400	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

обеспечения средствами прокурорского надзора верховенства Кон­ ституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, последовательного укрепления законности.

§2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

В числе концептуальных положений первоочередного внимания, как представляется, заслуживают те, которые характеризуют особенно­ сти конкретно-исторической ситуации, ибо только максимально пол­ но учитывая данные особенности, прокуратура может рассчитывать на жизнеспособность, общий позитивный эффект своей деятельно­ сти. Современная ситуация является весьма сложной для прокурату­ ры. Продолжает сохраняться действие обширного комплекса обсто­ ятельств объективного и субъективного характера, препятствующих повсеместному утверждению законности. Хотя кризис законности, наблюдавшийся на протяжении длительного времени и являвший­ ся следствием общесистемного кризиса, по всей видимости, удалось преодолеть, оснований для чрезмерного оптимизма пока нет.

Достаточно большой период потребуется для устранения либо нейтрализации негативных явлений и процессов, с которыми свя­ заны трудности с удовлетворением жизненно важных потребностей граждан, низкий уровень материальной обеспеченности, безработи­ ца значительной части населения страны, имущественное расслое­ ние граждан. Испытываемые людьми материальные затруднения от­ нюдь не стимулируют признания ими абсолютной силы закона, а в условиях ограниченного применения на легитимной основе своих способностей могут прямо толкать на совершение противоправных действий. Крайне отрицательные последствия влечет наличие значи­ тельной доли теневого бизнеса (по различным оценкам, на его долю приходится от 40 до 60% внутреннего валового продукта). Теневой бизнес с его криминально-эгоистическими нравами, антисоциаль­ ной психологией, односторонней ориентированностью на получе­ ние сверхдоходов при минимальных затратах труда, при отсутствии радикальных перемен в отношении к нему государства, еще долго будет крупным источником пополнения преступности, сопутствую­ щих ей правонарушений. Общегосударственной задачей продолжает оставаться выведение из-под контроля криминальных структур ма­

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

401

лого бизнеса, которое поможет при обеспечении значительных дохо­ дов государства существенно подорвать социально-экономические корни преступности, иных правонарушений.

Серьезные проблемы в сфере обеспечения верховенства закона, укрепления законности реально можно ожидать в связи с возможны­ ми попытками передела собственности. Конфликты в сфере обеспе­ чения прав собственников, включая в первую очередь государство, возникают постоянно, нередко разрешаются с помощью крайних мер. В жизни страны появилось понятие рейдерства — незаконного захвата предприятий. Серьезную проблему представляет преодоление практики завладения имуществом с помощью использования меха­ низмов искусственного банкротства. Хотя основная масса объектов государственной и муниципальной собственности поменяла своего хозяина, здесь тоже все еще сохраняется широкое поле для обрете­ ния солидных состояний частными лицами. Не исключено, что кон­ курсы и аукционы, связанные с выставлением на продажу пусть уже не столь многочисленных, но обещающих большую прибыль объек­ тов будут сопровождаться кипением криминальных страстей. Несом­ ненно сохранение опасности использования псевдозаконных схем перевода государственного и муниципального имущества в частные руки. Всех этих явлений нельзя не учитывать при определении на­ правлений форм и методов деятельности прокуратуры.

В современной конкретно-исторической ситуации влиятельную группу факторов, приводящих к совершению преступлений и иных правонарушений, составляют недостатки и нарушения законов в сфере административно-управленческой деятельности. Административно­ управленческая деятельность играет незаменимую роль в обеспече­ нии согласованного функционирования механизма государствен­ ного управления и местного самоуправления, в укреплении дис­ циплины в обществе, пресечении, устранении и предупреждении отрицательных явлений и процессов, лежащих в основе антиобще­ ственных проявлений. Между тем именно в данной области наблю­ дается, пожалуй, наибольший объем нерешенных проблем.

Государственная власть ныне не обеспечивает в должной мере участия в укреплении дисциплины исполнения действующих на территории Российской Федерации законов. Иначе говоря, одна из главных и первостепенных обязанностей органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления выполняется не­ удовлетворительно. Кроме того, практика показывает, что сотрудни­ ки низовых, иначе говоря, основных, звеньев органов исполнитель­

402 Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

ной власти, муниципальных органов либо не знают в должном объе­ ме своих обязанностей, либо истолковывают их превратно, нередко с позиций реализации возможностей извлечения личной пользы.

В свое время известный российский историк В.О. Ключев­ ский отозвался о созданной Петром I прокуратуре (в лице генералпрокурора) как о маховом колесе всего управления государством. И сейчасу прокуратуры естьдостаточный потенциалдля обеспечения эффективного, соответствующего социальному и государственно­ правовому предназначению органов исполнительной власти и мест­ ного самоуправления выполнения возложенной на них миссии путем повсеместного утверждения законности в их деятельности. Есть все основания считать, что в современных условиях прокуратура являет­ ся, пожалуй, единственным органом, способным без ощутимых фи­ нансовых затрат существенно повысить уровень работы практически всех государственных и муниципальных управленческих структур. Именно кардинальное использование средств прокурорского над­ зора для оздоровления атмосферы в системе органов исполнитель­ ной власти и местного самоуправления, как представляется, долж­ но стать ключевым направлением деятельности органов прокурату­ ры на длительную перспективу.

Заслуживает внимания в концептуальном аспекте рассмотрение вопроса о взаимоотношениях прокуратуры и контролирующих орга­ нов. В идеале, и к нему, безусловно, нужно стремиться, правонару­ шения должны выявляться контролирующими органами, прокурату­ ра же должна давать правовую оценку результатам работы контро­ лирующих органов и обеспечивать принятие соответствующих мер юридической ответственности к нарушителям закона. В повседнев­ ной жизни положение дел выглядит иначе. Система органов специ­ ализированного контроля явно не справляется с решением стоящих перед ней задач, вследствие чего большая часть правонарушений не выявляется и прокуратуре приходится прилагать немалые дополни­ тельные усилия, чтобы компенсировать бездействие контролирую­ щих органов. В то же время органы государственного и муниципаль­ ного контроля проявляют неоправданную активность в отношении малого и среднего бизнеса.

Для наведения порядка в данной области законом, как уже отме­ чалось, прокуратуре были приданы конкретные полномочия по фор­ мированию сводного плана проверок субъектов предприниматель­ ской деятельности органами контроля, по исключению из практики контролирующих органов излишних плановых и в особенности вне­

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

403

плановых проверок. Прокурорские работники восприняли решение законодателя как одно из проявлений признания того значительно­ го правозащитного потенциала, которым, несомненно, располага­ ет прокуратура России. Вместе с тем доверие, оказанное прокурату­ ре, порождает и серьезные вопросы. Может быть, не формирование прокуратурой ежегодного сводного плана проверок, осуществляе­ мых органами государственного и муниципального контроля, кото­ рое, по существу, выходит за пределы функций прокуратуры и к тому же требует больших затрат и сил и времени, должно восприниматься в качестве магистрального направления сопричастности ее деятель­ ности с управленческими инстанциями, а в качестве такового счи­ тать интенсификацию прокурорского надзора за исполнением зако­ нов контролирующими органами по всему спектру решаемых ими задач с тем, чтобы они неукоснительно выполняли свою роль одного из важнейших звеньев системы укрепления законности.

Принимаемые органами исполнительной власти и местного са­ моуправления меры не во всех случаях исходят из интересов граж­ дан, общества, государства, что не может не сказываться отрица­ тельно на создании прочного режима законности в обществе. Такая практика органов, призванных обеспечивать стабильность экономи­ ческой и социальной ситуации как в отдельных регионах, так в це­ лом масштабе страны, обусловливает необходимость усиления кор­ ректирующего воздействия органов прокуратуры на их правоприме­ нительную деятельность.

В высшей степени актуальной в современных условиях является борьба с коррупцией в управленческих структурах исполнительной власти и местного самоуправления, ставящей исполнение обязан­ ностей по службе в зависимость от личных корыстных устремлений чиновников, выступающей причиной произвола либо бездействия в части выполнения возложенных на них функций. О коррупции ныне говорится много и убедительно, однако ее искоренение требу­ ет не только публицистически-разоблачительных акций, но в пер­ вую очередь коренного изменения отношения общества к этому опасному явлению, осуществления на программной основе ком­ плекса мер, которые позволили бы подорвать не только социально­ психологические основы коррупции, но нейтрализовать приводя­ щие к ней обстоятельства материально-экономического характера. С принятием в 2008 г. пакета антикоррупционных законов борьба с коррупцией вступила в новую фазу. Однако для решения этой задачи понадобится не один год. Соответственно прокуратуре придется еще

404	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

долгое время строить свою деятельность с учетом данного фактора. Создание в центральном аппарате и в регионах специализированных подразделений прокуратуры по борьбе с коррупцией представляет собой лишь один из шагов в деле усиления организационной базы этого важнейшего участка работы прокуроров. Противодействие ор­ ганов прокуратуры коррупции и в прошлом и в настоящем уже дало положительные результаты, показало незаменимую роль прокурату­ ры в проведении наступательной политики в борьбе с этим опасным явлением. Общество ждет от прокуратуры дальнейшего наращива­ ния усилий, направленных на искоренение коррупции. Наделение прокуратуры полномочиями по производству антикоррупционной экспертизы правовых актов органов исполнительной власти име­ ет бесспорное значение для расширения возможностей реализации ее правозащитного вклада в дело очищения корпуса чиновников от коррупционеров. Вместе с тем процесс совершенствования системы полномочий прокуроров на этом не должен остановиться. Органы прокуратуры могут сыграть решающую роль в борьбе с коррупцией

вправоохранительных органах, включая и суды, от которых в зна­ чительной мере зависит достижение позитивных сдвигов в данной области. В ближайшей перспективе нужно сформулировать и на за­ конодательном уровне осуществить меры не только по расширению полномочий прокурора, но и по возврату некоторых упраздненных из них, которые искони принадлежали прокуратуре, имея в виду

впервую очередь восстановление права возбуждения прокурором уголовного дела.

Особенности современного периода жизнедеятельности Россий­

ского государства указывают на необходимость усиления влияния органов исполнительной власти, местного самоуправления на эко­ номику. Первоначальные рассуждения о саморегулирующем харак­ тере рыночной экономики, послужившие идеологической основой бегства государства из экономики, обернулись серьезными поте­ рями. Повторять подобные ошибки становится просто недопусти­ мым. Государство в лице своих органов обязано воздействовать на развитие экономических отношений, которое неразрывно связано с проведением эффективной политики демократизации всех сто­ рон жизни общества. Разумное, проявляемое только в безусловно необходимых сферах хозяйственной жизни присутствие государства в экономике является непременным условием достижения прогрес­ са социальных и экономических преобразований в России. Одно из важнейших направлений обеспечения государственного влияния на

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

405

экономику связано с усилением роли прокуратуры в укреплении за­ конности в сфере хозяйственной деятельности.

В современной государственной и общественной практике все более заметную роль начинают играть факторы правового характе­ ра. В дальнейшем, учитывая провозглашение России в Конституции Российской Федерации правовым государством, их значение будет неукоснительно возрастать. Соответственно следует рассчитывать на последующее усиление позиций прокуратуры как наиболее со­ вершенного и пригодного в профессиональном отношении инстру­ мента утверждения диктатуры права, диктатуры закона в обществе.

Влияние факторов правового характера на процессы решения стоящих перед государством задач проявляется прежде всего через законы, регулирующие основные сферы общественных отношений. Процесс законотворчества в России после распада СССР проходил не без ошибок. На первых порах не было детально продуманной стра­ тегии законодательной деятельности. В результате экономические реформы уже в самом начале столкнулись с серьезными проблемами

всвоем правовом обеспечении. Рыночные преобразования начались

вотсутствие главного рыночного закона — Гражданского кодекса, первая часть которого, как известно, была принята только в октябре 1994 г. и вступила вдействие с 1 января 1995 г. Вторая часть Граждан­ ского кодекса Российской Федерации соответственно была приня­ та Государственной Думой в конце декабря 1995 г. и вступила в дей­ ствие с 1 марта 1996 г., третья часть Гражданского кодекса введена

вдействие в 2001 г., четвертая часть — в 2004 г.

Крайне медленно формировалась правовая база ключевых на­ правлений административной, правоохранительной, хозяйственной деятельности, отдельных направлений экономических реформ.

Законы, принимаемые в последующие годы, нередко противоре­ чили ранее принятым, и не всегда согласовывались с другими закона­ ми. Не соблюдается принцип стабильности законодательства, о чем свидетельствует наличие многочисленных поправок, которые внесе­ ны в большой массив действующих законов. Подчас законы несут на себе печать ведомственных интересов, что характерно, в частности, для некоторых актов налогового, банковского законодательств и др.

Несовершенство законов, их внутренняя несогласованность, име­ ющиеся пробелы в правовом обеспечении ключевых видов государ­ ственной, хозяйственной, иной деятельности значительно ослож­ няют работу по обеспечению верховенства законов, укрепления и единства законности. Это требует от прокуратуры нахождения таких

406 Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

форм решения стоящих перед ней задач, которые позволяли бы в из­ вестной мере компенсировать дефекты правового регулирования об­ щественных отношений, поддерживать режим законности на доста­ точно высоком уровне. Одновременно заслуживает самого серьезно­ го внимания проблема использования в целях совершенствования правовой системы страны обширной и по-своему уникальной ин­ формации о состоянии законности, которая концентрируется в ор­ ганах прокуратуры благодаря ее функциональному предназначению в жизни государства.

Заметно отстает от требований времени правоприменительная практика. Низкий уровень правовой культуры, широко распростра­ нившийся правовой нигилизм нередко сводят на нет усилия зако­ нодателя, парализуют процесс исполнения содержащихся в законе предписаний. Нелишне заметить, что наиболее циничное пренебре­ жительное отношение к закону демонстрируют отнюдь не рядовые граждане, что не может не вызывать обоснованную тревогу ввиду на­ ступающих негативных последствий, причем не только правового, но в большей степени общесоциального характера.

Прокуратура, имеющая значительный опыт реализации полно­ мочий по выявлению и устранению нарушений закона, может во взаимодействии с другими правоохранительными органами и учреж­ дениями существенно ослабить давление пресса ненадлежащего пра­ воприменения на правовую действительность России.

Наряду с проблемой совершенствования законов, надзор за ис­ полнением которых осуществляет прокуратура, необходимо уделять постоянное внимание укреплению правовых основ деятельности самой прокуратуры. Законодательные новеллы должны готовить­ ся оперативно, без опасной поспешности, с опорой на достижения передовой правовой мысли, точным просчетом возможных послед­ ствий, в особенности негативных.

Прокуратура не может строить свою деятельность в отрыве от по­ литической жизни страны. При всем том, что прокуратура есть в ис­ тинном смысле полностью деполитизированная структура, ее дей­ ствия должны учитывать факторы политического характера в не меньшей степени, чем факторы экономические, управленческие, правовые. В данном случае речь идет о политике государства, поли­ тике, выражающей всеобщие интересы, а не интересы отдельных со­ циальных общностей, политических партий, общественных движе­ ний. Выражая всеобщие интересы, политика государства исходит из основ конституционного строя, положений Конституции Россий­

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

407

ской Федерации — главного закона страны, определяющего важней­ шие начала жизни общества и государства. В таком понимании по­ литика государства действительно является для прокуратуры одной из основ формирования подхода к решению ключевых вопросов ее организации и деятельности.

Современная политика Российского государства прежде все­ го однозначно указывает на необходимость сохранения и укрепле­ ния в качестве ведущего направления в деятельности прокуратуры защиты прав и свобод человека и гражданина. Наблюдающееся по­ рой, может быть, даже временное, ослабление управленческих свя­ зей между федеральным центром и субъектами Российской Федера­ ции указывает на необходимость наращивания усилий прокуратуры, направленных на укрепление конституционных основ федерализма, соблюдение положений Конституции Российской Федерации, ре­ гламентирующих порядок взаимоотношений Российской Федера­ ции и субъектов Российской Федерации. В этом же ряду находится вопрос об укреплении вертикали власти, ибо в государстве, обладаю­ щем столь крупной территорией и сложным федеративным устрой­ ством, нарушение вертикальных связей чревато опасностью утраты управляемости страны. Прокуратура — государственный орган, ко­ торый создавался с целью консолидации государства посредством принятия мер к повсеместному, точному и единообразному испол­ нению законов на всем его пространстве. Прокуратуре чужды мест­ нические и ведомственные интересы. Ее деятельность строится неза­ висимо от местных и иных различий и особенностей. Как федераль­ ная система государственных органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за исполнением законов, прокурату­ ра самым непосредственным образом заинтересована в укреплении российской государственности, располагает для этого необходимы­ ми средствами. Широкие возможности усиления влияния прокура­ туры на решение общегосударственных задач связаны с деятельно­ стью подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федера­ ции в федеральных округах, что, в свою очередь, требует глубокой теоретической проработки ключевых аспектов их деятельности.

Необходимо, хотя бы кратко, сказать о факторах социалъно-пси- хологического характера. Эта группа факторов достаточно многочис­ ленна. Особого внимания среди них заслуживают обстоятельства, определяющие процесс формирования отношения различных соци­ альных групп к закону, к практике его исполнения, и обстоятельства,

408	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

под влиянием которых формируется общественное мнение о право­ охранительных органах в целом, о прокуратуре в том числе.

Нетрудно заметить, что в последние годы принимаются меры по активизации некогда практически забытой работы по правовому вос­ питанию населения, которому прокуратура всегда придавала боль­ шое значение и в восстановлении системы которого принимает са­ мое непосредственное участие в настоящее время. Приходит осозна­ ние непреложной истины, что без интенсивных усилий государства, направленных на формирование правовой культуры граждан, в осо­ бенности той их немалой части, которая достаточно тесно связана с правоприменительной деятельностью, укрепление законности не может быть обеспечено в полной мере. Прокуратура может и долж­ на играть активную роль в формировании оптимальной правовой ат­ мосферы в обществе. Правда, в данном случае должны быть учтены не только имевшиеся в прошлом позитивные моменты, но и допу­ щенные перегибы и просто ошибки. От прокурорских работников, несомненно, нельзя требовать превращения лекционной пропаган­ ды в их вторую профессию. Однако широкие возможности воздей­ ствия на массовую аудиторию, которыми располагают прокурорские работники, должны реализовываться в полном объеме, включая ис­ пользование средств массовой информации, издательской деятель­ ности, участие в проведении массово-просветительских мероприя­ тий и т.п. В концепции организации и деятельности прокуратуры данные вопросы, как кажется, должны звучать в полный голос.

Общественное мнение о прокуратуре непосредственно влияет на отношение к ее деятельности широких масс людей, восприятие и оценку общественностью реализуемых прокуратурой акций, на со­ циальный престиж профессии прокурора и следователя. Бесспорно, общественное мнение формируется прежде всего под воздействием результатов работы органов прокуратуры. Действенный прокурор­ ский надзор, способствовавший своевременному возбуждению уго­ ловного дела и успешному расследованию сложного преступления, результативная надзорная проверка поднимают в глазах обществен­ ности их авторитет. И наоборот, допускаемые ошибки и просчеты дают пищу не только для справедливых упреков, но и спекулятивных измышлений о профессиональной несостоятельности прокуратуры, о чрезмерности объема ее властных полномочий, об их использова­ нии для устройства личных дел и т.п. Учитывая сложный механизм формирования общественного мнения, необходима целенаправлен­ ная работа органов прокуратуры по обеспечению нормального хода

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

409

этого процесса. Только при этом условии общественное мнение мо­ жет обрести признаки истинности и объективности. Органы про­ куратуры должны без малейшего промедления опровергать любые ложные, тенденциозные сообщения и выступления, касающиеся их работы. При этом не должно забываться главное — информацион­ ные действия должны постоянно сочетаться с повышением уровня и качества работы прокуроров.

Важнейшей составной частью концепции является характеристи­ ка состояния законности1, рассчитанная на определение ее ведущих параметров в течение достаточно длительного периода времени. Со­ временное состояние законности продолжает вызывать обоснован­ ную тревогу, несмотря на обозначившиеся определенные положи­ тельные перемены. Абсолютные показатели преступности продол­ жают оставаться высокими, хотя темпы роста зарегистрированной преступности последние годы несколько замедлились. Как извест­ но, в 1999 г. впервые число зарегистрированных преступлений пре­ высило трехмиллионный рубеж. В дальнейшем эта цифра снизилась (в 2003 г. количество зарегистрированных преступлений составило около 2,8 млн) и практически сохраняется на одном уровне (в 2010 г. было зарегистрировано 2 628 799 преступлений). При этом, однако, нельзя не считаться с наличием высокой доли латентной преступно­ сти, поправку на которую нужно обязательно делать при оценке фак­ тического числа преступлений, и, кроме того, следует иметь в виду устойчивость сохранения в обозримой перспективе достаточно боль­ шой группы факторов, продуцирующих преступность.

Для современной преступности характерно отсутствие сниже­ ния ее общественной опасности. Внедрение рыночных отноше­ ний, точнее, их нецивилизованных форм, наложило заметную пе­ чать на структуру преступности. Среди совершенных преступлений отмечается рост преступлений в сфере экономической деятельности (в среднем их доля в структуре преступности составляла в последние годы около 14%). Растут преступления, совершаемые сотрудника­ ми правоохранительных органов. В мотивации преступности усили­ ваются корыстные начала. Повышается организованность преступ­ ных группировок, ужесточающих контроль над доходными видами экономической деятельности. Негативные тенденции характерны

1При характеристике состояния законности использовались аналитические мате­ риалы НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

410	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

и для противоправных деяний непреступного характера, что также не может не вызывать беспокойства. Постоянно растут нарушения законов в экономической сфере: нарушения налогового законода­ тельства, законодательства о внешнеэкономической деятельности, о собственности, о предпринимательской деятельности, о кредитно­ банковской деятельности и др. Из-за экономических правонаруше­ ний государство терпит колоссальные убытки.

Сохраняется и, по всем прогнозам, надо полагать, будет сохра­ няться в ближайшие годы напряженная ситуация в части обеспече­ ния законности в социальной сфере. Невыплаты заработной платы, пенсий, пособий заметно выросли в период экономического кризи­ са. В послекризисный период положение несколько стабилизирова­ лось, но тем не менее есть основания полагать, что они будут о себе напоминать еще долгое время, нередко принимая затяжной и хро­ нический характер, если, конечно, не будут приняты решительные меры для их устранения. Позитивные изменения осуществляются медленно. Не снижается количество нарушений законодательства о труде. Нарушаются жилищные права граждан.

Напряженное положение, характеризующее состояние преступ­ ности и иных правонарушений, обусловливает необходимость эф­ фективного распределения сил и средств, которыми располагает прокуратура, усиления избирательности в подходе к выделению ак­ туальных направлений деятельности прокуратуры на основе всесто­ роннего учета, действующих в условиях данного региона и конкрет­ ного периода времени факторов, приводящих к совершению право­ нарушений.

В системе концептуальных положений особо выделяются в силу тех организационных и правовых выводов, которые они могут по­ влечь, соображения, характеризующие место прокуратуры в системе органов государственной власти, включающих все ее три ветви. Ред­ ко, но в специальной литературе встречаются попытки представить принадлежность прокуратуры к той или иной ветви власти исходя из якобы присущей прокурорам «склонности к поиску хозяина», ко­ торому «нужно исправно служить». Это несерьезно. Прокуратура — прежде всего важнейшая государственная структура, решающая от­ ветственные задачи по защите интересов личности, общества, госу­ дарства. Ее предназначение определяется конституционным строем страны. При решении вопроса о месте прокуратуры в системе госу­ дарственных органов, представляющего несомненную сложность, необходимо, на наш взгляд, учитывать следующие обстоятельства.

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

411

Положения ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавли­ вающие порядок осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, не исключают наличия государственных органов, не имеющих жест­ кой привязки к какой-либо одной ветви власти. К такого рода ор­ ганам относится, в частности, прокуратура. Она имеет отношение ко всем ветвям власти, не входя ни в одну из них. Как уже отмеча­ лось, для законодательной власти прокуратура выступает в качестве государственно-правового института, обеспечивающего повседнев­ ное наблюдение за исполнением предписаний государственной вла­ сти, которые устанавливаются ею путем принятия законов. Исполни­ тельная власть имеет в лице прокуратуры тот орган, который помо­ гает ей в решении одной из главных ее задач — проведении в жизнь устанавливаемых законом требований. Судебной власти прокурату­ ра оказывает содействие в разрешении правовых конфликтов, воз­ никающих в правоприменительной деятельности. Можно выстроить

иболее сложную схему отношений прокуратуры и органов государ­ ственной власти.

Вкачестве органа, способствующего решению задач всех ветвей государственной власти, выполняя возложенные на нее функции, прокуратура одновременно является элементом системы сдержек

ипротивовесов, обеспечивающей баланс, согласованность их дей­ ствий. Из этого может быть сделан вывод о необходимости теорети­ ческого решения вопроса о характеристике прокуратуры как элемен­ та механизма сдержек и противовесов, о месте и роли прокуратуры

вданном механизме. В то же время нужно иметь в виду, что отнесе­ ние прокуратуры к какой-либо одной ветви власти способно приве­ сти к коренному изменению государственно-правового содержания ее деятельности, утрате прокуратурой ее ведущей роли в укреплении законности и правопорядка в стране.

Внастоящее время прокуратура составляет систему государствен­ ных органов, функционально подконтрольных Президенту Россий­ ской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации. Президент России вносит в Совет Федерации представление о на­ значении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации, издает обязательные для испол­ нения на всей территории Российской Федерации указы по вопросам организации и деятельности прокуратуры, обеспечивает подготовку

ивнесение в Государственную Думу законопроектов, подписывает законы, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

412	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации, состо­ ящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, осуществляет законотворческую деятельность, формируя правовую базу, на которой основывается деятельность прокуратуры. Советом Федерации производится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Па­ латы Федерального Собрания рассматривают ежегодные доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии закон­ ности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укре­ плению.

Сложившаяся система организации органов прокуратуры отвеча­ ет интересам выполнения возложенных на нее функций. Она в со­ стоянии сохранить свою конструктивную роль, по крайней мере, и в ближайшие годы. Передача прокуратуры под эгиду Министерства юстиции, о чем периодически выдвигаются предложения, как пред­ ставляется, приведет к снижению ее правозащитного потенциала, усложнит решение задач обеспечения укрепления и единства закон­ ности в стране. Из органа независимого прокуратура может превра­ титься в орган, зависимый от исполнительной власти. Даже при со­ хранении автономности своей деятельности в системе исполнитель­ ной власти, как это наблюдалось в двадцатые и в первой половине тридцатых годов прошлого столетия в советский период ее истории, когда прокуратура структурно входила в Народный комиссариат юстиции (НКЮ) РСФСР, прокуратура не сможет осуществлять пол­ номасштабный надзор за исполнением законов, поскольку органи­ зационно будет поставлена на один уровень с органами, которые эти законы и исполняют.

Правовой статус прокуратуры в современных условиях в пер­ вую очередь определяют принципы ее организации и деятельности. В соответствующей главе учебника их характеристика дана с учетом практической оценки материалов дискуссий о роли прокуратуры Российской Федерации в государстве, прошедших в последние годы. Во избежание повторений характеризующие их основные положе­ ния здесь не приводятся. Тем не менее необходимо еще раз подчер­ кнуть, что чистоту принципов надо особо беречь и последовательно утверждать незыблемость принципов, обладающих высокой жизне­ способностью. Слабость позиций авторов альтернативных законо­ проектов о прокуратуре Российской Федерации, стремившихся, мяг­ ко говоря, к ограничению сферы ее деятельности, состояла в том, что их концептуальная модель была противоречива. Так, сознавая неле­

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

413

пость игнорирования конституционных положений и по этой при­ чине формально не отрицая конституционных принципов единства и централизации, разработчики внесенного в Государственную Думу

воктябре 2000 г. проекта Федерального закона «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации», будучи вынужденными их назвать при харак­ теристике системы прокуратуры, вместе с тем в статье, посвященной принципам организации и деятельности прокуратуры, предпочли о них не упоминать. Руководствуясь определенными соображения­ ми, они допустили серьезную методологическую ошибку, поставив­ шую, по существу, под сомнение конституционно-правовую состоя­ тельность всего законопроекта. Естественно, такой законопроект не выдерживал сколько-нибудь серьезной критики и в скором времени был отозван, что не было неожиданным как для большинства депу­ татов, так и в целом для юридической общественности страны.

Имея в виду основополагающее значение принципов для эффек­ тивного функционирования прокурорской системы, специалистам

вобласти прокурорского надзора нужно постоянно держать связан­ ную с ними проблематику в поле своего зрения, сосредоточить вни­ мание на усилении их теоретического обоснования, более полного раскрытия их содержания и, главное, влияния принципов на все со­ ставные части организации и деятельности прокуратуры.

Сущность, содержание, направленность деятельности прокурату­ ры, как было уже сказано, определяются ее функциями. Теоретиче­ ское решение проблемы функций прокуратуры приобретает особую значимость в современной борьбе мнений о будущем прокуратуры. Сейчас как раз тот этап развития научной мысли, когда от господ­ ствующей доктрины может зависеть дальнейшая судьба прокурату­ ры. Разработкой теории функций в этой связи должны заниматься специалисты, способные в полной мере осознавать характер всех возможных последствий предлагаемых решений. Что касается зако­ нотворческой деятельности, связанной с корректировкой функций прокуратуры, то возможен только такой подход, который предпола­ гает высокий профессионализм участников законотворческого про­ цесса и прежде всего на стадии разработки и экспертизы подготавли­ ваемых законопроектов.

Современная ситуация в области борьбы с преступностью и ины­ ми правонарушениями, роль, которую играет прокуратура в обеспе­ чении верховенства закона, единства и укрепления законности, ука­ зывают на необходимость сохранения прокуратуры Российской Фе­ дерации как прокуратуры многофункционального типа. Эта позиция

414	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

разделяется подавляющим большинством специалистов в области теории и практики прокурорского надзора. Однако есть и другие точ­ ки зрения на проблему функций прокуратуры. Наибольшую остро­ ту одно время, скажем, приобрел вопрос о надзорной функции про­ куратуры и в особенности об общем надзоре. Наиболее интенсивно дискуссии в этой области развернулись после одобрения Верховным Советом РСФСР 21 октября 1991 г. Концепции судебной реформы. Общий надзор в Концепции квалифицировался как державное ору­ дие принуждения «в условиях отсутствия материальной заинтересо­ ванности и неразвитости гражданского общества», орудия, осущест­ влявшего «внеэкономическое принуждение прокурорским проте­ стом». Концепцией ставилась под сомнение правомочность и других отраслей прокурорского надзора. Главный вывод Концепции в ча­ сти, посвященной прокуратуре, выражался в признании в качестве доминирующей в прокурорской деятельности функции уголовного преследования.

Усилия по утверждению идеи превращения прокуратуры исклю­ чительно в орган уголовного преследования не были восприняты юридической общественностью, хотя серьезное значение функции уголовного преследования никогда не отрицалось и тем более не мо­ жет принижаться в современных условиях, когда участие прокурора является обязательным в судебном разбирательстве дел публичного и частно-публичного обвинения. Возможности надзорной деятель­ ности прокуратуры далеко не исчерпаны. Высшими руководителями страны неоднократно акцентировалось внимание на том, что про­ куратура предназначена в первую очередь для надзора. Укрепление надзорных позиций прокуратуры непосредственно связано с реше­ нием вопросов, поставленных Президентом РФ Д.А. Медведевым на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ 4 марта 2010 г., отметившим, что прокуратура должна стать более современной, от­ вечать текущей жизни, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок. В современных условиях и тем более в обозримой перспективе крайне нежелательно отказываться от использования средств прокурорского надзора в целях укрепления порядка и дис­ циплины в хозяйственной деятельности, при реализации планов мо­ дернизации экономики, в социальной сфере, в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления. Благодаря нали­ чию надзорной функции прокуратура будет и в дальнейшем играть активную роль в защите суверенитета субъектов Российской Феде­

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

415

рации, конституционных основ федеративного устройства государ­ ства. Надзорные полномочия прокуратуры нужны для обеспечения ее участия в деле укрепления российской государственности, повы­ шения уровня управления государством. Неоценимой и невосполни­ мой каким-либо другим органом является роль прокуратуры в защи­ те прав и свобод граждан. Актуальность этой проблемы будет сохра­ няться еще долгое время.

В надзоре прокуратуры за исполнением законов заключена боль­ шая часть профилактического потенциала прокуратуры. Предупре­ дительное воздействие на возможных правонарушителей оказывает уже сам факт существования прокурорского надзора. Конкретные действия прокуроров, помимо достижения своих прямых целей, од­ новременно во всех случаях заключают в себе значительный профи­ лактический заряд.

Возможно, и, скорее всего, так и будет, наступит время, когда за­ дачи, которые решает сейчас прокуратура в ходе реализации над­ зорной функции, будут возложены на другие органы. В этом случае естественным будет отказ от надзорных полномочий прокуратуры. Сейчас пока ей реальной замены в этом деле нет. Поэтому функция надзора за исполнением законов за прокуратурой должна быть со­ хранена впредь до создания иного, будем полагать, более совершен­ ного механизма обеспечения законности и правопорядка в стране.

Нуждаются в сохранении также все остальные ныне присущие прокуратуре функции. Их необходимость подтверждена практикой. Только в своей совокупности с функцией надзора они в состоянии обеспечить выполнение в полном объеме стоящих перед прокурату­ рой задач. Вместе с тем нельзя не заметить, что содержание отдель­ ных функций нуждается в корректировке. В частности, функция уча­ стия в правотворческой деятельности должна основываться на пра­ ве Генерального прокурора РФ на законодательную инициативу, на праве обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Феде­ рации не только конституций и уставов субъектов Российской Фе­ дерации (согласно Постановлению Конституционного Суда Рос­ сийской Федерации от 18 июля 2003 г. по делу о проверке консти­ туционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 281 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ ской Федерации»), но также и федеральных законов. Функция ко­ ординации, учитывая тесную взаимосвязь преступлений и правона­ рушений, как кажется, должна охватывать не только сферу борьбы с

416	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

преступностью, но и сферу борьбы с иными правонарушениями. Ду­ мается, что хотя бы в преобразованном виде должна быть восстанов­ лена функция расследования прокуратурой преступлений.

В качестве самостоятельной группы выступают положения кон­ цепции организации и деятельности прокуратуры, определяющие

характер взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Этой проблеме в последние годы стало уделяться значительно больше внимания1, что представляется вполне оправданным с точки зрения определения дополнительных возможностей консолидации усилий всей системы государственных органов в деле обеспечения законности.

Связи прокуратуры с законодательной властью имеют в своей основе общность интересов в обеспечении государства совершен­ ным законодательством и эффективной реализации его предписа­ ний. Прокуратура является для законодательной власти одним из основных источников информации о пробелах в области правового регулирования конкретных видов общественных отношений, дефек­ тах действующих законов, о противоречиях, нарушениях корреля­ ционных связей между нормами материального и процессуального права, несостыковке отдельных законодательных актов. С помощью материалов прокуратуры законодатель получает более широкие воз­ можности своевременно корректировать стратегию законотворче­ ства, планировать текущую работу, принимать концептуальные ре­ шения, определяющие содержание законов. Подтвержденная прак­ тикой плодотворность сотрудничества законодательных учреждений с органами прокуратуры свидетельствуют о необходимости дальней­ шего укрепления их связей.

Кроме основной формы информирования Федерального Собра­ ния путем представления Генеральным прокурором Российской Фе­ дерации ежегодного доклада о состоянии законности и правопоряд­ ка и работе органов прокуратуры, следует теоретически обосновать и детализировать возможности использования полномочий по озна­ комлению законодательных органов с данными о недостатках пра­ вового регулирования, связанных с реализацией права Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, других проку­

1См., например: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 20-29; Судебная власть. М., 2003. С. 148-158; и др.

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

417

роров присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, а прокуроров субъектов Российской Федерации, их заместителей — на заседаниях законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Совершенная правовая база является главной предпосылкой, по­ зволяющей прокуратуре эффективно решать стоящие перед ней за­ дачи по надзору за соблюдением Конституции Российской Федера­ ции, действующих на территории Российской Федерации законов. В этой связи следует сказать об особой важности работы законодате­ ля по совершенствованию правовых основ деятельности прокурату­ ры. Эта работа ведется систематически и плодотворно. Как видно из предыдущего изложения, оперативно, на высоком профессиональ­ ном уровне было обеспечено принятие первого российского закона о прокуратуре. Своевременно в названный закон в 1995 г. были внесе­ ны изменения и дополнения, обусловленные принятием ныне дей­ ствующей Конституции Российской Федерации, заметно укрепив­ шие позиции прокуратуры в правоохранительной системе страны. Не менее плодотворные шаги по упрочению правовых основ органи­ зации и деятельности прокуратуры были предприняты законодате­ лем в последующие годы, в результате чего большому числу положе­ ний, существенных для прокуратуры, но решавшихся подзаконны­ ми актами, была придана высшая юридическая сила — сила закона. Очевидно, работа в данном направлении заслуживает серьезного внимания и в будущем. Учитывая высокий динамизм происходящих в стране экономических и социальных процессов, наблюдающиеся перемены в правовой действительности, допустимо рассчитывать на принятие нового закона о прокуратуре Российской Федерации, при­ чем желательно, чтобы он имел ранг конституционного закона.

Безусловно, нужно последовательно и на постоянной основе укреплять деловое сотрудничество прокуратуры с органами испол­ нительной власти. Устранение средствами прокурорского реагирова­ ния нарушений законов способствует их эффективной работе, помо­ гает более успешно выполнять возложенные на них функции обеспе­ чения законности и правопорядка, решать вопросы экономического и социального характера. При определении взаимоотношений орга­ нов прокуратуры и исполнительной власти важно иметь в виду, что надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, дей­ ствующих на территории Российской Федерации законов органами исполнительной власти служит действенным средством и, в извест­ ном смысле, предпосылкой обеспечения высокого качества управ­

418	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

ленческой деятельности, оказывает дисциплинирующее воздействие на работу персонала исполнительных органов.

Наряду с надзором, составляющим главное направление взаимо­ отношений органов прокуратуры и органов исполнительной власти, плодотворно осуществляется между ними взаимодействие в решении задач укрепления законности и правопорядка. Опыт работы органов прокуратуры указывает на возможность применения таких форм вза­ имодействия, как: участие прокуратуры в реализации федеральных и региональных программ борьбы с преступностью и иными правона­ рушениями, взаимный обмен информацией по вопросам состояния законности, проведение совместных мероприятий по предупрежде­ нию правонарушений, работа в комиссиях (с учетом строгого соблю­ дения принципов самостоятельности и независимости) по подготов­ ке проектов нормативных актов по вопросам правоохранительной деятельности.

Особое место в деятельности прокуратуры занимает взаимодей­ ствие с контролирующими органами, позволяющее заметно повысить надежность организационной базы решения задач борьбы с преступ­ ностью и другими правонарушениями. В силу данных обстоятельств разработка теоретических основ взаимодействия выступает в совре­ менных условиях в качестве одной из первоочередных задач нау­ ки прокурорского надзора. Контролирующие органы, по существу, представляют тот главный фильтр, который должен «улавливать» основную массу правонарушений, поскольку одной из основных их задач является слежение за деятельностью государственных органов, учреждений, организаций, негосударственных структур и своевре­ менное выявление отклонений их правоприменительной практики от требований закона. Контролирующие органы обязаны во всех слу­ чаях установления фактов нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, направлять материалы в органы прокуратуры. Со­ трудники контролирующих органов могут оказать неоценимую по­ мощь прокурорам при производстве проверок исполнения законов в качестве специалистов, выполнении поручений о проведении про­ верок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомствен­ ных им организаций.

В теории прокурорского надзора в дальнейшем должно уделять­ ся внимание развитию принципиальных основ отношений прокура­ туры и судебной власти, поскольку их связывает участие в решении общегосударственной задачи укрепления законности и правопоряд­ ка в стране. Сохраняя полную самостоятельность, используя свой­

§ 2. Общая характеристика содержания концепции

419

ственные им правовые средства, исходя из содержания своих функ­ ций, органы прокуратуры и суды призваны обеспечивать основан­ ное на точном исполнении законов, справедливое и обоснованное разрешение дел посредством гражданского, уголовного и админи­ стративного судопроизводств. Благодаря толкованию закона, дан­ ному в упомянутом выше Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. по делу о проверке кон­ ституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» устранена дискуссионность права Генерально­ го прокурора обращаться в Конституционный Суд Российской Фе­ дерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Феде­ рации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, что позволяет обеспечить более активное участие органов прокуратуры в конституционном судопроизводстве, более полно реализовать воз­ можности в укреплении конституционной законности.

Концепция Судебной реформы уделила сравнительно немного места характеристике взаимоотношений прокуратуры и судов. Тем не менее позиция ее авторов понятна, хотя используемая ими ар­ гументация могла бы иметь более развернутый вид, поскольку в ее основе лежат далеко не бесспорные выводы. В частности, никак нельзя согласиться с утверждением, что «прокурор в судебном раз­ бирательстве (это относится к времени, когда писалась Концепция Судебной реформы. — В. Я.) надзирает за ведущим процесс судом». Данный вывод был подвергнут справедливой и обоснованной крити­ ке в специальной литературе1, поэтому нет необходимости подроб­ но излагать всю высказанную по этому поводу аргументацию. Од­ нако одно обстоятельство назвать, как кажется, следует. Говоря об осуществлении прокуратурой надзора за судом, авторы Концепции допускают явную логическую ошибку (будем считать, непреднаме­ ренно), именуемую подменой тезиса. Прокуратура никогда, ни в ка­ кие времена не «надзирала» за судом: прокуратура осуществляла над­ зор только за законностью судопроизводства, за соблюдением требо­ ваний закона всеми участниками процесса, за законностью судебных решений. А это совсем другое дело, нежели надзор за судом. Полно­ мочия прокурора в этой части нужно было бы сохранить. Не следует

1См., например: Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1994.

420	Гл. 17. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

думать, что обладание прокурором надзорными полномочиями от­ рицательно отражается на авторитете суда, ведет к ограничению его независимости и самостоятельности. Напротив, в лице прокурора суд имеет соратника, в не меньшей степени заинтересованного в по­ становлении законного, обоснованного решения судом. Выполне­ ние прокурором надзорных полномочий способно играть далеко не последнюю роль в предупреждении судебных ошибок. Нельзя также, помимо всего прочего, игнорировать и потребность суда, как любой системы государственных органов, в наличии внешнего контроля, который в современных условиях наиболее реально может быть обе­ спечен только прокуратурой.

Исходя из особенностей современной правовой действительно­ сти, как кажется, следует пересмотреть нормы закона, определяю­ щие правовой статус прокурора в арбитражном процессе. Ни с точки зрения обеспечения интересов судопроизводства, ни с точки зрения соблюдения интересов сторон, ни с точки зрения защиты публичных интересов, порядок, в соответствии с которым прокурор может обра­ титься в арбитражный суд с заявлением или иском только при нали­ чии тех оснований, которые указаны в ст. 52 АПК РФ, не выглядит оптимально. При принятии АПК РФ, вступившего в силу с 1 сентя­ бря 2002 г., были и ныне сохраняются возможности более широкого участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами, кото­ рые, как представляется, могли быть с пользой закреплены в законе.

Для эффективного функционирования прокурорской системы немаловажное значение имеют вопросы ее ресурсного обеспечения, в силу чего они также входят в число положений, определяющих со­ держание Концепции организации и деятельности прокуратуры Рос­ сийской Федерации. Имеются в виду прежде всего вопросы кадро­ вого обеспечения и материально-технического снабжения органов прокуратуры, материального и социального обеспечения прокурор­ ских работников. Штатная численность работников органов проку­ ратуры должна определяться на основе учета факторов, обусловлива­ ющих фактический объем и интенсивность выполняемых обязанно­ стей по соответствующей должности, социальных, экономических, территориальных особенностей конкретного региона, показателей, характерного для него состояния законности, кадрового обеспече­ ния других правоохранительных органов.

Материально-техническое обеспечение органов прокуратуры должно иметь только один источник своего пополнения — государ­ ственный бюджет — и быть достаточным для создания надлежащих