ГЛАВА ПЯТАЯ

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

(общая характеристика)

§1. Понятие и сущность функций

иосновных направлений деятельности прокуратуры

Функции и основные направления деятельности прокуратуры — по­ нятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие общие корни в виде деятельности прокуратуры, которую они олице­ творяют. В силу этих обстоятельств их понятия нередко формулиру­ ются таким образом, что они воспринимаются как тождественные. Так, в фундаментальной работе, имеющей принципиальное значе­ ние для формирования понятийного аппарата прокурорского над­ зора, например, указывается: функции прокуратуры «представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осущест­ вляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий»1. Аналогичные определения встре­ чаются и в других работах. Относительно большая индивидуализа­ ция свойственна понятийной характеристике основных направле­ ний деятельности прокуратуры.

Несмотря на близкое «родство», понятия направления деятельно­ сти и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельны­ ми. Каждое из них выполняет определенное предназначение и ис-

'Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный пери­ од). М., 1994. С. 27.

104	Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

пользуется при описании различных групп вопросов, характеризую­ щих деятельность прокуратуры.

Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией поня­ тий функции и основного направления деятельности прокуратуры порождает достаточно ощутимые трудности в решении практиче­ ских задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирова­ ния деятельности органов прокуратуры. Закон СССР «О прокура­ туре СССР» (1979 г.) включал в себя ст. 3, имевшую наименование «Основные направления деятельности прокуратуры», которая, по су­ ществу, характеризовала не столько направления деятельности про­ куратуры, сколько вместе с тем и ее функции. Не удалось провести разграничения функций и направлений деятельности прокуратуры

вст. 2 «Цели и направления прокурорской деятельности» в перво­ начальной редакции Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». По этой причине Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» терминологически понятие направления дея­ тельности не было воспроизведено.

Нечеткость в разграничении понятий направления деятельности и функции прокуратуры вносит определенную сложность и в работу прокурорских работников. В практике конкретных прокуратур она может породить недооценку либо исполнения отдельных функций, либо актуальности выделения отдельных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Проблема разграничения понятий основных направлений дея­ тельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Несомнен­ ная условность, большая теснота соприкосновения, общая природа, неуловимость большей части граней, существующих между данными понятиями, со всей очевидностью свидетельствуют об этом. И тем не менее основные функции и направления деятельности прокуратуры

всодержательном плане могут и должны различаться.

Функция есть выражение государственно-правового и социально­ го назначения прокуратуры как элемента системы правоохранитель­ ных органов. Ее реализация представляет собой особый, свойствен­ ный только прокуратуре подчиненный определенной цели комплекс действий. Совокупность функций обусловливает содержание той деятельности, ради выполнения которой существование и сохране­ ние прокуратуры признается необходимым и социально оправдан­

§ 1. Понятие основных направлений деятельности прокуратуры

105

ным. Они же наиболее последовательно и полно определяют место прокуратуры в системе государственных органов.

Ключевым признаком, образующим понятийную характеристику функции прокуратуры выступают задачи, решение которых связы­ вается с выполнением определенной функции. Данные задачи явля­ ются, как отмечалось выше, производными от общих задач органов прокуратуры Российской Федерации, а точнее, конкретизирующи­ ми их и подчинены интересам максимально полной реализации за­ дач прокуратуры в целом. В настоящее время в качестве задач, лежа­ щих в основе возложенных на прокуратуру функций, признаются:

1. Наблюдение за соответствием положениям Конституции и требованиям законов действий и правовых актов федеральных ор­ ганов исполнительной власти, представительных (законодатель­ ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, орга­ нов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерче­ ских организаций. В совокупности данных органов их значительную часть составляют правоохранительные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебные приставы, администрации органов и учрежде­ ний, исполняющих наказание и применяющих назначаемые меры принудительного характера, администрации мест содержания задер­ жанных и содержания под стражей. Реализации названной задачи посвящена функция надзора за соблюдением Конституции Россий­ ской Федерации и действующих на территории Российской Федера­ ции законов.

2.Обеспечение привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, и назначения судом предусмотренного законом наказания. Данной задаче соответствует функция уголовно­ го преследования.

3.Обеспечение согласованных усилий системы правоохранитель­ ных органов в сфере борьбы с преступностью. Решению этой задачи подчинена функция координации деятельности правоохранитель­ ных органов по борьбе с преступностью.

4.Осуществление мер по совершенствованию правовой системы

Российской Федерации, использование материалов органов проку­ ратуры в интересах совершенствования законодательства. Данная задача обусловила наделение прокуратуры функцией участия в пра­ вотворческой деятельности.

106Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

5.Участие в соответствии с компетенцией прокуратуры в выпол­ нении обязательств Российской Федерации, вытекающих из между­ народных договоров и соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. С наличием этой задачи связано включе­ ние в систему функций прокуратуры функции международного со­ трудничества.

6.Использование судебного порядка защиты прав, свобод и закон­ ных интересов граждан, интересов Российской Федерации, субъек­ тов Российской Федерации, муниципальных образований. Для ее обеспечения на прокуратуру возложена функция участия в рассмо­ трении гражданских дел судами и рассмотрения дел арбитражными судами. Кроме названных [с 1 января 2012 г.] прокуратуре надлежит осуществлять функцию государственного единого статучета показа­ телей законности.

Обязательным признаком функций является их возложение на прокуратуру только законом, в силу данного обстоятельства пере­ чень функций — исчерпывающий. Исключение отдельных функ­ ций или расширение их совокупности возможно только путем при­ нятия соответствующего законодательного решения. Функции про­ куратуры подлежат реализации в полном объеме и единовременно. Выборочный подход к выполнению функций недопустим. Он чре­ ват опасностью ослабления и даже потери прокуратурой известной части своих позиций в правоохранительной деятельности. Конкрет­ ным функциям соответствует свой определенный набор полномо­ чий прокурора. Точная привязка прав и обязанностей прокурора к специфике определяемого им вида деятельности является услови­ ем ее эффективного выполнения. Применительно к функциям уста­ навливается структура органов прокуратуры. Подразделения про­ куратур всех звеньев формируются по функциональному признаку в пределах компетенции соответствующего уровня прокурорской системы.

Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно опреде­ лить как социально обусловленную, исходящую из стоящих перед про­ куратурой задач укрепления законности и правопорядка и установлен­ ную законом обязанность исполнения органами системы прокурату­ ры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и дей­ ствующих на территории Российской Федерации законов, единства и

§ 1. Понятие основных направлений деятельности прокуратуры

107

укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

Представления об основных направлениях деятельности проку­ ратуры в большинстве случаев базируются на общепринятом в рус­ ском языке подходе к интерпретации направления как определенной линии движения, стороне, пути развития, выборе варианта действий и т.п. Направление деятельности прокуратуры наиболее приемле­ мо, на наш взгляд, представлять как определенную сторону, участок деятельности прокуратуры. Рассматривая деятельность прокурату­ ры в виде некоего правового поля, на которое проецируются регу­ лируемые законодательными нормами явления и процессы, ее на­ правления можно представить как относительно самостоятельные секторы линейного характера, в каждом из которых реализуются определенные виды действий, направленных на решение конкрет­ ных, актуальных для данного места и времени задач укрепления за­ конности и правопорядка. В отличие от системы функций, являю­ щейся величиной стабильной, а применительно к конкретному эта­ пу правового регулирования и объективно неизменной, направления деятельности прокуратуры характеризуются более выраженной под­ вижностью. Совокупность направлений деятельности определяет­ ся актуальностью стоящих перед государством, регионами, муници­ пальными образованиями задач в конкретный период времени. При этом, однако, следует отметить, что в работе прокуратуры выделя­ ются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них следует

впервую очередь назвать такое направление, как защита прав и сво­ бод человека и гражданина.

Визвестном смысле связь функций и основных направлений дея­ тельности прокуратуры можно представить как отношения сущно­ сти и формы ее выражения. Сущность деятельности, заложенная

вфункциях прокуратуры, получает свое выражение, материализует­ ся в основных направлениях ее деятельности. В своей совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и опти­ мальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокурату­ ры корректируемая, динамичная система ее основных направлений дает возможность строить работу органов прокуратуры эффектив­ но, с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства, своевременно устранять именно те бо­ левые точки, которые вызывают обоснованную тревогу в обществе.

108	Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры
	При выборе основных направлений деятельности учитываются

фактическое состояние законности и данные краткосрочных и дол­ госрочных прогнозов в изменении состояния законности. Об этом особенно наглядно свидетельствует практика последних лет. Всту­ пление Российского государства в стадию перехода к рыночным от­ ношениям дало основание с большей долей уверенности сделать вывод о возможности активизации правонарушений в сфере хо­ зяйственной деятельности. В связи с этим в практике прокуратуры значимое место в свое время занимали такие направления, как борь­ ба с нарушениями законности при приватизации объектов государст­ венной и муниципальной собственности, при осуществлении внеш­ неэкономической деятельности, проведении земельной реформы и др. Действия прокуроров в рамках данных направлений позволили выявить, пресечь и предупредить большое количество нарушений как преступного, так и непреступного характера. Когда говорят, что утверждение рыночных отношений сопровождалось массовыми на­ рушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений было бы намного больше, если бы на пути ретивых приватизаторов, выходящих в обход закона на международную арену новоявленных бизнесменов, не имеющих ни прав, ни намерений заниматься сель­ ским хозяйством претендентов на обладание земельными богатства­ ми, не стояли работники органов прокуратуры. На современном эта­ пе деятельности органов прокуратуры Российской Федерации при­ оритетное значение имеют исполнение законов о заработной плате, защита прав инвалидов, борьба с коррупцией, укрепление законно­ сти в сфере реализации национальных проектов, в сфере экономи­ ки и др.

Обоснованный выбор и корректировка основных направлений могут быть сделаны только при наличии точно выверенной страте­ гии деятельности органов прокуратуры, охватывающей достаточно длительную перспективу. Стратегическая линия прокуратуры долж­ на быть безупречной как в теоретическом плане, так и в практиче­ ском отношении. Именно здесь особенно актуально соблюдение правил о практичности теории и теоретичности практики.

Отправляясь от изложенных соображений, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специа­ лизированную часть ее деятельности, обеспечивающуюрешение опреде­ ленного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации, дифференцирован­ ной оценки состояния законности на различных уровнях ее проявления