учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

Процесс развития современного мира свидетельствует о сокраще­ нии числа монархий. После Второй мировой войны в ранее монархи­ ческих Албании, Болгарии, Венгрии, Греции, Румынии, Эфиопии провозглашены республики. Однако этот процесс развивается с зигза­ гами. Восстановлена монархия в Испании, Камбодже, на несколько лет в 70-х гг. империей стала Центральноафриканская Республика, в 90-х гг. исламским эмиратом объявлен Афганистан. В Албании и Бра­ зилии в 90-х гг. проводились референдумы о возможности восстанов­ ления монархии (результат был отрицательным), такой референдум бьш назначен и в Болгарии (отменен парламентом). Небольшие груп­ пы населения выступают за восстановление монархии в Румынии и в России.

Сторонники монархии достоинством данной формы правления считают прочность поста главы государства, который не зависит от политических перемен и, следовательно, стабильность государствен­ ной власти. К числу достоинств относят также беспартийность и, тео­ ретически, беспристрастность монарха, который вследствие этого может быть подлинным арбитром в обществе. Эти доводы несостоя­ тельны для развитых стран, где монарх безвластен (хотя и может в определенных ситуациях использовать свои «спящие» прерогативы), и не отвечают условиям многих развивающихся стран, где монарх власт­ вует, а если он арбитр, то отнюдь не беспристрастный.

В развитых странах (Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Японии и др.) сколько-нибудь заметного движения за ликвидацию мо­ нархии и замену ее республикой не существует; монарх в значительной мере лишь почетная должность, он не влияет сколько-нибудь сущест­ венно на управление страной. В развивающихся странах есть силы, стремящиеся к ликвидации монархии, их организации являются чаще всего тайными, подпольными. Во многих из этих стран такие органи­ зации создавались армейскими офицерами и привели к установлению республики (Египет, Ливия, Эфиопия и др.).

Разновидности монархической формы правления. В современном мире существуют три вида монархии: абсолютная (по внешним при­ знакам в связи с принятием конституции она становится полуабсолютной), дуалистическая и парламентарная.

Абсолютная монархия в ее «чистом» виде характеризуется полно­ властием монарха, конституция и парламент отсутствуют. В настоящее время таких монархий уже нет; в последней из них — султанате Омане в 1996 г. монарх даровал конституцию. Правда, нет конституции в ко­ ролевстве Бутан, но там есть закон о Национальном собрании, и этот своеобразно формируемый парламент собирается на сессии, хотя вы­

полняет наделе лишь совещательные функции. Абсолютные монархии теперь «обшиты» конституционной или парламентской оболочкой. По существу, монарх властвует безраздельно, даже в некоторых конститу­ циях говорится, что вся власть исходит от монарха (а не народа), он имеет право абсолютного вето по отношению к актам своеобразных парламентских органов: их решения не вступают в силу без согласия монарха, но по форме в такой монархии есть признаки ограниченной монархии, хотя в некоторых странах действие конституций на десяти­ летия приостанавливается (Бахрейн), они отменяются монархом (Сва­ зиленд), а парламенты на годы распускаются (Кувейт, где только и существует полностью выборный парламент). В некоторых конститу­ циях (Бахрейн, Кувейт) даже говорится об ответственности правитель­ ства перед парламентом (по традиции правительство возглавляет сын, брат или другой близкий родственник монарха, но, как отмечалось, парламент имеет наделе совещательный характер). К тому же, напри­ мер в Брунее, в парламенте численно преобладают лица, являющиеся его членами по должности, т.е. назначенные монархом. Парламент по существу рассматривается как особая форма мусульманского институ­ та аш-шура — совещания правителя с авторитетными людьми. Да и конституция, хотя документ называется таким образом, не является основным законом. Это лишь королевский низам, дарованный монар­ хом. Подлинной же конституцией считаются две священные книги мусульман — Коран и сунна (особенно первый). Учитывая указанные обстоятельства, видимо, все же правильнее называть сохранившиеся монархии такого рода полуабсолютными.

Большинство из рассматриваемых монархий имеют теократичес­ кие черты. В наиболее отчетливой форме они выражены в арабских монархиях (кроме Марокко), в султанате Бруней. Это — теократичес­ кие полуабсолютные по форме и абсолютные по существу монархии. К их числу принадлежит и королевство Бутан в Гималаях, хотя теокра­ тические черты в данном случае выражены слабее. Особую роль в полуабеолютной теократической монархии играет семейный совет. Он, в частности, определяет преемника монарха (это не обязательно стар­ ший сын), может заставить монарха отречься от престола. Связи орга­ нов государства с населением имеют своеобразный характер. Во-пер­ вых, они определяются религиозными догмами. Во-вторых, они пер­ сональны, основываются на верности монарху и принадлежности к общине правоверных (умме). В-третьих, они, по существу, односторон­ ни. Хотя существует маджилис (право любого «правоверного» члена уммы прийти на прием к монарху, что на практике не всегда осущест­ вляется), эти связи имеют характер повиновения. В-четвертых, такие

	связи осуществляются в значительной мере через авторитетных лиц в
I	общине правоверных. Назначаемые местные органы государства со-
I	стоят из членов королевской семьи (губернаторы) и других прибли-
I	женных к монарху лиц. В связях с населением они выступают не столь-
I	ко как представители государства, сколько как олицетворение монар-
Е;	шегодома.
f	Особое место среди полуабсолютных теократических монархий за-
I	нимают ОАЭ. В этом государстве вся полнота власти принадлежит, как
I	отмечалось, коллегиальному органу — Совету эмиров семи объединив-
	шихся эмиратов. Национальное собрание (назначаемый эмирами
I	своего рода парламент) состоит даже не при этом Совете, а при прави-

Iтельстве, тоже назначаемом эмирами. Хотя решения Совет принимает коллегиально, определяющие позиции принадлежат эмиру крупней­ шего эмирата Абу-Даби, занимающего 86% территории ОАЭ. Его глава периодически переизбирается Советом эмиров его председателем и по Временной конституции 1971 г. имеет значительные властные полно­ мочия.

Вдуалистической монархии (от латинского слова «два») законы принимает только парламент, а управляет страной монарх через назна­

чаемое им и ответственное только перед ним правительство. Появление такой формы правления в Европе связано с выступле­

ниями широких слоев народа в XVIII—XIX вв. против абсолютизма, ,за офаничение прав монарха. Дуалистическая монархия стала вопло­ щением компромисса между растущей буржуазией и еще сильным дворянством. По идее монарх должен бьш представлять интересы дво­ рянства, а парламент — прежде всего интересы буржуазии и в опре­ деленной степени других слоев населения (для участия в выборах в парламент существовали имущественный и иные цензы). Полномочия монарха бьши очень сильными; хотя он не мог издавать законы, он мог своими указами (декретами и др.) регулировать многие сферы жизни общества, такие указы не нуждались в одобрении парламента. Кроме того, король имел право вето (правда, отлагательного) по от­ ношению к законам парламента (оно могло быть последним преодо1лено), право роспуска парламента (с назначением даты новых вы­ боров).

Дуалистическая монархия существовала в Германии, Турции, Таи­ ланде, Ливии, Непале, во многих других странах. Россия после 1905 г. тоже имела определенные черты дуалистической монархии. В настоя­ щее время с точки зрения норм конституционного права в «чистом» виде такой формы практически уже нет (ближе всего с позиций права к ней стоят Бутан, Бруней и Тонга). Если судить по нормам конститу­

ции, дуалистическая монархия была упразднена в 1980 г. поправкой к конституции в Непале и в 1991 г. в Иордании. Конституции некоторых стран теперь предусматривают смешанные формы дуалистической и парламентарной монархий с преобладанием элементов либо первой (Иордания до реформ 1990-х.гг.), либо второй (Марокко). По нормам конституций это полудуалисттеские, полупарламентарные монархии.

На деле же, с точки зрения фактических отношений между органами государства, их прямых и обратных связей с населением, Иордания, Марокко, Непал (хотя его новая конституция 1990 г. предусматривает парламентарную монархию) являются в своей основе дуалистически­ ми монархиями. Согласно ст. 51 конституции Иордании правительство ответственно перед парламентом (важнейший признак парламентар­ ной, а не дуалистической республики), но все акты парламента (в том числе и вотум недоверия правительству) должны одобряться королем. Практически же в Иордании в течение почти трех десятилетий суще­ ствовало беспарламентское правление; парламент бьш распущен коро­ лем. Впоследствии он бьш собран из сохранившихся парламентариев, к ним бьши добавлены назначенные монархом, в 1989 г. состоялись выборы, но роль парламента очень мала. В Марокко, в отличие от Иор­ дании, вотум недоверия правительству не нуждается в одобрении ко­ роля, но правительство ответственно также и перед монархом. Такая двойная ответственность правительства все чаще практикуется в совре­ менных государствах, она, как мы увидим ниже, используется и в полу­ президентской республике (ответственность перед парламентом и пре­ зидентом). Если судить по этим признакам, то в Марокко существует своеобразная смешанная форма монархии, но фактически она дуалис­ тическая, ибо все управление (в том числе вооруженными силами) концентрируется в руках короля, из двух видов ответственности пра­ вительства — главный перед королем, к тому же он имеет право рос­ пуска парламента по своему усмотрению, чем пользовался неоднократ­ но. Приблизительно так же обстоит дело в Непале и некоторых других государствах, где по конституциям монархии являются преимущест­ венно парламентарными.

В связях органов государства с населением персональный элемент при данной форме правления выражен слабее, чем в полуабсолютнотеократической монархии, но идея монарха — отца нации еще присут­ ствует. На местах назначенные монархом чиновники тоже внедряют эту идею. Однако при этой форме устанавливается новый вид связей — через представительный орган (парламент), в форме правления впер­ вые возникают по существу не только прямые, но и обратные связи по поводу государственной власти.

Парламентарная монархия по тексту конституций существует почти во всех монархических государствах Европы (кроме Монако), в Японии, Малайзии, Таиланде, в тех государствах — членах британско­ го Содружества (Австралия, Канада, Ямайка и др.), в которых британ­ ский монарх представлен генерал-губернатором. В парламентарной монархии правительство формируется парламентом (его формирует партия или коалиция партий, получившая большинство на выборах в нижнюю палату парламента или в однопалатный парламент). Таким образом, страной правит партия или коалиция партий, имеющая боль­ шинство мандатов в парламенте. Правительство нуждается в доверии парламента. Если против доверия голосует большинство парламента­ риев, оно обязано уйти в отставку (или глава государства по рекомен­ дации правительства может распустить парламент с назначением даты новых выборов). Монарх царствует, но не правит. Часто монарх — лишь символ нации. Он издает акты о назначении министров или о роспуске парламента, но делает это он, выполняя волю парламента или правительства. Монарх даже не имеет права вето по отношению к за­ конам, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Япония), или столетия не применяет его, в связи с чем сложилась обычно-правовая норма конституционного права о неприменении имеющегося права вето (Великобритания). Лишь в условиях, когда ни одной партии или коалиции партий не удается создать правительство, монарх может сам назначить премьер-министра (так бывало в Великобритании).

Во многих странах у монарха есть «королевская прерогатива» — полномочия, не производные от парламента, а принадлежащие ему вследствие королевского достоинства (например право войны и мира, управление коронными владениями и др.), но фактически он ею не пользуется. Эти полномочия осуществляет парламент или правитель­ ство. В парламентарной монархии правит партия, имеющая большин­ ство в парламенте (нижней палате).

Подобно абсолютной и дуалистической монархиям парламентар­ ная монархия может иметь свои разновидности. Как уже говорилось,

вМалайзии существует «выборная монархия», в Таиланде большую роль

впарламенте (особенно в сенате, пользующемся значительными пол­ номочиями) играют военные, они, по существу, управляют страной, используя в том числе имя монарха (милитарно-парламентарная мо­ нархия), в тех странах британского Содружества, где нет президентов, это опосредованная парламентарная монархия, по существу возглавляе­ мая генерал-губернатором как представителем монарха.

Всвязях органов государства с населением персональный элемент

почти утрачивается, исчезает повиновение монарху. Он и его семья

могут пользоваться уважением (как в Великобритании или Японии), но в данном случае государственные связи основываются только на традициях. Главное значение приобретает роль представительного ор­ гана — парламента, деятельность его членов, в том числе в избиратель­ ных округах, возможность подачи коллективных и индивидуальных петиций в парламент, повседневное освещение его работы в средствах массовой информации, деятельность правительства, роль премьер-ми­ нистра, критика деятельности правительства оппозицией.

§ 3. Республиканская форма правления

Основные признаки республиканской формы правления. Республи­ канская форма правления использовалась в древнем мире (демократи­ ческая республика в Афинах и аристократическая — в Риме) и в сред­ ние века (города-республики), но наиболее широкое распространение эта форма правления получила в Новое время. Подавляющее большин­ ство государств ныне имеют республиканскую форму правления.

Вреспублике главой государства является президент, избираемый разными способами, но из среды граждан государства. В данном случае нет династического престолонаследия. Президентом может стать любой гражданин, удовлетворяющий установленным в конституциях (в некоторых странах — в законах о выборах президента) условиям: нередко рождение от граждан данного государства (натурализованный гражданин во многих странах президентом быть не може1), достиже­ ние определенного возраста (обычно 35—40 лет, в единичных стра­ нах — 45 и 50 лет), обладание полными гражданскими и политически­ ми правами, иногда — обладание необходимыми цензами для избра­ ния в парламент. В некоторых странах для кандидата на должность президента устанавливается возрастной барьер — 65 лет (например аф­ риканская Намибия).

Вотличие от монарха президент по общему правилу избирается

только на определенный срок (обычно от 4 до 7 лет, в Латвии — на 3 года). На практике президентами избирались не только мужчины, но и ж енщ ины (в Аргентине, И рландии, И сландии, Ф илиппинах, Шри Ланке и др.). Переизбрание на очередной срок в некоторых стра­ нах (Египет, Франция) допустимо без каких-либо ограничений, но чаще всего одно и то же лицо может быть избрано президентом только на два срока (США, Россия). В отдельных странах второй срок прези­ дентства бывает сокращенным (в Аргентине не 4, а только 2 года), в Мексике и некоторых других странах президент не может быть избран на следующий срок, а иногда на протяжении всей жизни не может быть

более избран президентом. Способы избрания президента различны (они рассматриваются ниже), но всегда в республике (кроме экстре­ мальных ситуаций), в отличие от монархии, глава государства выбор­ ный, им может быть избран любой гражданин, отвечающий установ­ ленным в законе цензам. Президент в отличие от монарха — лицо от­ ветственное, хотя его ответственность осуществляется в особых фор­ мах (о них — ниже).

Основные разновидности республиканской формы правления. Ранее было принято различать две формы республики — президентскую и парламентарную, но в настоящее время все более широкое распростра­ нение получает смешанная форма правления, соединяющая черты первых двух форм. Ее принято называть полупрезидентской (или полу­ президентской, полупарламентарной, иначе — полупарламентской) республикой.

В большинстве республик мира принята форма президентской рес­ публики (США, Бразилия, Мексика, Филиппины, Зимбабве, Грузия, Туркменистан и др.). Подавляющее большинство стран Латинской Америки — президентские республики. В Африке до 90-х гг. совсем не было парламентарных республик. В условиях данной формы осу­ ществляется жесткое разделение законодательной и исполнительной власти: законодательствует парламент, страной управляет президент через подчиненных ему министров. Иногда министры образуют Совет министров во главе с административным премьер-министром, но и в этом случае фактическим (а часто и юридическим) главой правитель­ ства остается президент. Зачастую же (США, многие страны Латин­ ской Америки) министры не образуют особого органа — правитель­ ства, они составляют кабинет президента, его совещательный орган. В президентской республике президент избирается непосредственно гражданами. Он получает свой мандат непосредственно от народа и не зависит от парламента (кроме случаев рассматриваемого ниже им­ пичмента).

Министры (премьер-министр и Совет министров, там где он есть) назначаются президентом по своему усмотрению (в некоторых стра­ нах, например в США, требуется утверждение верхней палаты парла­ мента, в чем она отказывает очень редко и не по партийным соображе­ ниям). Министры не нуждаются в доверии парламента (нижней пала­ ты), и такого голосования не проводится. В президентской республике страной управляет та партия, которая победила на президентских вы­ борах, а не на выборах в парламент, в ее руках исполнительная власть, хотя в некоторых странах, особенно в США, велика и роль парламента (во многих других странах парламент занимает скромное положение).

Законы принимает только парламент, но президент имеет право отла­ гательного вето и часто его использует, особенно в условиях «разделен­ ного правления», когда в парламенте имеет большинство другая пар­ тия, чем та, к которой принад лежит президент. Министры ответствен­ ны только перед президентом, парламент не может уволить их в отстав­ ку путем вотума недоверия. Существует независимый орган конститу­ ционного контроля, независимые суды, как, впрочем, и в парламент­ ских республиках.

Внастоящее время президентская республика классического типа,

окоторой речь шла выше, подвергается модификациям. Возникает президентская республика с некоторыми чертами парламентской формы. Во-первых, как говорилось, в некоторых странах (Египет, Перу и др.) учреждается должность премьер-министра, назначаемого прези­ дентом, создается Совет министров. Министры в каких-то отношени­ ях становятся подчиненными премьер-министру, а не только прези­ денту, что несколько ослабляет принцип президентского правления. Во-вторых, при сохранении основной ответственности министров перед президентом устанавливается офаниченная ответственность минисфов перед парламентом, что совсем не свойственно президент­ ской республике (Уругвай, Перу, Эквадор), а в некоторых странах — и ответственность премьер-министра и всего Совета минисфов. Правда, эта ответственность зафуднена, и в конечном счете вопрос решается президентом, но возможны такие ситуации, когда он должен отправить м инисф а или правительство в отставку в результате недоверия парла­ мента (например в Египте, если недоверие подтверждено путем рефе­ рендума избирателей). Иногда конституция очень четко устанавливает случаи, когда возможно недоверие. В Казахстане (ст. 53 Конституции 1995 г.) правительство ответственно перед парламентом только в одном случае: отклонение профаммы правительства означает недоверие, но принятие такого решения зафуднено (за него должны проголосовать 2/3 списочного состава парламента, причем на совместном заседании обеих палат). В других сфанах таких жестких условий нет, но предло­ жить резолюцию о недоверии минисфу может лишь значительное число парламентариев (в Перу четвертая часть однопалатного парла­ мента).

На деле недоверие правительству при «сильном» президенте не выносится. Такие факты неизвестны. Президент сам меняет прави­ тельство, если он видит такую необходимость и соответствующее от­ ношение к правительству со стороны парламента. Сложно что-то ска­ зать и о недоверии отдельным минисфам . В Египте таких фактов не было, да и вряд ли возможно: абсолютное большинство (более 90%)

депутатов принадлежат к партии президента (в настоящее время — президента Мубарака), и они вряд ли выразят недоверие «своему» министру, назначенному «своим» президентом. В докладе на одном из международных симпозиумов конституционалист из Латинской Америки С. Нино, говоря о возможности вотума недоверия мини­ страм в некоторых странах этого региона, также не приводит фактов о такой ответственности.

Наряду с определенным смягчением принципа президенциализма в президентской республике появились и такие ее формы, которые свидетельствуют б возрастаний всевластия президента, о превращении его по существу в единственный институт государственной, а то и пар­ тийно-государственной власти. Выше мы уже упоминали о концепции и практике партии-государства, о пожизненных президентах в прези- дентско-монократтеских республиках прошлого (Гвинея, Заир, Мала­ ви, Экваториальная Гвинея, Уганда и др.), где президент возглавлял и государственный аппарат, и единственную разрешенную партию. Учи­ тывая особую роль президента и слабость парламента в некоторых странах Латинской Америки, в Сирии их нередко называют суперпрезидентскими республиками. Свои особенности имеет республиканская форма в условиях военных режимов, когда высшим органом государ­ ства является созданный в результате переворота военный (революци­ онный и т.д.) совет, избирающий своего руководителя президентом (иногда — исполняющим обязанности президента, иногда — времен­ ным президентом). Это — милитарно-президентскаяреспублика. Это — временная форма, но в отдельных странах до перехода к гражданскому режиму она существовала более 10 лет (Алжир, Нигерия, Эфиопия и др.).

В различных видах президентской республики прямые и обратные связи органов государства с населением имеют свои особенности. В милитарно-президентской республике по существу имеют место только прямые связи путем командного метода управления (на места также назначаются коменданты-офицеры). Связи, основанные глав­ ным образом на принуждении, хотя и в меньшей степени, характерны также для суперпрезидентской республики. В президентско-монокра- тической республике для таких связей используется единственная ого­ сударствленная партия, но все эти связи приобретают в конечном счете персональный характер и направлены на укрепление власти пожиз­ ненного президента — идеолога государства. В традиционной прези­ дентской республике центром связей, с одной стороны, является пре­ зидент, но в данном случае его деятельность более открыта для населе­ ния, с другой — парламент. На местах нередко в качестве представите­

лей государства назначаются лица, избранные населением, что являет­ ся одной из форм для установления и прямых, и обратных связей.

Парламентарная (парламентская) республика (Болгария, Венгрия, Индия, Италия, Германия и др.), особенно в ее «чистой» форме, рас­ пространена гораздо меньше, чем президентская, хотя в последние годы эта форма появилась и в некоторых странах Африки. В парламен­ тарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от граждан-избира­ телей, не мог противопоставлять себя парламенту, т.е. непрямыми вы­ борами (парламентом, особой коллегией и т.д.), хотя есть парламентар­ ные республики, где президент избирается гражданами (Болгария). Поэтому способ выборов президента не является решающим критери­ ем отличия парламентарной республики от президентской. Главное состоит в способе формирования правительства и его политической ответственности. В парламентарной республике эта схема аналогична парламентарной монархии, но место главы государства занимает пре­ зидент. Формально правительство в парламентарной республике на­ значает президент: подобно монарху в парламентарной монархии, он издает соответствующий указ. Но выбор его не свободен, указ лишь оформляет фактическое положение. В отличие от президентской респубдики, где президент сам подбирает себе министров, президент пар­ ламентарной республики вынужден назначить главой правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (лидера партии боль­ шинства или коалиции партий), и по его предложению — министров. Иначе правительство не получит вотума доверия в парламенте (для парламентарной республики это необходимая процедура), и прави­ тельство не будет сформировано. Таким образом, в парламентарной республике правит не партия президента, а партия (партии) парла­ ментского большинства (особый случай — формирование правитель­ ства парламентского меньшинства, о чем сказано ниже). Лишь в ис­ ключительных случаях (например при утрате правительственной пар­ тией большинства в парламенте, в частности, при массовом переходе членов одной партии в другую, как это бьшо в Индии) президент может принять самостоятельное решение о назначении премьер-министра и министров по его рекомендации.

В парламентарной республике правительство несет ответствен­ ность только перед парламентом (нижней палатой, в Италии — перед обеими палатами), но не перед президентом. Вотум недоверия обязы­ вает правительство подать в отставку. Президент, правда, может не при­ нять отставку, а распустить парламент (нижнюю палату) с назначением даты новых выборов. Фактически это происходит в соответствии с же­