Медведева муниципальные системы зарубежных стран

Медведева Мария 3 курс 1 группа ИППУ ПОНБ

Муниципальные системы зарубежных стран на примере Франции, ФРГ, США

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные ее признаки:

• органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

• органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

• основная единица местного самоуправления - приход;

• в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Местное самоуправление в США базируется на выборности органов местного самоуправления. Помимо выборных местных представительных органов законами штатов определен достаточно широкий круг должностных лиц, избираемых непосредственно населением.

Материальной основой функционирования местного самоуправления является муниципальная собственность и муниципальный бюджет. Муниципальные органы имеют право устанавливать и взимать местные налоги. Они имеют собственный аппарат власти, право издавать нормативные правовые акты местного значения.

Организационно местное самоуправление действует в пределах административно-территориальных единиц, определение которых относится к исключительному ведению штатов и характеризуется большим разнообразием. В самом общем виде можно выделить такие территориальные структуры, как графства, существующие во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда. Всего насчитывается 3042 графства, которые, в свою очередь, делятся на более мелкие территории, именуемые в разных штатах по-разному: “виллиджами”, “бороу”, “таунами” (или “тауншипами”). В то же время города выделены из состава графств, в них действует собственная система местного самоуправления. В каждой из названных территориальных единиц образуются органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в графствах. В графстве формируется представительный орган – Совет графства. Советы графств могут быть двух видов: совет комиссионеров и совет контролеров. В большинстве графств (около 80%) населением избираются советы комиссионеров. В остальных графствах действуют советы контролеров, состоящие из депутатов (выборных членов) советов низового уровня (таунов, тауншипов и т.п.). Характерной чертой системы органов местного самоуправления на уровне графств в большинстве штатов является отсутствие коллегиального органа исполнительной власти. Исполнительные функции осуществляют ряд должностных лиц, избираемых непосредственно населением или назначаемых советами графств. Система городского управления в США характеризуется многообразием, которое можно свести в самых общих чертах к трем моделям: мэр–совет, совет–управляющий и комиссионная система.

• Первая модель – система мэр-совет имеет, в свою очередь, две разновидности: системы с сильным и слабым мэром. Система с сильным мэром существует примерно в 40% всех городов. Населением прямыми выборами избирается Совет города. Мэр города также избирается прямыми выборами. Он возглавляет аппарат исполнительной власти, формируемый им практически самостоятельно. Мэр обладает правом отлагательного вето в отношении решений Совета, которое преодолевается квалифицированным большинством голосов. В этой системе просматривается миниатюрная модель президентской формы правления. Сильный мэр действует как президент. В его функции входит исполнение решений Совета и руководство системой исполнительной власти. Срок полномочий мэров и городских советов составляет от двух до четырех лет в соответствии с законами штата. Поскольку в деятельности мэра в рамках данной системы сочетаются и политические, и административные функции, практика пошла по пути назначения мэром главного административного руководителя из числа опытных менеджеров, который осуществляет административные функции и подотчетен мэру.

• Вторая модель – система совет-управляющий. Это разновидность системы мэр–совет со слабым мэром. Представительный орган – Совет – избирается населением. Совет избирает из своего состава мэра, который председательствует в Совете. Исполнительную власть осуществляет управляющий (менеджер), назначаемый специальной комиссией, формируемой Советом. Управляющий в этом случае наделяется рядом функций, характерных для сильного мэра. Основными функциями менеджера являются: руководство местной администрацией; назначение и смещение муниципальных чиновников. В отдельных штатах менеджер имеет право налагать вето на решения, принимаемые советом. В настоящее время такая система охватывает примерно 55,5% городов.

• Третья модель – комиссионная форма самоуправления. Население города избирает комиссию в составе от трех до семи членов, которые одновременно выполняют функции и представительного органа, и органа исполнительного. Мэр в данном случае может избираться населением или избранной комиссией, а в ряде городов мэром становится комиссионер, получивший наибольшее число голосов избирателей при выборах членов комиссии. Данная система распространена незначительно, всего в 5% городов. Фактически она применяется в малонаселенных городах, где нет смысла формировать большой управленческий аппарат.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов и включает следующие функции и полномочия:

• - охрана общественного порядка, включая руководство местной полицией, юстицией;

• - установление местных налогов и сборов, формирование местных бюджетов;

• - социальное обслуживание и социальная защита населения;

• - управление муниципальным имуществом и иные.

Существует институт контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов власти штатов.

Особенность управления на местном уровне в США состоит в том, что управление значительной частью дел осуществляется через систему специальных округов. Вся страна делится на специальные округа, в которых и формируются управленческие структуры. Существует 19 типов специальных округов, по которым осуществляется управление школьным делом, здравоохранением, пожарной безопасностью, водоснабжением, энергоснабжением и некоторыми другими сферами. Руководящий орган специального округа – совет – избирается, как правило, населением, но может назначаться органами управления штата. В его функции входит распределение финансовых средств, назначение специалистов, решение иных вопросов.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

• основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

• избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

• в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

• решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

• муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, роспуск и др.), но имевшая единственную цель – жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов.

В целом континентальная система основана на сочетании, с одной стороны, выборности всех представительных и исполнительных органов (мэров) местного самоуправления, и с другой – назначении из «центра» на места полномочных представителей государственной власти (комиссаров, префектов и т. д.). При этом в первичных структурах самоуправления (общинах, коммунах) назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района, наоборот, имеются обычно только представляющие центральную власть лица, которые выполняют функции контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления нижестоящих административно-территориальных единиц – общин, коммун и др.

В странах, причисляемых к данной модели, назначенные государством управляющие имеют свой круг полномочий, например, поддержание общественного порядка, поэтому они распоряжаются местной полицией. Кроме того, ни одно постановление муниципального совета не может вступить в силу, если на нем нет визы представителя государства – префекта (комиссара). Таким образом, административная автономия местных властей существует, но она заметно ограничена, т. е. органы местного самоуправления выполняют ряд управленческих функций в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами. Местные коллективы сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией, которая обеспечивается наличием муниципальной собственности и правом установления и взимания местных налогов с населения. Однако опека осуществляется и здесь, причем достаточно жесткая, например, финансовые контрольные полномочия государства, осуществляемые генеральными казначеями, постоянно расширяются. Таким образом, данная модель предполагает определенное ограничение местного самоуправления и обеспечивает большую подконтрольность и централизацию системы управления. Однако «в последние годы она подвергается определенной децентрализации, прежде всего, за счет сокращения прав назначенных сверху чиновников (т. е. происходит некоторая эволюция в сторону англосаксонской модели). И это очень хорошо можно проследить на процессе реформ государственного управления во Франции».

Как считает К. Круай: «Децентрализация – это новое явление в общественной жизни Франции, реально существующее лишь с 80-х годов 20 века и опирающееся на территориальные единицы, являющиеся «публичными единицами, управляемыми ассамблеями, избираемыми прямым голосованием, наделенными общими полномочиями в определенном округе»

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов МСУ осуществляют государственные должностные лица – префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов МСУ. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер – передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 года является перевод государственного контроля в режим исключительно а posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы – как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ.

В Основном законе ФРГ (пункт 2 статьи 28) гарантируется местного самоуправления и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов ФРГ – земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Система органов местного самоуправления. Модель местного самоуправления в Германии относится к континентальному типу, но имеет особенности, которые позволяют сделать вывод о специфическом коммунальном самоуправлении в ФРГ. Местное самоуправление в полном объеме осуществляется на уровне общин и городов.

Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта на организацию местного управления и самоуправления и рядом других причин. По такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления, различают четыре модели (разновидности) общин.

• Первая разновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах Киль, Франкфурт, Висбаден), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общины (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Образуется также коллегиальный исполнительный орган – магистрат, который избирается представительным органом из своего состава. Магистрат состоит из 6-12 членов, включая бургомистра и почетных членов, т.е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противостояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

• Вторая разновидность – так называемая южногерманская модель, существующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях “представительная корпорация” общины и “верхушка администрации” общины (бургомистр, обер-бургомистр) являются некой единой коллегией – общинным советом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается населением путем прямых выборов; бургомистр – он же председатель совета – также избирается населением из числа профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только “первый среди равных”, хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий, например, в планово-финансовой области, в решении кадровых вопросов и т.п. Иногда в литературе эта модель именуется “системой двух корпораций” и, по мнению ряда немецких ученых, она представляет собой определенную противоположность системе прусского устройства магистрата. Похожа эта модель и на американскую “совет–сильный мэр”.

• Третья разновидность местного управления (так называемое устройство бургомистра) существует в общинах земель Рейнланд-Пфальц и Саар (города и сельские общины), Шлезвиг-Гольштейн (сельские общины). Представительный орган формируется населением путем прямых выборов; исполнительный орган – бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. чел. он именуется обер-бургомистром) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общинного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свойственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, руководя ее администрацией и представляя общину вовне. Бургомистр имеет право опротестовать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

• Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской моделью, действует в землях Северный Рейн – Вестфалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением. Исполнительный орган – исполнительный комитет – не является вспомогательным органом совета. Его работой руководит “директор общины” (директор города, обер-директор города), избираемый представительным органом. Комитет занимается подготовкой решений совета, директор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представляет общину вовне. Главы местной администрации (бургомистр или ландрат) при такой системе выполняют преимущественно представительские функции. Такая система управления весьма чужда немецким традициям. Она сложилась после Второй мировой войны не без влияния британских оккупационных властей. Эта модель напоминает англосаксонскую систему “совет-управляющий”.

Функции и полномочия общин, округов, городов, а также органов местного самоуправления детально регулируются в уставах общин и уставах округов, городов. Общины принимают решения по вопросам развития инфраструктуры, общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т.д.

В германских городах исполнительный аппарат строится на общих для всех земель принципах и все департаменты имеют единую нумерацию. Департаменты создаются по основным направлениям деятельности муниципальных органов. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. Каждый департамент возглавляется избираемым или назначаемым руководителем.

Значительную роль в жизни общины играют собрания граждан, созываемые муниципальным советом. Такие собрания проводятся главным образом для обсуждения жителями важнейших проблем общины. Граждане имеют право вносить запросы, подписанные не менее 15 % граждан общины. Такой запрос является хорошим рычагом давления граждан на администрацию и совет общины с целью заставить их заняться решением определенной проблемы6 . Взаимоотношения центральных органов власти и местных органов зависит, в первую очередь, от вопросов, решаемых на местном уровне. Задачи, решаемые местными органами в ФРГ, можно подразделить на две группы: а) выполняемые в рамках собственных полномочий (функций), и б) делегированные полномочия. К собственным относятся обязательные и добровольные полномочия. Обязательные закреплены в законодательном порядке (как правило, это пожарная охрана, строительство и эксплуатация школьных зданий, градостроительное планирование, снабжение питьевой водой и др.). При решении данных вопросов общины не могут отказаться от их решения, но имеют свободу выбора в их исполнении. В отношении добровольно взятых обязательств общины вправе самостоятельно решать, будут ли они заниматься данными вопросами. Среди них могут быть такие, как строительство объектов социально-культурного назначения (спортзалов, музеев, театров) и др.

Делегированные (порученные) полномочия – это задачи, которые выполняются общиной по поручению государства. Таким образом, «создается сфера так называемого управления по поручению».

Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе, касающемся государственного контроля за местными органами. В рамках собственных полномочий общины связаны только нормами закона, и на эти полномочия распространяется правовой надзор со стороны государственных органов, который ограничивается наблюдением за решением общинами возложенных на них задач и выполнением обязательств, а также за законностью их административной деятельности. Надзорная инстанция не может принимать собственных решений. Она вправе собирать информацию и требовать воздержания от противоправных действий, но не может заменить усмотрение коммунального органа собственным усмотрением. Государство имеет возможность оказывать влияние, только если община получила государственные субвенции в рамках своей инвестиционной деятельности. В качестве низших органов правового надзора выступают ландрантсамт (для сельских общин) и окружное управление – регирунгспрезидиум (для городских общин и крупных районных центров). Высшей инстанцией выступает министерство внутренних дел.