Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

141

чайной ситуации межмуниципального и регионального характера и вносит соот-

ветствующие законопроекты на рассмотрение Белгородской областной Думы, что полностью находится в рамках принципа разделения властей1.

Белгородская областная Дума их утверждает и устанавливает, в частности, раз-

мер финансирования данной деятельности и мероприятий в составе областного бюд-

жета.

Все остальные полномочия, закрепленные в региональном законе, осу-

ществляет правительство Белгородской области.

Статья 7 областного Закона посвящена обучению населения области защите от чрезвычайных ситуаций. Нормативный акт устанавливает, что обучение пред-

ставителей государственных и муниципальных структур производится как в учебных заведениях при органах, в полномочия которых входит решение вопро-

сов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, так и в образо-

вательных учреждениях, имеющих соответствующую лицензию.

Аналогичные региональные акты приняты и во многих других субъектах Российской Федерации:

–в Приморском крае2,

–в Московской области3,

–в Свердловской области4 и т. д.

Нормативные акты в этих и других субъектах Российской Федерации имеют схожую структуру и схожий механизм правового регулирования. Отличия, как

1См.: Бурмистров А.С., Варлен М.В., Гошуляк В.В., Колесников Е.В., Комарова В.В., Панов А.А.,

Пряхина Т.М., Синцов Г.В. Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации. 2-е издание. М.: Проспект, 2016. 192 с.

2Закон Приморского края от 02 декабря 1999 года №74-КЗ «О защите населения и территории Приморского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Закона Приморского края от 23.12.2020 года №977-КЗ) // Ведомости Думы Приморского края. 1999. №50.

3Закон Московской области от 04 мая 2005 года №110/2005-03 «О защите населения и территории Московской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Закона Московской области от 27.10.2020 года №207/2020-03) // Ежедневные новости. Подмосковье. 14.05.2005. №87.

4Закон Свердловской области от 27 декабря 2004 года №221-03 «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Свердловской области» (в ред. Закона Свердловской области от 10.06.2020 года №61-03) // Собрание законодательства Свердловской области. 2005. №12-1. Ст. 2159.

142

правило, незначительны. Если сравнивать указанные нормативные акты, то Закон Белгородской области отличает:

– большая компактность (Закон Белгородской области содержит всего 10

статей, в отличие, скажем, от Закона Свердловской области, насчитывающем 24

статьи, или Закона Приморского края – 23 статьи);

– отсутствие прямого копирования норм Федерального закона Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при-

родного и техногенного характера»;

– наличие отдельной статьи, регулирующей, учитывая приграничное поло-

жение региона, международное сотрудничество Белгородской области в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Также особенностью Закона Белгородской области является наличие в тек-

сте закона большого количества отсылочных норм, предусматривающих принятие подзаконных нормативных актов.

Наиболее полно понятие «эвакуация» рассмотрено в постановлении Прави-

тельства Белгородской области «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время»1.

В соответствии с ним, эвакуация населения – это «…комплекс мероприятий по организованному выводу и вывозу населения из зон чрезвычайной ситуации или угрозы возникновения чрезвычайной ситуации в безопасные районы с учетом первоочередного жизнеобеспечения эвакуированных».

Данное определение во многом повторяет определение, которое было при-

ведено в одной из книг многотомной серии «Безопасность России. Правовые, со-

циально-экономические и научно-технические аспекты», подготовленной под общей редакцией С. К. Шойгу, на тот момент Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации послед-

1 Постановление правительства Белгородской области от 06 сентября 2006 года №187-пп «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время» (в ред. постановления Правительства Белгородской области от 23.05.2016 года №174-пп) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. №94.

143

ствий стихийных бедствий (МЧС России). Данное фундаментальное издание определяет эвакуацию населения как «…комплекс мероприятий по организован-

ному выводу и (или) вывозу населения из зоны чрезвычайной ситуации или веро-

ятной чрезвычайной ситуации, а также жизнеобеспечению эвакуированных в рай-

оне размещения»1.

Интересно отметить, что постановление правительства Белгородской обла-

сти также рассматривает такое понятие как «зона временного отселения», которое определяется как «…территория, с которой при угрозе или во время возникнове-

ния ЧС в целях безопасности эвакуируется или временно отселяется население».

Кроме того, региональный нормативный акт устанавливает «…основные за-

дачи, порядок планирования, организации и сроки проведения эвакуационных мероприятий на территории области».

В зависимости от масштабов чрезвычайной ситуации и численности выво-

димого населения, постановление делит эвакуацию на локальную, местную и ре-

гиональную. Непосредственное руководство эвакуационными мероприятиями в соответствии с региональным постановлением осуществляется эвакуационными органами, создаваемыми Губернатором Белгородской области или главами мест-

ного самоуправления муниципальных образований.

Схожий понятийный аппарат и механизм правового регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера имеют в Бел-

городской области нормативные акты, принятые на муниципальном уровне, как,

например, в городе Белгороде – постановление администрации города Белгорода

«О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвы-

чайных ситуаций на территории города Белгорода в мирное время»2 или, напри-

1См.: Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Под общей редакцией кандидата экономических наук С.К. Шойгу. М.: Издательство «Знание», 1999. 540 с.

2Постановление администрации города Белгорода от 04 декабря 2006 года № 238 «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории города Белгорода в мирное время» (в ред. постановления администрации города Белгорода от 27.12.2016 года №233) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 02 октября 2021 года).

144

мер, принятое в Белгородском районе и отличающееся лишь некоторыми деталя-

ми – постановление администрации Белгородского района Белгородской области

«О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвы-

чайных ситуаций на территории Белгородского района в мирное время»1. Схожие нормативные акты имеют все муниципальные образования Белгородской области.

К числу нормативных актов Белгородской области, посвященных данной проблематике, также относятся:

– постановление Губернатора Белгородской области «Об организации эва-

куации населения, материальных и культурных ценностей Белгородской области в военное время» (так, в соответствии с ним, эвакуация населения также «…

включает в себя эвакуацию … из населенных пунктов, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления в пределах 4-часового добегания вол-

ны прорыва при разрушении гидротехнических сооружений…»)2;

– постановление Губернатора Белгородской области «О заблаговременной подготовке безопасных районов к проведению эвакуационных мероприятий в во-

енное время, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»3;

– постановление правительства Белгородской области «Об организации охраны общественного порядка при угрозе или возникновении чрезвычайных си-

туаций природного и техногенного характера на территории области»4 и др.

1Постановление администрации Белгородского района Белгородской области от 10 мая 2016 года №76 «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории Белгородского района в мирное время» (вместе с «Положением о порядке проведения эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории Белгородского района в мирное время»). // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 12 октября 2021 года).

2Постановление Губернатора Белгородской области от 09 декабря 2004 года №226 «Об организации эвакуации населения, материальных и культурных ценностей Белгородской области в военное время» (в ред. Постановления Губернатора Белгородской области от 16.08.2016 года №87) // Белгородские известия. 28.12.2004. №222-225.

3Постановление Губернатора Белгородской области от 15 марта 2005 года № 43 «О заблаговременной подготовке безопасных районов к проведению эвакуационных мероприятий в военное время, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Постановления Губернатора Белгородской области от 31.05.2016 года №54) // Белгородские известия. 28.03.2005. №47-48.

4Постановление Правительства Белгородской области от 28 июля 2006 года №162-пп «Об органи-

145

Подобные нормативные акты приняты и в других регионах Российской Федера-

ции.

Так, например, в соответствии с постановлением правительства Свердлов-

ской области «О проведении эвакуационных мероприятий природного и техно-

генного характера и их обеспечении на территории Свердловской области» «…

эвакуация – отселение в мирное время населения – комплекс мероприятий по ор-

ганизованному вывозу (выводу) населения из зон чрезвычайных ситуаций или ве-

роятной чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера и «его кратковременному размещению в заблаговременно подготовленных по условиям первоочередного жизнеобеспечения безопасных районах (местах)»1. Аналогичные определения эвакуации приведены в постановлении Губернатора Московской об-

ласти2 и постановлении Кабинета Министров Республики Башкортостан3 и анало-

гичных нормативных актах других регионов России.

А, например, постановление Администрации Алтайского края «Об утвер-

ждении положения об организации эвакуации населения Алтайского края в чрез-

вычайных ситуациях природного и техногенного характера» предусматривает как проведение общей эвакуации, так и проведение частичной эвакуации. При еѐ про-

ведении осуществляется эвакуация только»4 «…нетрудоспособного населения,

зации охраны общественного порядка при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории области» (в ред. постановления правительства Белгородской области от 06.06.2016 года №196-пп) // Белгородские известия. 18.08.2009. №136.

1Постановление правительства Свердловской области от 27 марта 2007 г. №248-пп «О проведении эвакуационных мероприятий в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их обеспечении на территории Свердловской области» (в ред. постановления правительства Свердловской области от 27.08.2020 года №599-пп)// Собрание законодательства Свердловской области. 09.07.2007. № 3 - 2 (2007). Ст. 419.

2Постановление Губернатора Московской области от 19 января 1998 года № 11-ПГ «О проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их обеспечении на территории Московской области» // Информационный вестник Администрации Московской области. № 3. 26.02.1998.

3Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 16 октября 2002 года №

307«Об организации и обеспечении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Республики Башкортостан» (в ред. постановления Правительства Республики Башкортостан от 24.04.2013 года №171) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 03 октября 2021 года).

4Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Правовое регулирование реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, нарушенное в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Социально-политические науки. 2018. №2. С. 152-153.

146

детей дошкольного возраста, учащихся школ и профессионально-технических училищ»1.

Подобные меры по проведению в зависимости от характера чрезвычайной си-

туации и еѐ общей и частичной эвакуации предусматривает и постановление прави-

тельства Белгородской области «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время»2. Первый вариант выполняется при вывозе всех жителей из района чрезвы-

чайной ситуации. В случае, если обстановка в районе чрезвычайной ситуации не требует столь кардинальных шагов, но тем не менее остается напряженной, может быть принято решение о проведении эвакуации по второму варианту – эвакуации несовершеннолетних и лиц пенсионного возраста. Кроме того, постановление предусматривает следующие варианты «…эвакуации населения: упреждающая и экстренная».

В случае наличия надежной информации о возможности возникновения чрезвычайной ситуации во время стихийного бедствия на период от нескольких часов до нескольких суток принимается решение о необходимости провести упреждающую эвакуацию. Экстренная эвакуация проводится при уже при воз-

никновении чрезвычайной ситуации.

В зависимости от величины и размеров чрезвычайной ситуации, а также ко-

личества эвакуируемых из зоны чрезвычайной ситуации эвакуационные меропри-

ятия подразделяются на локальные, местные и региональные.

Организацию и непосредственное руководство эвакуационными мероприя-

тиями осуществляют руководители гражданской обороны области, городов и рай-

1Постановление правительства Алтайского края от 30 июня 2017 года №240 «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций» // Опубликовано на официальном интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru 06 июля 2017 года.

2Постановление Правительства Белгородской области от 6 сентября 2006 года №187-пп «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время» (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 23.05.2016 года №174-пп) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. №94.

147

онов. Непосредственную помощь в их проведении осуществляют комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Планы проведения эвакуационных мероприятий входят в состав общих пла-

нов действий во время чрезвычайных ситуаций в мирное время на уровне обла-

сти, городского округа, муниципальных районов. План должен содержать следу-

ющие положения:

–процедура предупреждения населения о начале эвакуационных мероприятий;

–возможное количество лиц, которых необходимо эвакуировать;

–места возможного размещения эвакуируемых в безопасных районах и направления их движения;

–места посадки и высадки населения на передвижные средства;

–порядок управления, защитные мероприятия и меры по жизнеобеспечении эвакуированного населения в процессе движения и в месте размещения;

–медицинские мероприятия;

–организация информационных мероприятий.

Планирование проведения эвакуационных мероприятий зависит от специ-

фики чрезвычайной ситуации, вида и масштабов поражающих факторов (воздей-

ствие радиационных осадков, вырвавшиеся ядовитые химические вещества, бак-

териологические факторы, техногенные аварии или природные явления, количе-

ством населения, проживающего в зоне чрезвычайной ситуации и т. д).

Для организации обучения населения действиям при чрезвычайных ситуа-

циях были приняты постановления правительства Белгородской области «Об ор-

ганизации обучения населения в области гражданской обороны, защиты от чрез-

вычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах области»1 и «О подготовке населения и аварийно-

спасательных формирований области к действиям по обеспечению защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих

1 Постановление правительства Белгородской области от 21 января 2013 года «Об организации обучения населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах области» (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 29 мая 2015 года №500-пп) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 02 октября 2021 года)

148

действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и тех-

ногенного характера»1.

Согласно данным нормативным актам обязательной подготовке способам дей-

ствий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера подлежат как руководители организаций, так и их работники, неработающее население, сту-

денты высших и средних учебных заведений, учащиеся средних школ и т. д.

При возникновении чрезвычайных ситуаций экологического характера в об-

ласти действует система оповещения населения. Порядок функционирования си-

стемы оповещения установлен постановлением правительства Белгородской об-

ласти «Об утверждении Положения о порядке оповещения и информирования населения области в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени»2.

В соответствии с указанным положением, речевая информация передается населению при возникновении чрезвычайных ситуаций с перерывом программ вещания длительностью не более 5 минут. Передача речевой информации должна осуществляться, как правило, профессиональными дикторами из студии вещания,

либо в оперативном режиме дежурными управления по делам гражданской обо-

роны и чрезвычайным ситуациям Белгородской области.

Указанное постановление фактически дублирует нормы приказа МЧС России,

Мининформсвязи России и Минкультуры России «Об утверждении Положения о системах оповещения населения»3, что делает его принятие нецелесообразным.

1Постановление правительства Белгородской области от 9 июня 2006 года № 123-пп «О подготовке населения и аварийно-спасательных формирований области к действиям по обеспечению защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 23.05.2016 года №172-пп) // «Белгородские известия». 27.06.2006 г. №103-104.

2Постановление правительства Белгородской области от 14 июня 2016 года №210-пп «Об утверждении Положения о порядке оповещения и информирования населения Белгородской области в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени» // Опубликовано на сайте «Вестник нормативных правовых актов Белгородской области» <http://www.zakon.belregion.ru> 15 июля 2016 года.

3Совместный приказ МЧС России, Мининформсвязи России и Минкультуры России от 25 июля 2006 года №422/90/376 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 38.

149

В то же время следует заметить, что отсутствуют какие-либо нормативные акты, касающиеся постоянного информирования населения об экологической об-

становке на территории области, например, о том:

– какие районы области более благоприятны в экологическом плане, какие – менее;

–где превышаются нормативы выбросов вредных веществ;

–какие принимаются меры для их ликвидации.

Вся эта информация не утверждена законодательно. Представляется необходи-

мым принять нормативный акт, в котором предусматривались бы обязанности органов государственной власти информировать население об экологической обстановке в об-

ласти в штатном порядке, не реже чем раз в 2 недели, используя средства массовой ин-

формации, в то же время оповещая население о произошедших нарушениях экологиче-

ского законодательства и об их возможных последствиях. Таким образом, информация о благоприятности окружающей среды в области при чрезвычайных ситуациях при-

родного и техногенного характера должна быть, в первую очередь, общедоступной и открытой.

В постановлении правительства Белгородской области «Об областной тер-

риториальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»1 регулируется деятельность данной систе-

мы на территории региона. Областная подсистема, состоящая из функциональных и районных звеньев, действует на региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Информационное обеспечение в областной подсистеме осуществляется с использованием автоматизированной информационно-управляющей системы.

Рассматриваемым постановлением утверждается «Перечень создаваемых органа-

ми исполнительной власти области функциональных подсистем областной терри-

1 Постановление Правительства Белгородской области 06 мая 2013 года №166-пп «Об областной территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (вместе с «Положением об областной территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций») (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 25.05.2020 года №199-пп) // Опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации

<http://www.pravo.gov.ru> 25 мая 2020 года.

150

ториальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и лик-

видации чрезвычайных ситуаций». В перечне подробно указаны все органы Бел-

городской области, которые занимаются предупреждением чрезвычайных эколо-

гических ситуаций и установлены функции, которые они осуществляют.

Постановлением Губернатора Белгородской области «О заблаговременной подготовке безопасных районов к проведению эвакуационных мероприятий в во-

енное время, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» утвержден перечень безопасных районов, в которые бу-

дет эвакуировано население при возникновении чрезвычайных ситуаций1.

Проведенный анализ показывает, что правовое регламентирование процеду-

ры проведения эвакуационных мероприятий достаточно подробно рассмотрено на региональном и муниципальном уровне, что, на первый взгляд, представляется оптимальным решением.

В тоже время, как отмечает Л. Л. Грищенко, «…эвакуация как форма защи-

ты населения с точки зрения правового и организационного обеспечения не имеет четкой и последовательной структуры…»2. Противоречия в законодательном ре-

гулировании процедуры проведения эвакуационных мероприятий связанны не только с большим объемом подзаконных актов федерального, регионального и муниципального уровня по данному направлению, но и отсутствием единого ме-

ханизма государственно-правового регулирования проведения эвакуационных мероприятий из районов, в которых объявлена чрезвычайная ситуация.

Противоречия встречаются даже в рамках основополагающего в данной сфере правового регулирования нормативного акта – Федерального закона Российской Фе-

дерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Например, данный Федеральный закон (статья 11) кор-

1Постановление Губернатора Белгородской области от 15 марта 2005 года № 43 «О заблаговременной подготовке безопасных районов к проведению эвакуационных мероприятий в военное время, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Постановления Губернатора Белгородской области от 31.05.2016 года № 54). // Белгородские известия. 25 марта 2005 года. № 47-48.

2Грищенко Л. Л. Обеспечение безопасной эвакуации населения из районов чрезвычайных ситуаций // Безопасность бизнеса. 2017. №3. С. 27.