учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

юристы (Ж. Боден) говорили о принадлежности суверенитета одному лицу — монарху.

Впоследствии такой подход возродился в фашистских концепциях вождизма (фюрер — в Германии, дуче — в Италии, каудильо — в Ис­ пании обладали полнотой власти), в клерикальном Иране (в положе­ ниях конституции 1979 г. о Руководителе государства — высшем духов­ ном лице, ином чем президент республики в этой стране). Использо­ вались и другие формы организационного единства государственной власти: в некоторых странах Африки до недавнего прошлого, а также

вЮгославии, КНДР были «пожизненные президенты» — руководите­ ли единственной разрешенной партии (Иди Амин в Уганде, X. Банда

вМалави, И. Броз Тито в Югославии, Ким Ир Сен в КНДР и др.). Во многих странах тоталитарного социализма реальная власть находилась

вруках Генерального секретаря (председателя) коммунистической партии (она не всегда бьша единственной, но всегда правящей), хотя в отличие от фашизма марксистская теория в принципе отрицала инди­ видуалистический подход и требовала разделения государственной власти и партийного руководства. Единство государственной власти получило в странах тоталитарного социализма иную формулировку: вся власть — советам (иным коллегиальным представительным орга­ нам типа советов с другими, национальными названиями).

Наряду с персоналистской трактовкой и практикой единства госу­ дарственной власти существует коллективистский подход. Его обычно связывают с сочинениями упомянутого выше Ж .Ж . Руссо (1712—1778)’, хотя, конечно, задолго до него человечество использо­ вало коллективные формы осуществления государственной власти (например народные собрания, которые, видимо, задолго до появле­ ния королей или императоров вырастали из форм общественной, а затем предгосударственной вдасти). Руссо, возражая против концеп­ ции разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб­ ную, авторы которой подходили к вопросу о государственной власти преимущественно с организационно-юридических позиций, рассмат­ ривал государственную власть прежде всего с социологических (поли­ тологических) позиций. Он заявлял, что власть не может быть разделе­ на, государственная власть, суверенитет принадлежат народу, а законо­ дательная, исполнительная, судебная власть являются лишь проявле­ ниями верховной власти народа. Руссо считал, что все члены государ­

ства (взрослые граждане) должны участвовать в управлении им через

' Не следует смешивать индивидуалистический подход Руссо к происхождению государства и коллективистский — к вопросу о единстве государственной власти.

формулирование «общей воли», как правило, на народных собраниях (для крупных государств Руссо допускал создание общегосударствен­ ных представительных органов, но детально системой органов государ­ ства он не занимался).

Подход Руссо, хотя в измененном виде, быд воспринят и либераль­ ной, и в какой-то мере марксистской традицией. В первом случае он нащел свое выражение в провозглашенных в конституциях власти, су­ веренитета народа (впервые в конституции США 1787 г.). Положения о народе как источнике государственной власти, о принадлежности власти народу содержат почти все конституции (в том числе конститу­ ция Социалистической Республики Вьетнам 1992 г.). В марксизме по­ нятию народа было придано классовое истолкование (народ — это по­ давляющее большинство населения страны, трудящиеся) и создана новая «социалистическая» формулировка единства власти — диктатура пролетариата. Одновременно были осуществлены поиски того вида государственных органов, которым могла бы быть вручена полнота власти «трудового народа» и, следовательно, государственной власти. Прообраз такого органа К. Маркс увидел в совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего В.И. Ленин создал концепцию Республики Со­ ветов, провозгласив: «Вся власть Советам!» В концепции В.И. Ленина речь шла о власти пролетариата и крестьянства (особенно беднейшего крестьянства, а затем и среднего) под руководством пролетариата (ра­ бочего класса). Впоследствии в связи с появлением в документах ком­ мунистических партий и конституциях стран тоталитарного социализ­ ма положений об общенародном социадистическом государстве фор­ мулировка о содержании государственной вдасти была изменена, но организационный подход (единственные органы государственной вдасти — органы типа советов снизу доверху) был сохранен.

Таким образом, идея и практика единства государственной власти неоднозначна. Она имеет три различных аспекта. Во-первых, это соци­ альное единство, что проистекает из единой природы господствующих в обшестве социальных групп. Во многих странах это единство пони­ мается как власть народа (демократические государства), в других — как вдасть трудящихся (страны тоталитарного социализма), в тре­ тьих — как власть патриотического блока неоднородных сид с проти­ воположными конечными целями, но первоочередные интересы кото­ рых сходятся на базе достижения ближайших целей (некоторые разви­ вающиеся страны, провозгласившие социалистическую ориентацию). На практике ситуация нередко бывает иной: в демократических госу­ дарствах среди народа вьщеляется доминирующий социальный слой, оказывающий решающее влияние на государственную власть, в стра­

нах тоталитарного социализма реальные рычаги государственной влас­ ти принадлежали партийно-государственной номенклатуре, которая мало думала об интересах «трудящихся»: их жизненный уровень был очень низким; в развивающихся странах господствовала так называе­ мая революционная демократия (страны «социалистической ориента­ ции») или пробуржуазная автократия (государства «капиталистичес­ кой ориентации»).

Во-вторых, это единство принципиальных целей и направлений дея­ тельности государственной власти, всех органов государства, что обу­ словлено необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада. Един­ ство направлений деятельности обеспечивается, с одной стороны, ролью доминирующего класса (социального слоя) и, с другой, необхо­ димостью выполнения «общих дел». Основные цели и направления деятельности государства, государственной власти нередко фиксиру­ ются в современных конституциях (Ирландии 1937 г., Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г. и др.). Однако такое единство нельзя понимать как абсолютную величину. Между государственными органами неред­ ко имеет место борьба за вьщвижение тех или иных целей, их приори­ теты, за то или иное «прочтение» конституционных целей, им даются разные истолкования, предлагаются неодинаковые способы их дости­ жения. Отчетливо свидетельствует об этом противостояние Съезда на­ родных депутатов и Президента в России в 1992—1993 гг., отстаивав­ ших разные пути развития страны (это привело к вооруженному столк­ новению), неодинаковые подходы к выходу из структурного кризиса со стороны исполнительной власти и парламента, который отклонил основные проекты антикризисных законов российского Правительст­ ва в 1998 г.

В-третьих, это организационно-правовое единство. В демократичес­ ких государствах оно отвергается, ему противопоставляется идея раз­ деления властей. В странах тоталитфного социализма концепция ор­ ганизационного единства власти составляет одну из основ государст­ венности, будучи связанной, как уже говорилось, с идеей Советов. На деле. Советы имели больше парадный характер: они и по конституци­ ям, и на практике находились под политическим (теоретически — не организационным) руководством центральных и местных органов коммунистической партии. Организационное единство государствен­ ной власти имеет авторитаристский характер, и в демократических странах лишь в определенных условиях общественного развития (ост­ рейший кризис, иностранное военное вторжение, распад государст­ венности, анархия и др.) может быть целесообразным временное со­

средоточение полноты государственной власти в руках одного органа. Однако и в этих условиях к таким требованиям нужно относиться очень осторожно, тщательно учитывая все обстоятельства.

Разделение властей. Возникновение идеи разделения властей было связано с борьбой крепнувшей буржуазии, выражавшей политические (но не всегда экономические) интересы широких слоев населения, вы­ ступавшего против абсолютизма, за демократию (в понимании того времени). Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи ре­ волюционной буржуазии вьшвинули тезис о разделении государствен­ ной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судеб­ ную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вторая — главе государства и правительству, третья — не­ зависимым судам с участием населения (присяжные заседэтели, шеффены и др.). Обычно эту концепцию связывают с именами английско­ го автора Дж. Локка (1632—1704) и французского юриста Ш.Л. Мон­ тескье (1689—1755). Речь в данном случае шла об организационно-пра­ вовом аспекте разделения властей, которому, как отмечалось, Ж.Ж. Руссо противопоставил социологическую концепцию единства власти. Идея разделения властей, как и единства власти, также нашла закрепление в первой писаной конституции — США. Их сочетание в одном документе понятно: речь шла о разных подходах к идеям един­ ства и разделения властей (о социологическом единстве власти народа

иоб организационно-правовом разделении «ветвей» власти).

Стечением времени концепция разделения властей стала подвер­ гаться модификациям. Создатели некоторых новых конституций стали полагать, что вьщеление трех ветвей государственной власти не пол­ ностью отражает существующие реалии. Некоторые конституции стран Латинской Америки (Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г., Колум­ бии 1991 г. и др.) исходят из существования четырех властей. Дополни­ тельно названа избирательная власть. Свое организационное выраже­ ние это нашло в создании специальных избирательных трибуналов (судов) от высшего до местных, избирательного регистра (особый орган). О сушествовании другой четвертой — учредительной власти — даже в тех странах, где она не упомянута, но подразумевается в кон­ ституциях, говорят французские специалисты по сравнительной по­ литологии Ж. Блан, Ф .М . Вирье и Ф. Ваге'. Эта ветвь власти мыс­ лится прежде всего как полномочие на установление конституцион ­ ных основ обш ественного и государственного строя путем рефе­ рендума, реш ений учредительного собрания, парламентов. В пер-

Bhnc С., Virieux P.M., Vaguet Ph. Grands regimes etrangers. P., 1988. P. 90.

BOM случае такая власть непосредственно принадлежит корпусу изби­ рателей.

Иногда фигурирует большее количество властей. В отдельных кон­ ституциях (Алжира в прошлом), их проектах (в 1987 г. в Никарагуа) говорилось о контрольной власти (в Никарагуа бьши названы пять властей). Глава 12 конституционного закона Швеции «Форма правле­ ния» 1974 г. называется «Контрольная власть» (правда, в ней речь идет в основном о контрольных полномочиях парламента). Для осущест­ вления контрольных полномочий во многих странах есть должности Генеральных контролеров. Генеральных аудиторов со своим аппара­ том, другие органы (в Швеции — специальная комиссия парламента; в этой же главе упомянутого шведского закона говорится об омбудсмане и ревизорах).

В философской, социологической, публицистической литературе нередко называют многие другие виды власти; партийную, техничес­ кую (технических специалистов, чьи мнения предопределяют реше­ ния), «четвертую власть прессы» (об этом говорится и в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.) и т.д. Идеолог «сообщественной» (плюралистической) демократии нидерландский, позже американ­ ский автор А. Лейпхарт настаивает не на разделении властей, а на разделении ролей, функций. Известный французский политолог М. Дюверже предлагает иную схему. Он говорит, что разделение суще­ ствует не между законодательной, исполнительной и судебной властя­ ми, а между правящей партией и оппозицией. Первая власть — это «постановляющая», а вторая — «воспрепятствующая», первая — госу­ дарственная, а вторая — «трибутарная» (оппозиционная, «контроли­ рующая»). Некоторые авторы утверждают, что подход к разделению властей меняется в зависимости от эпохи. Теперь это разделение не по ветвям власти, а: 1) по решениям и по контролю; 2) между правящими и управляемыми'. Иногда говорится и о «церковной власти»^ В таких классификациях часто смешиваются разные явления: власть как тако­ вая, общественная власть и особая форма последней — государствен­ ная власть. В научной концепции разделения властей речь идет о госу­ дарственной власти.

Разделение государственной власти отнюдь не предполагает китай­ ской стены между разными ее ветвями. В реальной жизни каждая из трех традиционных ветвей (а также отпочковывающиеся в ходе разви­ тия другие ветви) проникает, вторгается в сферу другой. Даже в демо-

'Droit constitutionnel. P., 1995. P. 48.

^ Цыпин В. Церковное право. М., 1996. С. 327.

кратических странах законодательствует не только парламент, но и ис­ полнительная власть (делегированное законодательство в Великобри­ тании, декрет-законы президента, принимаемые по представлению правительства в Италии, временные акты президента, имеющие силу закона, во Франции, и т.д.). С другой стороны, например в США, пар­ ламент издает так называемые частные законы, имеющие распоряди­ тельный характер, что по идее является функцией исполнительной власти. Суды, объявляя законы и иные акты неконституционными и тем самым ликвидируя их действие, вторгаются в сферы законодатель­ ной и исполнительной власти. Со своей стороны, парламент имеет некоторые функции судебных органов (право импичмента, который во многих странах может осуществляться не только в отношении прези­ дента, но и других должностных лиц, право амнистии в связи с совер­ шенными преступлениями). Таким образом, концепция разделения властей имеет не абсолютный, а ориентирующий характер. Она облада­ ет огромным демократическим потенциалом, и в этом состоит ее глав­ ное значение.

В современных условиях концепция разделения властей дополнена другими положениями: 1) идеей баланса властей, системой сдержек и противовесов. Этот принцип означает, что в своей сфере каждая ветвь власти самостоятельна, но каждая из них находится под контролем, поскольку одна уравновешивает другую; 2) тезисом о необходимости взаимодействия различных ветвей власти. Как отмечают современные французские юристы, уже Монтескье говорил не только о разделении властей, а и о их взаимодействии, требуя, чтобы они действовашЛв концерте»'. Это вытекает из необходимости общего направления госу­ дарственной политики, что не исключает различий в способах осу­ ществления государственной власти теми или иными органами госу­ дарства, не отменяет возможных конфликтов властей (различия, а сле­ довательно, противоречия между ними неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но такие противоре­ чия допустимы по частным вопросам, они не должны касаться общего направления государственной политики. Разногласия (например при­ знание судом закона неконституционным, вотум недоверия прави­ тельству и т.д.) не должны доводиться до противоположностей и при­ менения насильственных методов борьбы.

Совместимость единства и разделения властей. Наряду с тезисами о разделении властей (с дополняющими положениями) и единстве власти (в разном его истолковании) в теории и в новейших консти-

Droit constitutionnel. P., 1995. P. 47.

туциях появился новый подход; признание совместимости этих двух концепций в их соответствующей трактовке. Они вовсе не исключают друг друга, а являются взаимодополняющими. Такие взгляды утверж­ даются в настоящее время в постсоциалистических странах (в том числе в России) после определенного периода эйфории, когда пре­ увеличенное значение придавалось разделению властей. Преувеличен­ ное значение разделения властей было естественньш и понятным после десятилетий тоталитаризма, но искаженное толкование этой ориентирующей концепции, которое создает неверную картину орга­ низации и деятельности государственной власти, одностороннее при­ менение ее на практике разрушает государство, особенно в сложных условиях переходного развития. Излишний акцент только на разде­ лении властей (наряду с ошибками в теоретических построениях и в практической деятельности руководства страны) повлек за собой не­ гативные политические последствия: снижение управляемости, пре­ увеличенные претензии местных элит, «парад суверенитетов» и обилие президентов в субъектах федерации, проблемы с местным самоуправ­ лением, стремящимся выйти из-под необходимого контроля госу­ дарства.

В новых постсоциалистических конституциях есть формулировки, учитывающие современные представления о совместимости единства и разделения властей. Наиболее отчетливое выражение это получило в Конституции Казахстана 1995 г. В ней содержится синтезированная формулировка, объединяющая положения о единстве государственной власти и о разделении властей с уточнениями, относящимися к пос­ ледней концепции. Пункт 4 ст. 3 этой Конституции гласит: «Государ­ ственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Кон­ ституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на за­ конодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов». В Конституции России 1993 г. подобной синтезированной формули­ ровки нет (хотя есть отдельные подходы к этому), но в последние годы вопрос об укреплении государственной власти неоднократно ставился в ежегодных посланиях Президента парламенту, предпринимались меры для .осуществления единой политики органами Федерации и субъектов. Видимо, назрела и необходимость уточнения формулиров­ ки ст. 10 Конституции России.

Единство, разделение и субсидиарность властей. В самые последние годы появились новые подходы к проблеме взаимоотношений ветвей %,власти. Говорится не только о единстве, разделении, системе сдержек

и противовесов, взаимодействии, но и о субсидиарности властей.

Принцип субсидиарности был сформулирован и действовал снача­ ла в праве, а именно в фажданском праве. В разных отраслях, близких к частному праву, он толковался как дополнительность, восполняемость: если вопрос не мог быть решен на базе норм данного правового института или Офасли права, необходимо привлечь другие институты или отрасли. В публичном праве ему была придана несколько иная фактовка. Первоначально в конституционном праве она была связана с ситуацией в федеральном государстве, где действовали две государ­ ственные власти (федерации и субъектов), с их взаимодействием (сфера совместных полномочий и др.). В дальнейшем (в частности под влиянием межгосударственных отношений) понятие субсидиарности было распространено на отношения ветвей власти. В международных отношениях, достигших высокой степени интефации (Европейский союз и др.) сообщество получило полномочия, выходящие за пределы одного государства, но их применение, вмешательство органов сооб­ щества возможно только в том случае, если государство само не в со­ стоянии заниматься определенными делами. Речь шла о сложении уси­ лий. Будучи распросфанен на внутригосударственную сферу, этот принцип дополнил фактовку единства и разделения властей и их взаимосвязей в государствоведении. Он более четко отфаничил сферу самостоятельности данной ветви власти от условия содействия ей со стороны другой ветви (в необходимых случаях, для обеспечения пол­ номочий государства и при возможном обращении соответствующего органа) на основе принципа единства государственной власти, для об­ легчения этого единства, а также единства действий по принципиаль­ ным, жизненным вопросам.

Г л а в а 5

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие и классификация функций государства

Понятие функций государства. Государство действует в тех целях, для осуществления которых оно возникло. Основные направления его деятельности в важнейших сферах жизни общества по выполнению главных задач государства принято называть функциями государства. В функциях государства реализуется государственная воля, власть го­ сударства, его деятельность. Функции определяются основными зада­ чами государства и могут быть неодинаковыми у разных государств, у одного и того же государства на разных этапах его развития. Функции зависят от социальной природы государства. В условиях рабовладель­ ческого государства функции являются иными, чем в современном демократическом государстве капиталистического общества, а так на­ зываемая функция подавления сопротивления эксплуататоров прису­ ща только тоталитарному социалистическому государству диктатуры пролетариата. Некоторые функции имеют отчетливый социальный ха­ рактер. Вместе с тем, поскольку любое государство призвано выпол­ нять многие задачи, не зависящие от его социальной природы («общие дела»), существуют и наиболее общие функции государства. Функции государства следует отличать от функций его различных органов, ко­ торые имеют более конкретный характер, зависят от задач такого ор­ гана. Суд выполняет иные функции в обществе, чем, например, пра­ вительство, а министерство иностранных дел по своим функциям су­ щественно отличается от Главного управления по безопасности дорож­ ного движения Министерства внутренних дел.

Классификация функций государства. В научной литературе пред­ ложено множество классификаций функций государства. Во-пер­ вых, различаются основные и неосновные функции государства. Первые связаны с его главными задачами (например оборона страны, для чего, в частности, создаются государственные и только государст­ венные вооруженные силы), вторые — с задачами, хотя и имеющими существенный характер, но не основными (например организация системы связи, борьба со стихийными бедствиями). Во-вторых, вьще-

ляются функции постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его развития (обеспечение установленного правопорядка, хотя он может быть в разных государствах совершенно различным), и функ­ ции временные, преходящие (например создание ракетно-ядерной промышленности («ядерного щита») в СССР во время острого проти­ воборства («холодная война») с западными государствами). В-третьих, различаются функции внутренние (внутри страны) и внешние (на международной арене). В-четвертых, есть функции общего характера, не зависящие от природы государства (названная выше функция обо­ роны страны), и функции, имеющие социальный характер, зависящие, в частности, от исторического типа того или иного государства. Функ­ ция охраны социалистической собственности, как она формулирова­ лась в документах стран тоталитарного социализма, отсутствует в дру­ гих типах государства.

В настоящее время в литературе обычно различают четыре основ­ ные внутренние функции современного государства: экономическую, социальную, политическую и идеологическую (иногда называют также экологическую, правоохранительную и другие). Все эти функции ха­ рактеризуют, с одной стороны, выполнение государством «общихдел», а с другой — защиту интересов доминирующего социального класса при определенном учете интересов других социальных фупп. Эконо­ мическая функция состоит в установлении государством условий и по­ рядка экономической деятельности. Существуют разрешаемые и за­ прещенные формы предпринимательской деятельности, государство обеспечивает свободу конкуренции и борется против неоправданноЛ) монополизма (в некоторых отраслях экономики в России существуют так называемые естественные монополии, например Газпром, желез­ ные дороги, электроэнергетика и др.), занимается планированием или прогнозированием экономического развития, устанавливает государ­ ственные цены на некоторые товары и т.д.

Социальная функция — это предоставление социальных услуг обще­ ству в целом и государственная поддержка обездоленных слоев насе­ ления (бедных, инвалидов, престарелых, а, например, в Индии — так называемых зарегистрированных каст и племен, отставших в своем развитии). Эта функция связана с понятием социального государства, о чем сказано выше, с упофебляемыми иногда в конституциях форму­ лировками о социальной справедливости.

Основное содержание политической функции связано с регулиро­ ванием отношений классов и социальных слоев, фупп давления с тем, чтобы их противостояние не выходило за определенные рамки, подчи­ нялось установленным государством (законами) правилам «полити­