APRP_3_2021-2_SIGNAL
.pdfЦаплина А. М.
Эколого-правовые проблемы формирования и функционирования водоохранных зон
екта, однако она не имеет природоохранного назначения, а создает условия для свободного доступа населения к водным объектам, предназначенным для общего пользования (ст. 6 ВК РФ).
Специальный правовой режим использования прибрежной территории состоит в основном из запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной и иной деятельности. Закрытый перечень ограничений для водоохранной зоны отражен в ч. 16 ст. 65 ВК РФ, а для прибрежной защитной полосы — в ч. 17 ст. 65 ВК РФ. Соблюдение ограничений обязательно для всех хозяйствующих субъектов, независимо от категории земель и вида разрешенного использования, на которые режим распространяется.
Такой режим не создает препятствий для оборотоспособностиземельногоучастка,находящегося в водоохранной зоне. Исключением является наложение нескольких режимов, а именно нахождение в пределах водоохранной зоны зон санитарной охраны источников пить- евогоихозяйственно-бытовоговодоснабжения (пп.14п.5ст.27ЗКРФ),тогдавыкупземельных участковможетбытьограничен11,застройкатакихтерриторийнеразрешается.Недопускается приватизацияизастройказемельныхучастковв пределахбереговойполосы,котораяпообщему правилу составляет 20 м от береговой линии
(п. 8 ст. 27 ЗК РФ).
В рамках специального правового режима земельных участков может устанавливаться запрет на размещение скотомогильников и кладбищ; стоянку и движение транспортных средств; расположение объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и
ядовитыхвеществ,пунктовзахоронениярадиоактивныхотходов;разведкуидобычуобщераспространенных полезных ископаемых; выпас сельскохозяйственныхживотныхимногиедругие (ВК РФ).
На практике контролирующим органам приходится часто сталкиваться с нарушениями режима использования земельных участков в водоохранных зонах, например с неконтролируемым строительством жилых и хозяйственныхстроений,несанкционированнымсбросом отходов в акватории водных объектов, неконтролируемым завозом загрязненного грунта, изменениями русла рек, свалками мусора на прибрежной территории, размещением автомоек12.
Сведения о границах водоохранной зоны в обязательномпорядкедолжныбытьотраженыв государственномводномреестре.Заустановление границ зон отвечают органы государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных им полномочий Российской Федерации либо Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и его территориальные органы13. Водоохранная зона и прибрежная защитная полоса считаются установленными или измененными со дня внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости (Росреестр).
Наместностиводоохранныезоныобозначаютсяспециальнымиинформационнымизнаками. Обязанность по обеспечению размещения знаков возложена на органы государственной власти субъектов РФ, Росводресурсы и его территориальные органы.
Нередко можно встретить случаи отсутствия на всем протяжении границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы
11ОпределениеВерховногоСудаРФот23.09.2015№305-ЭС15-4893поделу№А41-34563/2013//Документ опубликован не был.
12ПостановлениеТринадцатогоарбитражногоапелляционногосудаот14.10.2019№13АП-24522/2019поделу
№А42-11547/2018;решениеПермскогокраевогосудаот21.08.2018поделу№7-1370/2018(21-786/2018); апелляционноеопределениеКрасноярскогокраевогосудаот31.10.2018№33-16422/2018;постановление Московскогогородскогосудаот25.10.2017№4а-5321/2017(документыопубликованынебыли).
13Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 № 17 «Об утверждении Правил установления на местностиграницводоохранныхзониграницприбрежныхзащитныхполосводныхобъектов»//СЗРФ.2009.
№3. Ст. 415.
Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 3 (124) март |
181 |
|
Энергетическое, экологическое и природоресурсное право
информационных |
знаков. Наиболее распро- |
Вцеляхустановленияправовойопределенно- |
страненнаяпозициясудовподанномувопросу |
сти,профилактикисовершенияадминистратив- |
|
состоит в том, что отсутствие знаков на про- |
ныхправонарушенийиповышенияуровняэко- |
|
тяжении водоохранной зоны не освобождает |
логическихзнанийуграждануполномоченным |
|
граждан,должностныхилиюридическихлицот |
органам необходимо предпринимать меры по |
|
ответственности14.Такимобразом,судыисходят |
информированиюнаселенияипроводитьработу |
|
изпрезумпциизнаниязакона(Ignorantianonest |
по правовому просвещению, в том числе через |
|
argumentum) и не связывают факт установле- |
размещение информационных знаков, преду- |
|
ния водоохранной зоны с фактом размещения |
смотренных природоохранным законодатель- |
|
информационногознака,поэтомуотсутствиена |
ством, а в случае их отсутствия в рамках судеб- |
|
местностиспециальныхзнаковнеосвобождает |
ного усмотрения смягчать административное |
|
отнеобходимостисоблюдатьтребованияст.65 |
наказание.Ксожалению,ст.8.42КоАПРФпозво- |
|
ВК РФ. |
|
ляетназначатьнаказаниеменьшеминимально |
Сдругойстороны,законодатель,вводяп.18 |
предусмотренноготолькодляюридическихлиц, |
|
ст.65ВКРФобустановленииинформационных |
когда для физических и должностных лиц фор- |
|
знаков,косвенноисключаетдействиепрезумп- |
мально такой возможности не представляется. |
|
циизнаниязаконавпользуобеспеченияправо- |
Данные выводы подтверждают примеры из |
|
вой определенности. |
судебной практики. Так, Санкт-Петербургский |
|
Для целей надлежащего правового регули- |
городской суд16 и Дзержинский районный суд |
|
рования необходимо наличие совокупности |
Санкт-Петербурга согласились с позицией при- |
|
нескольких юридических фактов одновремен- |
родоохранного прокурора Санкт-Петербурга, |
|
но (установление зоны в силу закона, внесе- |
действовавшего в интересах неопределенного |
|
ние сведений о границах зоны в Росреестр и |
круга лиц и обратившегося с иском к Комитету |
|
государственный водный реестр, размещение |
по природопользованию, охране окружающей |
|
на местности информационных знаков для |
среды и обеспечению экологической безопас- |
|
информированиянаселенияиприродопользо- |
ности Санкт-Петербурга. Прокурор выступил с |
|
вателей). Нельзя согласиться с односторонним |
требованиемобязатьответчикаустановитьгра- |
|
подходом,гдепривлечениелицакюридической |
ницы водоохранных зон и прибрежных защит- |
|
ответственности основывается исключительно |
ныхполоснесколькихводныхобъектов,потому |
|
на презумпции знания закона. |
что отсутствие информации о границах зон и |
|
Кодекс Российской Федерации об админи- |
полосвлечетнарушениеправгражданнаблаго- |
|
стративных правонарушениях15 допускает при |
приятную окружающую среду и обеспечение |
|
назначенииадминистративногонаказанияучет |
благоприятныхусловийжизнедеятельности.Суд |
|
исключительных обстоятельств, которые свя- |
первойинстанциизаключил,чтодействительно |
|
заны с характером совершенного администра- |
имеломестонарушениеправнеопределенного |
|
тивногоправонарушенияиегопоследствиями. |
круга лиц на благоприятную окружающую сре- |
|
Отсутствие информационных знаков, обозна- |
ду, достоверную информацию о ее состоянии, |
|
чающих границы водоохранной зоны, можно |
атакжененадлежащееисполнениеназванным |
|
отнести к таким обстоятельствам. |
комитетомполномочийпоохраневодныхобъ- |
14Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2019 № 13АП-20466/2019, 13АП-21318/2019, 13АП-21320/2019 по делу № А26-925/2019 ; решение Верховного суда Удмуртской Республикиот12.04.2017поделу№7-182/2017;постановлениеАрбитражногосудаЦентральногоокруга от 26.04.2017 № Ф10-826/2017 по делу № А84-3595/2016 (документы опубликованы не были).
15КодексРоссийскойФедерацииобадминистративныхправонарушенияхот30.12.2001№195 ФЗ//СЗРФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
16Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 24.05.2017 № 33-9974/2017 по делу № 2-2693/2016 // Документ опубликован не был.
182 |
Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 3 (124) март |
|
Цаплина А. М.
Эколого-правовые проблемы формирования и функционирования водоохранных зон
ектов. Впоследствии суды двух инстанций при- |
брежныхзащитныхполоснесоответствуетэко- |
шликвыводуоналичииоснованийдляудовле- |
системному подходу в природопользовании в |
творения требований истца. |
отличиеотпредшествующегозаконодательства |
Нерациональноепользованиеземлями,ле- |
советскогопериода.Насегодняшнийденьзоны |
самиинедраминаприлегающихкводнымобъ- |
устанавливаются формально и обеспечивают |
ектамтерриторияхведеткнегативнымэкологи- |
минимальную защиту водного объекта. |
ческимпоследствиямиотражаетсянакачестве |
ВК РФ 2006 г. в значительной степени упро- |
вод,такжеспособнонанестивредокружающей |
стил правовой режим водоохранной зоны |
среде,втомчислефлоре,фаунеиздоровьюна- |
водных объектов, в том числе процедуру их |
селения.Воизбежаниеуказанныхпоследствий |
установления. Необходимо рассмотреть воз- |
необходимоучитыватьвзаимосвязьприродных |
можность проектирования индивидуальных |
водсдругимикомпонентамиокружающейсре- |
водоохранных зон для особо охраняемых вод- |
ды.Вданномконтекстеречьидетобэкосистем- |
ных объектов, которые носят особое природо- |
номподходе17 крегулированиюприродопользо- |
охранное, рекреационное и оздоровительное |
вания,которыйпроисходитиззаконодательства |
значение, а также для других водных объектов |
об охране окружающей среды. |
сучетомдополнительныхфакторов:егоместо- |
По мнению И. О. Красновой, экосистемный |
нахождения, способности к естественному |
подход«основываетсянапониманииединства |
очищению,плотностиместногонаселенияиих |
природы, ее компонентов, природных процес- |
потребностейвиспользованииводногообъекта |
сов и явлений на определенных территориях, |
иприбрежнойтерритории,социально-экономи- |
выделяемыхпопризнакамособыхуникальных |
ческих факторов, специфики водного режима, |
географических,климатическихииныхприрод- |
климатических условий местности. Для повы- |
ных особенностей»18. |
шениякачестваиэффективностидействующего |
Природные объекты не изолированы, они |
законодательстваполезенсоветскийопытпро- |
находятсявпостояннойвзаимосвязи,оказыва- |
ектирования зон, рассмотренный в настоящей |
ютвлияниедругнадругаисоставляютсложную |
статье. |
экологическую систему. Защита естественных |
Немаловажно повышение внимания к про- |
экологических систем требует комплексного |
паганде в обществе бережного отношения к |
подхода и принятия взвешенных решений по |
окружающей среде и росту правовой грамот- |
установлению того или иного правового режи- |
ностинаселения,чтовомногомзависитотдоб- |
ма в отношении природных объектов, а также |
росовестностиисполнениясвоихдолжностных |
совершенствованиязаконодательства,которое |
обязанностей сотрудниками уполномоченных |
должно отвечать современным тенденциям |
органов. |
роста экономики, активной урбанизации, ди- |
Водная стратегия Российской Федерации на |
намично растущим потребностям населения и |
период до 2020 г.19 упоминает мероприятия по |
развитию промышленности. |
просвещению и информированию населения |
Действующее водное законодательство в |
о вопросах использования и охраны водных |
части установления водоохранных зон и при- |
объектов. Реализация данного направления |
17Естественная экологическая система — объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны междусобойобменомвеществомиэнергией(см.:Федеральныйзаконот10.01.2002№7 ФЗ«Обохране окружающей среды». Ст. 1 // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133).
18Краснова И. О. Дифференциацияиинтеграциявэкологическомправе:напутиксближению//Экологическое право. 2015. № 4. С. 6.
19РаспоряжениеПравительстваРФот27.08.2009№1235-р«ОбутвержденииВоднойстратегииРоссийской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.
Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 3 (124) март |
183 |
|
Энергетическое, экологическое и природоресурсное право
зависит от экологической политики, где одним |
ратить внимание на проведение просветитель- |
из направлений выступает решение задач по |
ской и разъяснительной работы с гражданами |
воспитанию подрастающего поколения исходя |
по вопросам использования и охраны водных |
из принципов бережного отношения к водным |
объектов. Однако за длительный период суще- |
экосистемам и рационального использования |
ствования Водной стратегии упомянутые меры |
водных ресурсов. Активная роль в решении |
редконаходятотражениенапрактике,аподан- |
нависших угроз должна быть отведена сред- |
ным государственных докладов «О состоянии |
стваммассовойинформациичерезтрансляции |
и об охране окружающей среды Российской |
онеобходимостирациональногоиспользования |
Федерации»20,уровеньзагрязненияводныхобъ- |
и бережного отношения к воде. Требуется об- |
ектовнатерриториистраныпродолжаетрасти. |
БИБЛИОГРАФИЯ
1.Краснова И. О. Дифференциация и интеграция в экологическом праве: на пути к сближению // Экологическое право. — 2015. — № 4. — С. 9–16.
2.Романова О. А. ПравоваяохранаповерхностныхводотзагрязнениявРоссийскойФедерации:дис....
канд. юрид. наук. — М., 2008. — 219 с.
3.РомановаО.А.Правовоерегулированиеводоохранныхзон//Аграрноеиземельноеправо.—2008.— № 6 (42). — С. 85–91.
4.Савельева Е. А. Правовое регулирование экологического зонирования в Российской Федерации // Российская юстиция. — 2014. — № 2. — С. 12–14.
5.Щепанский И. С., Жигадло К. В. Экологическое зонирование территории: проблемы определения и правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. — 2019. — № 8 (105). — С. 183–190.
Материал поступил в редакцию 10 февраля 2020 г.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1.Krasnova I. O. Differenciaciya i integraciya v ekologicheskom prave: na puti k sblizheniyu // Ekologicheskoe pravo. — 2015. — № 4. — S. 9–16.
2.RomanovaO.A.PravovayaohranapoverhnostnyhvodotzagryazneniyavRossijskojFederacii:dis....kand. yurid. nauk. — M., 2008. — 219 s.
3.Romanova O. A. Pravovoe regulirovanie vodoohrannyh zon // Agrarnoe i zemel’noe pravo. — 2008. — № 1 (42). — S. 85–91.
4.Savel’eva E. A. Pravovoe regulirovanie ekologicheskogo zonirovaniya v Rossijskoj Federacii // Rossijskaya yusticiya. — 2014. — № 2. — S. 12–14.
5.Shchepanskij I. S., Zhigadlo K. V. Ekologicheskoe zonirovanie territorii: problemy opredeleniya i pravovogo regulirovaniya // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. — 2019. — № 1 (105). — S. 183–190.
20Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году» (30 декабря 2019 г.) // URL: http://www.mnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_ okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii/ (дата обращения: 3 января 2020 г.).
184 |
Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 3 (124) март |
|