Экзамен зачет учебный год 2023 / Трубилов Развитие МСУ в Москве автореферат

2

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

Научный руководитель: - Пешин Николай Леонидович, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: - Бабичев Игорь Викторович, доктор юридических наук, Аппарат

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления - Белоусова Елена Вениаминовна,

доктор юридических наук, профессор, АНО ВО Московский гуманитарный университет, кафедра государственно-правовых дисциплин, заведующий кафедрой, профессор - Таболин Владимир Викторович,

доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВО Государственный университет управления, кафедра публичного права и правового обеспечения управления Института государственного управления и права, профессор

Защита диссертации состоится «16» ноября 2017 г. в 16 часов 30 минут на заседании диссертационного совета МГУ. 12.02 Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова по адресу: Москва, Ленинские горы, д.1, стр. 13-14, 4-й учебный корпус, Юридический факультет, ауд.536а.

E-mail: dissovct@law.msu.ru

С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова (Ломоносовский проси., д. 27) и на сайте НАС «ИСТИНА»: http://istina.msu.ru/disscrtations/79844319

Автореферат разослан «13» октября 2017 г.

3

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

«Местного самоуправления в Москве нет» - такой тезис зачастую можно услышать как от ученых, специализирующихся в области муниципального права, так и от простых москвичей. Обратную точку зрения можно встретить гораздо реже, в основном, её носителями являются представители московских властей, в чьем ведении и находится решение вопроса о том, какому местного самоуправлению быть в столице.

Конечно, у представителей обеих позиций есть свои аргументы, однако нельзя отрицать двух фактов: первого, что формально местное самоуправление в Москве есть, и второго, что местное самоуправление в Москве существенно ограничено в своих правах по сравнению с муниципальными властями в других субъектах Российской Федерации. При этом справедливо возникает вопрос, почему десятая часть населения страны (именно столько постоянно или временно проживает в столице) в отношении одного из важнейших политических прав существенно ограничена, чем это обосновывается и, самое главное, можно ли это изменить? Актуально ли само местное самоуправление для современных городов-мегаполисов, возможно ли оно в них и на каком территориальном уровне, чтобы при этом муниципальные власти не превращались в демократические декорации, а реально функционировали, интересовали значительную часть населения и занимали соответствующую нишу в системе публичной власти, - все эти вопросы предопределяют актуальность сформулированной проблемы.

Не случайно в названии работы содержится слово «концепция» (комплекс взглядов, связанных между собой и вытекающих один из другого, система путей решения выбранной задачи), поскольку, по мнению автора, для достижения вышеназванных целей необходимо взаимосвязанное реформирование различных сфер столичного местного самоуправления - территориальной, институциональной, экономической основ, форм

4

муниципальной непосредственной демократии и компетенции муниципальных властей. Каждая из этих сфер взаимно влияет на другие: например, выбор между одноуровневым или двухуровневым местным самоуправлением влияет на порядок формирования представительных органов муниципальных образований (в первую очередь верхнего уровня), а увеличение перечня вопросов местного значения будет трудно выполнимым без соответствующего увеличения доходной части местных бюджетов.

Еще одно важное слово в названии - это «развитие». Как уже выше было сказано, формально местное самоуправление в Москве существует, однако существенно ограничено в своих правах. Поэтому необходимо говорить о развитии данного явления, а не о введении, упразднении или обычной реформе: слово «развитие» несет в себе ценностный оттенок - направление вектора движения.

Наконец, третий ключевой термин, используемый в названии работы, - это «город». Несмотря на то, что в работе анализируется преимущественно законодательство города федерального значения Москвы, с теоретических позиций упор сделан именно на построение местного самоуправления в рамках крупного города, а не в рамках конкретного субъекта федерации, поскольку его вид может меняться (хотя бы исходя из идеи объединения города федерального значения Москвы и Московской области в один субъект Российской Федерации - область), а город продолжает существовать в рамках разных публично-правовых образований. Подробнее о феномене Москвы как города сказано в §1 главы I диссертационного исследования.

Актуальность темы исследования, таким образом, связана с несколькими факторами. Во-первых, как уже было выше сказано, с тем, что вопрос развития столичного местного самоуправления напрямую затрагивает десятую часть населения России, играющую особую роль в политическом, экономическом и культурном плане. Во-вторых, относительно недавно произошло существенное увеличение территории города федерального

5

значения Москвы за счет передачи ей территорий Московской области1 — муниципальных образовании, до этого существовавших в рамках общефедеральной модели местного самоуправления, то есть не ограниченных в плане осуществления местного самоуправления так, как это произошло с муниципальными образованиями «старой» Москвы. Такие территориальные изменения повлекли реформу столичного местного самоуправления, нуждающуюся в теоретическом осмыслении. В-третьих, с 2014 года в общефедеральную модель местного самоуправления был внесен ряд существенных изменении, в результате чего, в частности, усилились полномочия государственных властей субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования местного самоуправления, сблизив по ряду позиций местное самоуправление в других субъектах Российской Федерации с московским, отчего опыт московских муниципальных образований стал полезен и другим муниципальным образованиям — из общефедералыюй модели местного самоуправления.

Степень научной разработанности данной проблемы носит двоякий характер. С одной стороны, в 1990-е годы и в начале 2000-х годов по данному вопросу было написано достаточное количество работ. С другой стороны, в последнее десятилетие, а, в особенности, после увеличения территории Москвы в 2012 году и последовавшей за этим реформы местного самоуправления число публикаций на эту тему минимально, к тому же практически все они касаются лишь отдельных особенностей столичного местного самоуправления, не освещая данную проблематику комплексно. Между тем, ни законодательство, ни сам город не стоят на месте — они развиваются, а потому нуждаются в муниципально-правовом осмыслении. Кроме того, необходимо отметить, что значительная часть работ по данной

1 С м .: С о гл аш ен и е о б и зм е н е н и и |р а н н ц ы м е ж д у с у б ъ е к т а м и Р о с с и й с к о й Ф ед е р ац и и г о р о д о м М о ск в о й и М о ск о в ск о й о б л ас ть ю " (у тв . п о с т а н о в л е н и я м и М о с к о в с к о й го р о д ск о й Д у м ы о т 0 7 .1 2 .2 0 1 1 N 3 7 2 и М о с о б л д у м ы о т 0 7 .12 .2011 N 1/1 7 7 -П ) (З а к л ю ч е н о 2 9 .1 1 .2 0 1 1 ) // Д о с ту п и з С П С « К о н с у л ьтан т П л ю с» (д а та о б р а щ е н и я : 0 1 .0 2 .2 0 1 7 ). П е р е д а н н ы е те р р и то р и и п о л у ч и л и и м н о го ч и сл ен н ы х п р ав о в ы х и и н ы х п у б л и ка ц и я х н а и м е н о в а н и е Н о во й М о ск в ы в п р о ти в о в е с « с тар о й » М о с к в е — т е р р и то р и и г о р о д а ф е д е р а л ьн о го зн а ч е н и я

М о с к в ы в г р ан и ц ах д о 2011 го д а. И м е н н о в т а к и х зн а ч е н и я х зтн т е р м и н ы и с п о л ь зу ю т с я в д и с с е р та ц и о н н о м и ссл е до н ан и и .

проблематике носит не исключительно правовой, а междисциплинарный, причем с уклоном в экономику и управление, характер.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между населением, органами местного самоуправления, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также иными субъектами права преимущественно на территории города федерального значения Москвы.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие местное самоуправление в городе федерального значения Москве, закрепленные в источниках права разного уровня, правоприменительная (в том числе судебная) практика в данной сфере, а также научные труды, касающиеся данной тематики.

Целыо диссертационного исследования является создание концепции развития местного самоуправления в городе Москве по итогам анализа нормативно-правовых актов, правоприменительной практики и научных трудов и выявления актуальных проблем правового регулирования данного вопроса.

Основные задачи для достижения цели диссертационного исследования:

1)Выявить теоретические особенности осуществления местного самоуправления в крупных городах с акцентом на московскую специфику.

2)Проследить развитие законодательства о столичном местном самоуправлении за последние четверть века - с момента его появления в

современном виде.

3) Проанализировать территориальную организацию местного самоуправления в Москве, выявив актуальные проблемы и предложив пути их решения.

4) Проанализировать формы непосредственной муниципальной демократии в Москве, выявив актуальные проблемы и предложив пути их решения.

7

5)Проанализировать институциональную организацию местного самоуправления в Москве, выявив актуальные проблемы и предложив пути их решения.

6)Проанализировать компетенцию органов местного самоуправления в Москве, выявив актуальные проблемы и предложив пути их решения.

7)Проанализировать экономическую основу местного самоуправления

вМоскве, выявив актуальные проблемы и предложив пути их решения.

8)Обобщить все предложения в единую концепцию развития местного самоуправления в Москве.

Структура диссертационного исследования обусловлена вышеперечисленными задачами и включает в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографию.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных и специальных юридических (частнонаучных) методов: дедукция и индукция, анализ и синтез, формально-логический, диалектический, сравнительно-правовой, герменевтический, исторический, междисциплинарный. Последнему методу уделяется особое внимание в силу особенностей муниципального права как комплексной отрасли права, а также в силу того, что местное самоуправление на конкретной территории зависит от исторических и иных местных (связанных с экономикой, географией, культурой) традиций.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды, касающиеся местного самоуправления в городе Москве, таких российских ученых-правоведов, как: Авакьян С.А., Алпатов Ю.М., Бабичев И.В., Баженова О.И., Белоусова Е.В., Бялкина Т.М., Васильев В.И., Велихов В.А. (СССР), Горный М.Б., Гриценко Е.В., Ежукова O.A., Закондырин А.Е., Зверев С.И., Колюшин Е.И., Кряжков В.А., Лсксин И.В., Лютцср В.Л., Мадьярова A.B., Мокрый B.C., Павленко H.H., Псшин Н.Л., Постовой Н.В., Таболнн В.В., Тимофеев Н.С., Чиркни В.E., Шугрина Е.С. и др. Также использованы результаты междисциплинарных исследований на стыке права,

8

экономики, управления, социологии, политологии и других наук, касающиеся местного самоуправления в Москве, следующих авторов: Алексеев П.Д., Бакушев В.В., Виноградов В.Ю., Голованов В.И., Губарь Н.М., Жаворонков С.В., Зотов В.Б., Ивановский В.А., Молчанова JI.A., Попов А.И., Славгородская М.Ю., Стародубровская И.В., Сулоев A.B., Щербаков В.Ю. и ДР.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют комплекс нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют материалы правоприменительной (в том числе судебной) практики.

Научная новизна определяется тем, что впервые проведено комплексное муниципально-правовое исследование всех сфер современной (после территориальных преобразований 2012 года и последовавшей вслед за этим реформы) организации местного самоуправления в городе Москве, с учетом как его эволюции за последние четверть века, так и возможных путей развития в ближайшие десятилетия. Проведен анализ уставов всех 146 муниципальных образований Москвы и ряда иных важнейших муниципальных правовых актов. Показана взаимосвязь различных сфер столичного местного самоуправления и необходимость их сбалансированного одновременного развития, при этом проанализированы все существенные проблемы и даны рекомендации по их решению в предлагаемой автором концепции развития столичного местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В работе обосновано, что с 2014 года (особенно в 2014 и 2015 год произошло сближение принципов федерального регулирования местного самоуправления в городах федерального значения (в частности, в Москве) и в остальных субъектах Российской Федерации (общефедералыюй модели местного самоуправления), общей чертой которого стала децентрализация и диверсификация регулирования различных аспектов местного

9

самоуправления. В настоящий момент полномочия субъектов Российской Федерации (как городов федерального значения, так и других видов) по регулированию местного самоуправления позволяют достичь одинаковых задач в отношениях с местным самоуправлением, пусть и с помощью разных правовых механизмов, анализ которых приводится в работе. На практике это приводит к ограничению прав местного самоуправления, как в городе Москве, так н в других субъектах Российской Федерации, при этом если в Москве законодательство уровня субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления всегда играло решающую роль (на федеральном уровне определялись лишь векторы его развития), то в других субъектах Российской Федерации этот процесс начался только сравнительно недавно. Следовательно утверждается, что особую ценность представляет как опыт столицы в вопросах местного самоуправления для других субъектов Российской Федерации, так и наоборот.

2. Определено, что современная территория города федерального значения Москвы представляет собой с точки зрения экономикогеографического содержания часть метрополитенского района, включающую в себя крупный город - центр агломерации, а также часть пригородной зоны и часть окружающей сельской местности. Утверждается, что как субъект Российской Федерации город федерального значения Москва имеет много общего с другими субъектами Российской Федерации в плане общей структуры территории. Существенные особенности для регулирования местного самоуправления имеет только собственно городская (в пределах МКАД и прилегающих территории) часть города федерального значения Москвы, однако эти особенности свойственны также другим крупным городам в других субъектах Российской Федерации. При этом влияние столичного статуса на организацию местного самоуправления само по себе незначительно.

3. Выработана периодизация эволюции столичного местного самоуправления до его современного состояния:

10

1)с конца 1980-х годов до 1993 года - зарождение идей и первые практики местного самоуправления в Москве.

2)с 1993 по 1995 годы - закрепление идей местного самоуправления в

законодательстве.

3) с 1995 по 2001 годы - действие теории «двойного статуса» московских городских властей.

4) с 2002 по 2011 годы - становление современного московского местного самоуправления.

5) с 2012 года - модернизация современного московского местного самоуправления применительно к новым территориальным условиям.

4. В работе обосновано, что в Москве существует 3 подвида муниципальных образований (поселения, городские округа и муниципальные округа), наделенные, как показывает анализ законодательства, разными статусами. При этом регулирование изменения границ и преобразования таких муниципальных образовании имеет ряд недостатков, пути решения которых приведены в работе. Предложены разные варианты изменения муниципальнотерриториального устройства Москвы на ближайшие десятилетия в разных условиях (в случае активного развития Новой Москвы, в случае объединения Москвы и Московской области и в случае реформы административнотерриториального устройства «старой» Москвы).

Также предложена идея создания еще одного подвида внутригородских территорий городов федерального значения - «общегородских территорий», не имеющих постоянного населения, отнесенных (в действующей модели столичного местного самоуправления) к территории конкретного муниципального образования, по имеющих значение либо для всего города в целом, либо для нескольких соседних муниципальных образований (крупные лесопарки и парки, промышленные зоны, нежилая часть исторического центра

ф е д ер а л ьн о го зн а ч е н и я , в в е д е н н а я за к о н о д а т е л е м к о н к р е т н о го су б ъ е к т а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и - го р о д а