Акты национально-культурной автономии

Принимаемые органами и должностными лицами национально-культурных автономий решения оформляются соответствующими локальными актами, поскольку сфера их действия ограничена рамками одной или нескольких организаций. Такие акты могут быть нормативными (например, положения о национально-культурных автономиях или их уставы) и ненормативными, имеющими индивидуальное действие (например, выдача за счет выделенных национально-культурной автономии средств государственного бюджета материальной помощи конкретным участникам автономии). Национально-культурные автономии используют в своей деятельности и акты политического и программного характера, содержащие заявления, декларации, обращения автономий, задачи и цели их деятельности. Можно выделить и группу актов, не связанных с уставными целями автономии, - по вопросам регулирования трудовых отношений, хозяйственным вопросам и т.п.

Основополагающим нормативным актом национально-культурной автономии является ее устав. Закон "О национально-культурной автономии" (ст. 5) определяет, что уставом обязательно должны быть урегулированы организационные основы автономии с учетом специфики расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Кроме того, названный Закон относит к ведению автономии определение порядка формирования, функций и названия органов ее управления.

Ни Закон "О национально-культурной автономии", ни Закон "Об общественных объединениях" не содержат положений, которые бы специально оговаривали порядок принятия иных актов органами управления автономий, определяли бы их структуру и содержание. Тем не менее некоторые сведения об этих актах можно получить из уставов национально-культурных автономий.

Высшими коллегиальными органами принимаются наиболее важные акты, такие, как устав автономии, программа (основные направления) ее деятельности, положения о руководящих органах. Помимо этого, высшие коллегиальные органы решают вопросы реорганизации или ликвидации автономии, формирования других руководящих органов автономии, утверждают отчеты руководящих органов о проделанной работе.

В актах руководящих коллегиальных органов, действующих в период между сессиями высших органов, как правило, определяется:

- место и дата проведения высшего органа управления автономии - съезда (конференции);

- нормы представительства на съезд (конференцию);

- порядок осуществления контроля за выполнением решений, принятых высшим органом управления автономии;

- планы мероприятий автономии, прежде всего связанные с расходованием финансовых средств.

Решения коллегиальных органов обычно оформляются протоколом и, как правило, принимаются открытым голосованием простым большинством голосов. Тайное голосование может быть предусмотрено для выборов руководящих органов. Квалифицированным большинством голосов может приниматься устав национально-культурной автономии, а также решение о реорганизации или ликвидации автономии (так, для принятия устава Федеральной национально-культурной автономии "Российские немцы" необходимо не менее 2/3 голосов делегатов Съезда, а для принятия Устава Региональной татарской национально-культурной автономии Саратовской области - не менее 3/4 голосов присутствующих на общем собрании членов автономии).

Председатель (или президент) автономии, а также председатель Совета автономии осуществляют оперативное руководство ее деятельностью и принимают единолично текущие решения по основным вопросам в целях исполнения основополагающих решений автономии, которые, как правило, оформляются приказами и распоряжениями. Принятие решений названными лицами не должно затрагивать компетенции других руководящих органов. Кроме этого, Председатель (президент) подписывает решения, обращения и другие документы от имени автономии или ее Совета.

Актами руководящих должностных лиц (председателей, президентов), как правило, обеспечивается решение следующих вопросов:

- общее руководство повседневной деятельностью автономии;

- организация работы ее коллегиальных руководящих и исполнительных органов;

- удостоверение подлинности финансовых и распорядительных документов автономии;

- представление автономии в органах государственной власти Российской Федерации, в различных зарубежных организациях.

На Председателе (президенте) автономии лежит обязанность принятия актов по кадровым вопросам сотрудников аппарата автономии.

Согласно законодательству национально-культурные автономии вправе заключать договоры:

- с неправительственными организациями за пределами Российской Федерации о создании условий для реализации права на получение образования на национальном (родном) языке, в частности договоры о подготовке педагогических кадров, об обеспечении научно-методической, учебной, художественной литературой, аудиовизуальными средствами обучения на национальном (родном) языке;

- с неправительственными организациями, находящимися за пределами Российской Федерации, о культурном обмене и сотрудничестве в области сохранения национальной культуры;

- с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ об оказании национально-культурным автономиям финансовой поддержки, если заключение такого договора необходимо;

- с учредителями и редакциями теле- и радиопрограмм о предоставлении национально-культурным автономиям эфирного времени, периодичности, продолжительности передач и языке, на котором предполагается вести передачи.

Таким образом, акты национально-культурной автономии отражают не только ее деятельность, но и организационное построение. Однако содержание этих актов связано прежде всего с особенностями ее статуса - осуществлением определенных законом функций по вопросам защиты национальной самобытности.

Правовой статус национально-культурной автономии определяется ее положением как общественного объединения и находит выражение в правах и обязанностях. Права и обязанности национально-культурной автономии, их классификация в основном соответствуют аналогичному перечню и классификации общественных объединений. Как общественное объединение национально-культурная автономия обладает политическими правами (например, выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение соответствующих предложений в органы государственной власти; проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования и др.), экономическими правами (право собственности на имущество, право на получение земельных участков, необходимых для осуществления деятельности, и т.п.), социально-культурными правами (реализация культурных программ, свобода творчества - организация выставок, театров, музеев и т.д., воспитание подрастающего поколения - открытие детских садов, школ, других учебных заведений, учреждение средств массовой информации и т.п.).

Эти права обеспечиваются различными средствами, в том числе юридическими. Национально-культурная автономия как общественное объединение вправе обращаться в органы государственной власти (в том числе в суд) с целью защиты от противоправных посягательств, отстаивать свои законные интересы путем судебных исков, представлять в суде интересы своих членов, других граждан по их просьбе.

Наряду с охарактеризованными выше правами, общими для всех общественных объединений, в ФЗ "О национально-культурной автономии" закреплены и другие права национально-культурной автономии. Например, в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения гражданами Российской Федерации, относящими себя к определенным этническим общностям, национально-культурные автономии могут учреждать негосударственные (общественные) образовательные учреждения с обучением на национальном (родном) языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке.

В целях обеспечения права граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на сохранение и развитие национальной культуры национально-культурные автономии могут, в частности, создавать негосударственные (общественные) учреждения национальной культуры: театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, студии, архивы и другие учреждения культуры - и обеспечивать их функционирование и т.д. (ст. 13 ФЗ "О национально-культурной автономии").

Закон закрепляет лишь наиболее важные права. Перечень этих общих, наиболее существенных прав он оставляет открытым, вводя формулу, согласно которой "федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сфере образования и культуры" (ст. 4).

Первую группу прав можно условно обозначить как права, осуществляемые при участии государственных органов: право получать поддержку со стороны органов государственной власти на реализацию конкретных программ и проектов национально-культурного развития; право на обращение в органы государственной власти и управления; право вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления о создании классов, учебных групп в государственных, муниципальных образовательных учреждениях с обучением на русском языке и углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры и др.

Вторая группа прав направлена на информационное обеспечение деятельности национально-культурной автономии: право на создание средств массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, право получать, издавать, распространять информацию на национальном языке.

Третья группа прав может быть обозначена как права, связанные с развитием национальной культуры, языка и самобытности. К ним относятся: право сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к ценностям национальных культур; содействовать возрождению и развитию художественных народных промыслов и ремесел; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном языке; создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные; начального, среднего и высшего профессионального образования) на национальном языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке, и др.

Эта классификация прав национально-культурной автономии проведена прежде всего исходя из федерального законодательства. Но такая классификация может быть основана и на богатом материале уставных документов различных автономий.

Закон "О национально-культурной автономии", другие федеральные законы и законы субъектов РФ не только закрепляют определенные права национально-культурных объединений, но и устанавливают материальные, организационные, правовые и иные гарантии этих прав. К числу таких гарантий относятся право собственности национально-культурной автономии, обязанности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка, в том числе при получении соответствующего образования, права на сохранение и развитие национальной культуры, финансирование национально-культурных автономий из средств бюджетов различных уровней, другие специальные государственные меры поддержки (создание специальных фондов, установление льгот по налогам, сборам и кредитам и др.).

Многое в реализации этих положений зависит от органов государственной власти субъектов РФ. В этой сфере имеется достаточно большой положительный опыт. Так, активная поддержка национальных общественных объединений оказывается администрацией Курганской области. По ее инициативе заключаются соглашения о социальном партнерстве в области межнациональных отношений между администрацией области и общественными национальными объединениями. В целях развития культур народов Зауралья заключены и выполняются соответствующие договоры и соглашения о сотрудничестве между Курганской областью и Башкортостаном, Татарстаном, Северо-Казахстанской, Кустанайской областями Республики Казахстан.

Достаточно полную реализацию прав национально-культурной автономии демонстрируют финны в Республике Карелия. Финский язык изучается в школах и вузах республики, ежедневно звучит по радио и телевидению. Регулярно выходят газеты и журналы на финском языке, издаются литературные произведения. Налажено поступление печатной продукции из Финляндии. Действует национальный театр. Причина успеха - активность национально-культурной автономии с максимальным использованием возможностей, предоставленных законодательством, а также заинтересованное содействие республиканских органов.

Осуществление права на национально-культурную автономию, как и реализация ею установленных законом прав, не должны наносить ущерб интересам других этнических общностей (ст. 4 Закона).

В отличие от перечня специфических прав Закон "О национально-культурной автономии" не содержит отдельных положений об особых обязанностях автономии. Они закреплены Законом "Об общественных объединениях". Вместе с тем положения Закона "О национально-культурной автономии" свидетельствуют об определенных особенностях обязанностей, возложенных на национально-культурные автономии: учитывать интересы других этнических общностей, ограждать их от нанесения возможного ущерба (вольного или невольного).

В уставах отдельных национально-культурных автономий иногда говорится о других обязанностях. Так, Устав Федеральной национально-культурной автономии азербайджанцев России <*> в числе обязанностей называет: соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся сферы ее деятельности, а также норм, предусмотренных ее Уставом; ежегодную публикацию отчета об использовании своего имущества или обеспечение доступности ознакомления с указанным отчетом; ежегодное информирование Министерства юстиции РФ о продолжении своей деятельности с указанием действительного местонахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителе.

--------------------------------

<*> См.: www.azerbaijan.orc.ru/ustav.htm.

Разные аспекты проблемы национально-культурной автономии должны решаться не только на правовом и организационном уровнях. Не менее важным является создание благоприятного климата для содружества представителей различных народов. Здесь свое слово тоже должно сказать государство, не только решительно отвергающее шовинизм, национализм, ксенофобию, но и активно внедряющее в сознание своих граждан идеи человеческого единения перед лицом внутренних и глобальных проблем.