В силу ч. 2 ст. 25.1 КоАп рф дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 24.07.2007 № 210-ФЗ) дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения (данный пункт вступил в силу с 01.01.2008);

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 настоящего Кодекса;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 Кодекса;

5) оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 Кодекса протокол об административном правонарушении не составляется;

6) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 настоящего Кодекса (пункт вступает в силу с 01.07.2008).

Итак, основанием возбуждения дела об административном правонарушении может быть составление протокола об административном правонарушении либо постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса, применяемой к протоколам об административных правонарушениях, а именно: дату и место его вынесения, должность, фамилию и инициалы лица, вынесшего постановление, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, место, время совершения и событие административного правонарушения, статью настоящего Кодекса или закона субъекта РФ, предусматривающую административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также запись о разъяснении указанным лицам их прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ.

В силу ч. 1 ст. 1.6 настоящего Кодекса лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что положения ст. 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

Следует отметить, что согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого постановления, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое постановление, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

АПК РФ предусмотрена обязанность суда при рассмотрении дел об административных правонарушениях проверять соблюдение административным органом процедуры привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

Протокол об административном правонарушении, составленный с нарушением требований ст. 28.2 КоАП РФ, не может служить основанием для привлечения лица к административной ответственности.

На это указал Пленум ВАС РФ в Постановлении от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»: нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть административное дело.

В связи с изложенным одним из оснований отмен вышестоящими инстанциями актов арбитражных судов по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности либо по делам о привлечении к административной ответственности является неисследование в полной мере вопроса о соблюдении административным органом порядка привлечения к административной ответственности при рассмотрении указанной категории дел.

Анализ судебной практики по вопросам представительства по делам об административных правонарушениях выявляет наличие ряда проблем, связанных с применением положений ст. 28.2 КоАП РФ.

В данной статье, регламентирующей порядок составления протокола об административном правонарушении, установлены гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В частности, в протоколе указывается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2); при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе (ч. 3); законному представителю юридического лица предоставляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении (ч. 4); протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем юридического лица, а в случае отказа от подписания протокола в нем делается соответствующая запись (ч. 5).

Из изложенного следует, что административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой.

Согласно ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. КоАП РФ содержит понятие законного представителя юридического лица. В силу ч. 2 ст. 25.4 Кодекса законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение. Таким образом, законным представителем юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях (в силу закона или учредительных документов) может быть только его единоличный исполнительный орган.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя юридического лица.

Вместе с тем, несмотря на приведенное выше легальное определение понятия «законный представитель», при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и предпринимателей, а также при рассмотрении дел об оспаривании привлечения административными органами юридических лиц и предпринимателей к административной ответственности в арбитражных судах зачастую возникают проблемы при рассмотрении вопроса о том, является ли конкретное лицо законным представителем юрлица или индивидуального предпринимателя.

Суд первой инстанции в ряде случаев при рассмотрении материалов дел об административных правонарушениях установил, что при составлении протокола об административном правонарушении либо при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении присутствовали: продавец, бухгалтер, главный бухгалтер, работник магазина, главный агроном, производитель работ и т. д., которым были разъяснены права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, под роспись в указанных актах. Тем самым суд первой инстанции признал перечисленных лиц законными представителями.

• Проверив законность и обоснованность судебных актов по делам № А32-18550/2006-34/341-39АЖ, № А32-29829/2005-51/717-33АЖ, № А32-40417/2005-19/671-23АЖ, № А32-19625/2006-52/490-54АЖ, № А53-2767/07-С4-49, ФАС Северо-Кавказского округа отменил решения судов первой инстанции ввиду участия работника, главного бухгалтера, продавца, управляющего залом игровых автоматов и иных лиц при рассмотрении дел об административных правонарушениях, указав, что документы, подтверждающие полномочия главного бухгалтера, продавца на участие при составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении, отсутствуют.

ФАС Северо-Кавказского округа отметил, что надлежащие доказательства извещения законного представителя юридического лица по названным делам отсутствуют.

• По делу № А53-2767/2007 ФАС Северо-Кавказского округа (постановление от 29.08.2007 № Ф08-5448/2007-2069А), отменяя решение суда и постановление апелляционной инстанции, указал, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении составлено при участии представителя общества — управляющего залом игровых автоматов, который не является законным представителем общества. В материалах дела отсутствуют доказательства извещения общества о вынесении постановления.

Возникает вопрос — что именно является надлежащим извещением законного представителя юридического лица? В постановлениях ФАС Северо-Кавказского округа по данному вопросу сложилась неоднозначная практика.

Исходя из буквального толкования положений ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ, в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела. Приведенная норма права не раскрывает понятие законного представителя юрлица, а лишь содержит положение об обязательном извещении самого юридического лица.

В случае извещения административным органом лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении неявка этого лица или уклонение не свидетельствуют о нарушении предоставленных последнему КоАП РФ гарантий защиты и не могут служить препятствием для реализации административным органом возложенных на него законом задач и функций по борьбе с административными правонарушениями.

При рассмотрении дел имеет существенное значение выяснение судом обстоятельств осведомленности юридического лица, т. е. было ли известно юридическому лицу о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными или имело место уклонение законного представителя общества от участия в рассмотрении административным органом дела об административном правонарушении.

• По делу № А32-18550/2006-34/341-39АЖ ФАС Северо-Кавказского округа (постановление от 29.08.2007 № Ф08-5448/2007-2069А) оставил в силе решение суда первой инстанции, которым было признано незаконным и отменено постановление инспекции ФНС России о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ, поскольку протокол об административном правонарушении составлен в присутствии продавца магазина, не являющегося законным представителем общества и неуполномоченного представлять его интересы по административным делам.

Определение налоговой инспекции о возбуждении дела об административном правонарушении, содержащее отметку о приглашении руководителя общества для составления протокола, вручено работнику магазина. Доказательств извещения общества о составлении протокола налоговая инспекция не представила.

Суд кассационной инстанции указал, что при таких обстоятельствах общество было лишено возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

• ФАС Северо-Кавказского округа по делу № А32-18550/2006-34/341-39АЖ прямо высказался в постановлении от 21.12.2006 № Ф08-6560/2006-2715А о том, что получение определения (уведомления) о приглашении руководителя для составления протокола по делу об административном правонарушении работником общества либо другим лицом, не являющимся законным представителем юридического лица ввиду отсутствия полномочий представлять интересы общества в ходе производства по административному делу, свидетельствует о несоблюдении гарантий защиты прав лица, привлекаемого к административной ответственности, не основано на нормах КоАП РФ.

Вместе с тем, исходя из смысла и содержания ст. 28.2 КоАП РФ, административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса.

В случае извещения административным органом лица, привлекаемого к административной ответственности, о факте, месте и времени составления протокола об административном правонарушении названный протокол может быть составлен в отсутствие этого лица при условии наличия доказательств, подтверждающих, что надлежащее извещение имело место, посколькуприсутствие при составлении протокола является правом, а не обязанностью лица воспользоваться гарантиями защиты.

В практике ФАС Северо-Кавказского округа встречаются постановления, согласно которым юридическое лицо считается извещенным надлежащим образом путем вручения документа о его вызове для рассмотрения дела об административном правонарушении работнику юридического лица.

• В постановлении от 14.02.2006 № Ф08-351/2006-180А (дело № А32-29829/2005-51/717-33АЖ) суд кассационной инстанции указал, что извещение руководителя общества о времени и месте составления протокола через работника общества не нарушает требований закона. Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что административный орган принял необходимые и достаточные меры для извещения общества и его законного представителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении с целью обеспечения предоставленных законом гарантий защиты прав лицу, привлекаемому к административной ответственности. По данному делу в акте проверки, в котором зафиксирован факт неприменения контрольно-кассовой машины продавцом общества, указано, что руководитель общества приглашается в налоговую инспекцию. Акт составлен с участием продавца и подписан им.

При составлении протокола об административном правонарушении присутствовал представитель, действующий по доверенности, выданной директором ООО. Суд правомерно указал, что данный представитель в силу закона не является законным представителем общества. Вместе с тем суд необоснованно не принял это обстоятельство как доказательство того, что законный представитель общества (руководитель) был извещен о времени и дате составления протокола.

• Аналогичная позиция ФАС Северо-Кавказского округа отражена в постановлении от 07.05.2007 № Ф08-6670/2006-2740А (дело № А61-1219/2006-4). Суд кассационной инстанции указал, что в качестве надлежащего извещения предпринимателя (лица, привлекаемого к административной ответственности) о времени и месте составления протокола управление правомерно ссылается на телеграмму, которая была вручена продавцу, работавшему у предпринимателя. В телеграмме предприниматель извещается о необходимости явиться в управление для реализации своих прав, предусмотренных ст. 28.2 Кодекса, при составлении протокола об административном правонарушении.

Тем самым факт вручения этого документа продавцу свидетельствует о надлежащем извещении лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте составления протокола. Вручение работнику предпринимателя извещения является доказательством принятия надлежащих мер по извещению предпринимателя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Подобные выводы были сделаны судом кассационной инстанции и в постановлениях от 25.05.2006 № Ф08-2236/2006-922А по делу № А32-52925/2005-59/1407-56АЖ, от 08.02.2007 № Ф08-178/2007-98А по делу № А32-19327/2006-48/453-61АЖ, от 28.02.2007 № Ф08-743/2007-304А по делу № А32-25070/2006-51/478-69Ж.

Из указанных выше постановлений усматривается, что ФАС Северо-Кавказского округа действия работника юридического лица, получившего извещение о рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении юридического лица и не сообщившего руководству организации о вызове представителя в административный орган, трактует как злоупотребление правом и надлежащим уведомлением юридического лица.

При изучении рассматриваемой категории дел возникает вопрос — можно ли представлять интересы юридического лица или индивидуального предпринимателя на основании доверенности в качестве законного представителя?

Согласно п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 № 46 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10» в целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица закрытый. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Названное лицо допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуется всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

• Апелляционная инстанция Арбитражного суда Ростовской области постановлением от 08.05.2007 по делу № А53-1344/2007-С4-10 отменила решение суда первой инстанции, указав, что наличие у заместителя директора доверенности не является подтверждением полномочий законного представителя для рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку в силу норм КоАП РФ полномочия законного представителя могут основываться на законе либо на учредительных документах юридического лица. Следовательно, согласно ст. 25.4 КоАП РФ лицо, действующее на основании доверенности, не может считаться законным представителем юрлица, имеющим право участвовать от имени последнего в производстве по делу об административном правонарушении.

Из ч. 3 и 4 ст. 25.5 КоАП РФ следует, что представители юридического лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела на основании оформленной в соответствии с законом доверенности, подписанной в силу ч. 5 ст. 28.2 Кодекса законным представителем юридического лица¹.

Таким образом, на стадии составления протокола или вынесения постановления об административном правонарушении надлежащим законным представителем юридического лица является его руководитель либо законный представитель на основании доверенности, выданной руководителем на участие в конкретном деле об административном правонарушении.

Однако при рассмотрении дел об административном правонарушении возникает проблема — кто именно имеет право выступать в качестве представителя юридического лица.

• Апелляционная инстанция Арбитражного суда Ростовской области постановлением от 08.05.2007 по делу № А53-1344/2007-С4-10 отменила решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных ООО требований об отмене постановления УФМС о привлечении общества к административной ответственности. В постановлении говорится, что вывод суда первой инстанции о том, что заместитель директора являлся лицом, уполномоченным представлять права и законные интересы общества при производстве по делу об административном правонарушении, ошибочен. Суд первой инстанции, мотивируя свое решение, указал, что согласно п. 3.5 устава ООО заместитель директора представляет интересы общества в сторонних организациях и учреждениях по вопросам, относящимся к производственной деятельности общества, а в соответствии с внутренним приказом на заместителя директора возложены обязанности руководителя рынка, ответственность по предоставлению торговых мест и контроль за заключением договоров аренды.

Согласно уставу ООО органами общества являются общее собрание его участников и директор. Заместитель директора в числе органов юридического лица не назван. В уставе отсутствует указание на предоставление каких-либо полномочий заместителю директора.

Полномочия на представление интересов общества по вопросам, относящимся к производственной деятельности, установлены должностной инструкцией заместителя директора, однако это не дает ему право участвовать в производстве по делу об административном правонарушении в качестве законного представителя ООО, ибо данный вопрос не относится к производственной деятельности. Должностная инструкция не входит в состав учредительных документов общества, в силу чего не может служить основанием предоставления лицу полномочий законного представителя юрлица.

Изложенное свидетельствует о том, что вывод суда о соблюдении административным органом процессуальных прав лица, привлекаемого к административной ответственности, ошибочен.

• По делу № А32-9785/2005-60/378-30АЖ суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявления об отмене постановления о привлечении заявителя к административной ответственности, поскольку при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела присутствовали надлежаще уполномоченные лица.

ФАС Северо-Кавказского округа постановлением от 06.03.2006 № Ф08-825/2006-355А судебные акты отменил. Согласно уставу общества единоличным исполнительным органом является генеральный директор. В соответствии с протоколом собрания учредителей гендиректор общества — лицо, приступившее к исполнению обязанностей через три дня после собрания. На момент составления протокола об административном правонарушении (через 5 месяцев после собрания) лицо, подписавшее протокол, не было законным представителем общества. Наличие у него статуса учредителя общества, а также полномочий исполнительного директора общества не является основанием для признания его органом юридического лица.

• По делу № А32-16797/2006-54/256-29А, отменяя решение суда первой инстанции, ФАС Северо-Кавказского округа (постановление от 26.12.2006 № Ф08-6352/2006-2681А) указал, что суд не учел, что постановление о возбуждении административного производства составлено при участии исполнительного директора ЗАО. В то время как согласно протоколу внеочередного общего собрания акционеров полномочия генерального директора досрочно прекращены, полномочия единоличного исполнительного органа переданы ООО (управляющая компания) . В силу договора о передаче полномочий исполнительных органов ЗАО управляющей компании последняя принимает и осуществляет полномочия исполнительного органа управляемой компании (генерального директора). В соответствии с учредительными документами ООО законным представителем управляющей компании является гендиректор, который при вынесении постановления об административном правонарушении не присутствовал.

В материалах дела отсутствует процессуальный документ, из которого следовало бы, что законному представителю ООО предлагалось явиться в прокуратуру для дачи объяснений, а также для подписания постановления о возбуждении административного производства либо направить для этих целей представителя с надлежащим образом оформленными полномочиями на участие в административном производстве, включая полномочия на подписание постановления в соответствии с ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ, со всеми правами, предусмотренными ст. 25.1 настоящего Кодекса.

• При рассмотрении дела № А32-2913/2007-26/59-8АЖ ФАС Северо-Кавказского округа (постановление от 22.08.2007 № Ф08-5232/2007-2002А) также указал, что суд первой инстанции не принял во внимание, что в соответствии с протоколом заседания совета директоров общества избран генеральный директор.

Налоговая инспекция повестку с приглашением для составления протокола об административном правонарушении направила на имя исполнительного директора, который не является законным представителем общества. Наличие у него полномочий исполнительного директора общества не основание для признания его органом юридического лица. Доказательств надлежащего уведомления законного представителя общества (генерального директора) о составлении протокола об административном правонарушении в материалы дела не представлено.

• Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 25.07.2006 № Ф08-2902/2006-1343А по делу № А32-1529/2006-33/121-16АП отменено решение суда ввиду присутствия при составлении протокола директора обособленного подразделения общества. В материалы дела представлена расписка директора обособленного подразделения ООО о получении повестки с указанием о явке. Протокол об административном правонарушении составлен за день до даты явки в присутствии директора обособленного подразделения. Доказательств извещения ООО о составлении протокола налоговым органом не представлено. Директор обособленного подразделения не является законным представителем общества по смыслу ст. 25.4 КоАП РФ.

• По делу № А15-214/2006 ФАС Северо- Кавказского округа, отменяя судебные акты первой и апелляционной инстанций, в постановлении от 05.12.2006 № Ф08-6096/2006-2540А отметил, что законным представителем предприятия является генеральный директор. В протоколах об административных правонарушениях указано на их составление в присутствии представителя, действующего на основании доверенностей. Согласно доверенностям директор филиала предприятия передоверил юрисконсульту, присутствовавшему при вынесении постановлений об административных правонарушениях, право представлять интересы предприятия при рассмотрении дел об административных правонарушениях, со всеми правами, предусмотренными ст. 25.1 КоАП РФ. Однако в доверенностях не оговорены полномочия указанного лица на участие в составлении протоколов об административных правонарушениях. Кроме того, доверенности выданы в порядке передоверия и согласно ст. 187 ГК РФ должны быть нотариально удостоверены.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций не исследовали обстоятельства надлежащего уведомления законного представителя юридического лица о времени и месте составления протоколов об административных правонарушениях. Тем самым суд допустил нарушение норм процессуального права.

• По делу № А32-52925/2005-59/1407-56АЖ ФАС Северо-Кавказского округа, отменяя решение суда первой инстанции постановлением от 25.05.2006 № Ф08-2236/2006-922А, указал, что вывод суда о нарушении налоговой инспекцией ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении не соответствует имеющимся в деле доказательствам, поскольку в протоколе об административном правонарушении имеется отметка о приглашении руководителя в налоговую инспекцию для рассмотрения дела об административном правонарушении. В представленном в материалы дела протоколе об административном правонарушении значится представитель по доверенности в качестве представителя общества, присутствовавшего при составлении протокола.

При рассмотрении дела суд первой инстанции установил, что доверенность представителя выдана директором филиала общества, действующим, в свою очередь, на основании доверенности. Указав на необходимость нотариального заверения в этом случае доверенности, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у представителя по доверенности, присутствовавшего при составлении протокола, полномочий на представление интересов общества.

Составление протокола с участием лица, не являющегося законным представителем общества по смыслу ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ, свидетельствует о нарушении ст. 28.2 настоящего Кодекса лишь в случае, если административный орган не предпринял надлежащие меры для извещения законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Из материалов дела видно, что приглашение руководителя общества в налоговую инспекцию для составления протокола об административном правонарушении вручено продавцу, с участием которой составлен акт проверки за день до составления протокола.

Таким образом, налоговый орган принял необходимые и достаточные меры для извещения общества о составлении протокола об административном правонарушении.

• По делу № А32-19327/2006-48/453-61АЖ суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что административный орган нарушил порядок привлечения к административной ответственности, поскольку протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие законного представителя общества, не уведомленного о времени и месте составления протокола.

ФАС Северо-Кавказского округа постановлением от 08.02.2007 № Ф08-178/2007-98А принятые решения отменил, указав, что налоговая инспекция действительно нарушила требования ст. 28.2 КоАП РФ: протокол об административном правонарушении составлен при участии управляющего обществом, не являющегося законным представителем ООО применительно к ч. 2 ст. 25.4 Кодекса. Однако из материалов дела видно, что налоговая инспекция принимала меры для извещения законного представителя общества о составлении протокола об административном правонарушении: врученная управляющему обществом повестка на имя директора общества свидетельствует о надлежащем извещении лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте составления протокола. При таких обстоятельствах составление протокола при участии управляющего ООО соответствует установленному законом порядку.

При изучении постановлений ФАС Северо-Кавказского округа имеют место и отмены решений в случаях, когда директор присутствовал при рассмотрении дела об административном правонарушении, но не расписался в протоколе либо постановлении об административном правонарушении, и в материалы дела административный орган не представил доказательств надлежащего извещения юридического лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (дела № А53-17201 /2006-С4-19, № А53-11940/2006-С5-49, № А32-9645/2006-51/117-9АП).

• По делу № А53-11940/2006-С5-49 ФАС Северо-Кавказского округа постановлением от 28.02.2007 № Ф08-746/2007-307А отменил решение суда первой инстанции, указав, что протокол об административном правонарушении составлен в присутствии законного представителя юридического лица — директора. Согласно ст. 28.2 КоАП РФ законному представителю общества разъяснены права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Директор отказался подписывать протокол, о чем сделана соответствующая отметка.

Дело в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения (ч. 2 ст. 25.1 Кодекса).

Из материалов дела усматривается, что налоговой инспекцией нарушен порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку дело рассмотрено в отсутствие представителя общества, не извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела. Отсутствие подписи директора общества в протоколе и непредставление доказательств вручения обществу извещения о вызове для вынесения постановления свидетельствуют о нарушении налоговой инспекцией порядка, предусмотренного ст. 28.2 Кодекса.

• Имеются случаи подписания законным представителем протокола либо постановления о привлечении к административной ответственности после рассмотрения дела, при этом доказательств надлежащего уведомления лица, привлекаемого к административной ответственности, у административных органов нет (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.07.2007 № Ф08-4122/2007-1648А по делу № А20-288/2007), либо протоколы, постановления выносятся вообще без участия законного представителя при отсутствии доказательств уведомления лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, а также о переносе даты составления протокола или постановления по делу об административном правонарушении (постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 21.12.2006 № Ф08-6482/2006-2690А по делу № А63-8203/2006-С7, от 04.07.2006 № Ф08-2794/2006-1179А по делу № А32-23752/2005-52/708-52АЖ).

Таким образом, с целью соблюдения норм процессуального права административным органам следует всегда извещать лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении и представлять соответствующие доказательства.

В силу п. 2, 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушения подлежит установлению факт явки законного представителя юридического лица, выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке и причины их неявки, только после этого принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Нужно обратить внимание на то, что ФАС Северо-Кавказского округа полагает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается извещенным о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (составлении протокола) надлежащим образом и в случае вызова его для рассмотрения акта проверки, а не составления протокола, поскольку результатом рассмотрения акта проверки является составление протокола об административном правонарушении (постановление от 10.07.2007 № Ф08-4294/2007-1673А по делу № А53-2601/2007-С4-4).

При изучении вопроса о надлежащем извещении юридического лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении имеют значение сроки уведомления и удаленность юридического лица от административного органа.

• Постановлением от 21.11.2006 № Ф08-5903/2006-2467А по делу № А53-5722/2006-С5-10 ФАС Северо-Кавказского округа отменил постановление суда апелляционной инстанции, оставив в силе решение суда первой инстанции, поскольку повестка, адресованная генеральному директору общества, находящемуся в г. Москве, и руководителю структурного подразделения с приглашением явиться для составления протокола вручена за день бухгалтеру структурного подразделения, расположенного в г. Батайске.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что руководитель структурного подразделения не является законным представителем общества. Суду не представлена доверенность, оформленная согласно ст. 185 ГК РФ и подтверждающая его полномочия на представление интересов общества на момент выявления правонарушения.

Административным органом не представлены доказательства надлежащего извещения общества по его юридическому адресу о дате и времени составления протокола. Признать надлежащим уведомлением извещение, врученное структурному подразделению, нет оснований, так как административный орган, вручая извещение о составлении протокола на следующий день, должен был осознавать невозможность своевременного получения извещения руководством общества и участия в составлении протокола надлежащего представителя общества с учетом нахождения общества на значительном расстоянии от места составления протокола.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о нарушении налоговой инспекцией положений ст. 28.2 КоАП РФ.

• Отменяя решение суда первой инстанции, ФАС Северо-Кавказского округа (постановление от 10.07.2007 № Ф08-4294/2007-1673А по делу № А53-2601/2007-С4-4) не согласился с позицией суда о том, что в случае вручения повестки индивидуальному предпринимателю о вызове его для рассмотрения дела об административном правонарушении за один день предпринимателя нельзя считать надлежащим образом извещенным, поскольку получение уведомления накануне рассмотрения материалов проверки лишает предпринимателя возможности квалифицированно возражать, давать объяснения по существу правонарушения и воспользоваться помощью защитника.

Окружной суд в постановлении указал, что рассмотрение административного материала осуществлено по адресу административного органа. Предприниматель проживает в городе, где расположен административный орган, в который он приглашен для рассмотрения дела об административном правонарушении. Кроме того, в силу ст. 25.1 КоАП РФ индивидуальный предприниматель вправе был заявить ходатайство об отложении рассмотрения административного дела.

Имеют место случаи представления административным органом в материалы дела об административном правонарушении доказательств извещения (вручения определения, повестки и т. д.) юридического лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении уже после вынесения постановления по делу об административном правонарушении либо составления протокола. Такие доказательства не могут быть приняты судом как надлежащее уведомление лица, привлекаемого к административной ответственности, о рассмотрении дела об административном правонарушении, поскольку на момент рассмотрения данного дела административный орган не имел указанных сведений (постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 16.01.2006 № Ф08-6356/2005-2533А по делу № А53-22606/2005-С5-5, от 29.03.2006 № Ф08-521/2006-235А по делу № А53-32750/2005-С5-10).

При анализе постановлений ФАС Северо-Кавказского округа, отменяющих судебные акты нижестоящих инстанций по причине несоблюдения порядка принятия административным органом постановлений (составления протоколов) по делам об административных правонарушениях, встречаются решения судов, не исследовавших при рассмотрении дела обстоятельства совершения лицом, привлекаемым к административной ответственности, правонарушения, без наличия в деле протокола об административном правонарушении или постановления прокурора, что не позволяет сделать обоснованный вывод о том, имелись ли основания для привлечения заявителя к административной ответственности, были ли соблюдены права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности.

По некоторым делам в материалах вообще отсутствуют протокол об административном правонарушении либо постановление прокурора (постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 15.03.2006 № Ф08-786/2006-359А по делу № А32-10891/2005-52/280-33АЖ (решение от 19.08.2005 и постановление апелляционной инстанции от 09.11.2005 Арбитражного суда Краснодарского края), от 20.02.2007 № Ф08-446/2007-205А по делу № А32-24224/2006-54/464-76АЖ (решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.11.2006)). Данные акты представляют собой процессуальные документы, фиксирующие противоправное деяние конкретного лица, составляются в отношении упомянутого лица и являются необходимым правовым основанием для его привлечения к административной ответственности.

Подобные решения ФАС Северо-Кавказского округа отменяет ввиду неисследования всех фактических обстоятельств дела в части оснований привлечения к административной ответственности, соблюдения административным органом прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, с направлением дел на новое рассмотрение для принятия решения с учетом норм действующего административного законодательства.

Неоднократно ФАС Северо-Кавказского округа в постановлениях обращал внимание на то, что составление протокола об административном правонарушении и вынесение постановления о привлечении к административной ответственности в один и тот же день лишают лицо, привлекаемое к административной ответственности, возможности надлежащим образом ознакомиться с материалами проверки, квалифицированно возражать и давать объяснения по существу вменяемого ему правонарушения, т.е. заявитель лишен предоставленных КоАП РФ гарантий защиты своих прав (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24.04.2006 № Ф08-1529/2006-647А по делу № А53-28847/2005-С5-5).Указанные процессульные нарушения являются существенными, возможность их устранения отсутствует.

¹ Федеральным законом от 27.11.2007 № 27Э-ФЗ были внесены изменения, вступившие в силу с 10.12.2007, согласно которым защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении не с момента составления протокола, а с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ

Нецелевое использование средств бюджета

Феофилактов Александр Сергеевич  начальник юридического отдела Владимирского государственного университета

В настоящее время в практике арбитражных судов значительное место занимают дела об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности за нецелевое расходование средств бюджетов различных уровней. При рассмотрении названной категории дел возникает целый ряд проблем.

Прежде всего следует отметить, что привлечение к ответственности за использование бюджетных средств не в соответствии с целями, на которые они выделены, получило законодательную регламентацию сравнительно недавно.

Впервые ответственность за указанное правонарушение была введена Бюджетным кодексом РФ, согласно ст. 289 которого нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения данных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а при наличии состава преступления — уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.

До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ меры ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета содержались в законах о федеральном бюджете на соответствующий год. Так, ст. 60 Федерального закона от 22.02.99 № 36-ФЭ «О федеральном бюджете на 1999 год» предусматривала, что в 1999 г. за нецелевое использование предприятиями и организациями средств федерального бюджета, предоставленных на безвозвратной и возвратной основах, взимается штраф в размере двойной ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей в течение срока использования бюджетных средств не по целевому назначению в 1999 г.

Вместе с тем норма об административной ответственности за нецелевое расходование средств бюджета, выделенных в установленном порядке, появилась только с принятием нового КоАП РФ, т. е. введена с 01.07.2002.

Необходимость защиты бюджетных средств от неправомерного использования подчеркивалась специалистами с начала 90-х гг. прошлого века, когда государственная система управления впервые столкнулась с проблемой их нецелевого расходования бюджетополучателями. Практически сразу с момента создания системы органов федерального казначейства в качестве одной из основных их задач было определено осуществление контроля за расходованием бюджетных средств, выделенных предприятиям и организациям.

Подпункт «ж» п. 12 Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.08.93 № 864, предоставлял казначейским органам право выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из республиканского бюджета РФ, средств этого бюджета, направленных в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, или внебюджетных (федеральных) средств, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки ЦБ РФ.

Однако нормативно-правовые акты, действовавшие на тот момент (включая базовый документ — Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетной политики в РСФСР»), не предусматривали понятия «нецелевое использование» бюджетных средств, что приводило к спорам на практике. Пробелы законодательства восполнялись судебной практикой ВАС РФ и научно-теоретическими разработками специалистов.

Например, Р. Артюхин привел собственную классификацию видов нецелевого использования средств федерального бюджета, которая основывалась на фактах, выявленных органами федерального казначейства. В частности, он указал два критерия, характеризующие использование бюджетных средств как нецелевое: во-первых, через соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств; во-вторых, через отклонение от регламентированного режима использования, что даже при достижении желаемой цели влечет нецелевой характер использования средств¹.

По мере развития экономических отношений в РФ одновременно усложнялась система бюджетного финансирования различных сфер социальной жизни. Количество выделяемых бюджетных средств увеличивалось с каждым годом, что требовало более эффективной правовой базы, регулирующей данные вопросы, и создания средств защиты бюджетов различного уровня от неправомерных посягательств. Введение административной, а впоследствии и уголовной ответственности за нецелевое расходование средств, выделенных на определенные нужды из бюджета, следует признать важнейшим шагом государства на пути укрепления экономической системы общества.

Характеристика нецелевого использования бюджетных средств

В настоящее время ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за использование бюджетных средств получателем последних на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Состав данного правонарушения сформулирован законодателем предельно общо и поэтому нуждается в определенном разъяснении.

Во-первых, наказуемым признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Понятие «использование» в законодательстве применительно к данной норме не раскрывается. Под ним следует понимать распоряжение по волеизъявлению получателя бюджетными средствами на определенные нужды, не соответствующие целям, на которые эти средства были выделены. Таковыми можно признать закупку товаров, оплату работ или услуг по заключенным договорам с третьими лицами, выплату заработной платы, социальных пособий, компенсаций и любые иные действия, приводящие к фактическому уменьшению количества бюджетных средств, которыми обладает бюджетополучатель.

Во-вторых, для признания использования бюджетных средств нецелевым требуется наличие доказательств того, что распоряжение данными средствами произведено бюджетополучателем вопреки установленным для него условиям их расходования. Цели использования бюджетных средств в соответствии с законодательством могут быть определены:

• бюджетной росписью;

• уведомлением о бюджетных ассигнованиях;

• сметой доходов и расходов;

• лимитами бюджетных обязательств;

• иными документами (например, договорами (контрактами) о предоставлении бюджетных средств на определенные цели по государственным адресным программам поддержки).

Наибольшее число споров о признании недействительными постановлений о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств связано с противоречиями между бюджетополучателями и контролирующими органами власти в вопросе о том, является расходование бюджетных финансов в каждом конкретном случае целевым или нет.Данный вопрос должен выясняться судами в каждом деле с учетом фактических обстоятельств, норм законодательства, регулирующих соответствующую сферу деятельности бюджетополучателя, а также содержания документов о предоставлении бюджетных средств.

Как правило, судебные инстанции не ограничиваются формальной проверкой того, соответствует ли спорная финансовая операция бюджетной классификации, определенной для бюджетополучателя, а анализируют соблюдение адресности распоряжения бюджетными средствами.

• Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности государственного образовательного учреждения «Профессиональное училище № 2» за период с 01.01.2003 по 31.12.2004. В ходе проверки установлено и отражено в акте от 18.03.2005 нецелевое использование училищем средств федерального бюджета по коду 110330 экономической классификации «Продукты питания» в сумме 158 230 руб. 85 коп.

По мнению управления, училище не вправе было производить компенсационные выплаты обучающимся в период прохождения ими производственной практики взамен горячего питания. Их следовало производить по стоимости сырьевого набора продуктов без учета наценки предприятий питания с отражением этих расходов по статье экономической классификации 130330 «Прочие трансферты населению» в соответствии с Письмом Министерства образования РФ от 10.01.2003 № 20-51-55/20-05.

На основании акта управлением вынесено постановление по делу об административном правонарушении от 05.05.2005 № 04-24/2005/№18, которым училище признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, с назначением наказания в виде штрафа в размере 40 тыс. руб.

Училище, не согласившись с постановлением управления, обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании упомянутого постановления недействительным.

В силу ст. 289 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Согласно Приложению 13 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 25.05.99 № 38н (действовал на момент расходования бюджетных средств заявителем), расходы на питание учащихся и студентов из числа сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других лиц, находящихся на полном гособеспечении в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования (в порядке, установленном законодательством РФ), относятся на подстатью 110330 «Продукты питания».

В силу п. 1, 3, 4 и 5 ст. 158 БК РФ министерство, которое является для училища главным распорядителем бюджетных средств, распределяет их по подведомственным получателям бюджетных средств, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет, определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.

В рамках полномочий, предусмотренных ст. 158 БК РФ, министерство в письмах от 10.01.2003 № 20-51-55/20-05 и от 15.01.2004 № 20-51-90/20-05 проинформировало органы управления профтехобразованием субъектов РФ и образовательные учреждения, непосредственно подчиненные министерству, о финансировании расходов на содержание учреждений начального профессионального образования из средств федерального бюджета на 2003 и 2004 гг. и указало на то, что ассигнования по коду 110330 экономической классификации «Приобретение продуктов питания» рассчитаны на одного учащегося среди детей-сирот. Питание других категорий учащихся в дни теоретических и практических занятий должно осуществляться в пределах выделенных средств.

На основании вышеизложенного суд первой инстанции признал постановление управления недействительным в связи с его необоснованностью. Кассационная инстанция, рассмотрев дело по жалобе управления, состоявшиеся судебные акты оставила без изменения².

В этом деле, несмотря на обоснованность выводов контрольно-ревизионного органа о расходовании средств в противоречии с кодами бюджетной классификации, суд признал привлечение к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ необоснованным, так как изменение источника оплаты питания учащихся было санкционировано главным распорядителем бюджетополучателя в связи с отсутствием финансирования по необходимой статье бюджетной классификации.

Специалисты предпринимают попытки обобщить существующие формы нецелевого расходования бюджетных средств. В частности, по мнению А. Б. Агапова, таковыми являются:

а) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использование средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления³.

Приведенный перечень нельзя признать исчерпывающим. Как уже указывалось, оценка соблюдения целевого характера использования бюджетных средств в каждом случае производится уполномоченным контрольно-ревизионным органом, а при возникновении споров судебными инстанциями. Зачастую даже при перераспределении бюджетных средств с одного кода бюджетной классификации на другой суды не признавали факта нецелевого использования бюджетных средств, исходя из того, что общие цели использования бюджетных средств, предусмотренные в бюджетном законодательстве, не были нарушены.

• ГУ «Северо-Двинское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства» обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным уведомления Управления федерального казначейства Минфина России по Архангельской области от 18.02.2004 в части уменьшения учреждению бюджетных ассигнований № 10у на сумму 344 586 руб. 14 коп.

Решением судов первой и апелляционной инстанций требования были удовлетворены. По кассационной жалобе казначейства дело было передано на рассмотрение в ФАС Северо-Западного округа.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2002 г. учреждению выделены бюджетные средства на целевые расходы, в том числе 336 300 руб. на расходы по коду бюджетной классификации 111030 «Оплата текущего ремонта зданий и сооружений» и 8286 руб. 14 коп. на расходы по коду 110600 «Оплата услуг связи».

В результате плановой ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения за период с 01.01.2002 по 31.12.2002, а также проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в период с 01.01.99 по 01.12.2003 выявлено нецелевое использование учреждением указанных сумм. По итогам ревизии составлен акт от 24.12.2003, на основании которого казначейство вынесло уведомление об уменьшении учреждению бюджетных ассигнований № 10у на сумму 344 586 руб. 14 коп.

В ст. 282 БК РФ приведен перечень мер принуждения, основанием для применения которых к получателям бюджетных средств является нарушение бюджетного законодательства, в том числе нецелевое использование бюджетных средств. Одна из таких мер принуждения — изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.

Под нецелевым использованием бюджетных средств в ст. 289 настоящего Кодекса понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

По мнению подателя жалобы — КРУ, работы по ремонту общежития, произведенные учреждением, носят капитальный характер, ибо производилась полная замена конструкции кровли. В связи с этим расходы по таким работам учитываются по коду бюджетной классификации 240310 «Капитальный ремонт жилого фонда». В то же время уведомлением о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2002 г. бюджетных средств на данные расходы не выделено. Следовательно, расходование учреждением 336 300 руб. является нецелевым.

Как установлено судом, учреждение заключило со строительной организацией договоры подряда от 22.07.2002 и от 14.10.2002 на выполнение работ по текущему ремонту кровли здания общежития, принадлежащего учреждению. Сметами, составленными к упомянутым договорам, подтверждается расходование сумм именно на цели ремонта кровли здания.

Факт осуществления работ по ремонту кровли КРУ не оспаривается. Достаточных доказательств нецелевого использования учреждением бюджетных средств, выделенных по коду 111030 «Оплата текущего ремонта зданий и сооружений», КРУ не представило. В связи с этим суд сделал правомерный вывод, что спорные денежные средства использованы в пределах лимитов бюджетных средств на цели, соответствующие правовым основаниям их получения.

Согласно оспариваемому уведомлению бюджетные ассигнования по статье расходов «Оплата услуг связи» подлежат уменьшению на 8286 руб. 14 коп. Казначейство и КРУ считают, что указанные денежные средства использованы не по целевому назначению, так как произведены расходы на приобретение периодической печати для межрайонной транспортной прокуратуры.

Судом установлено, что 2531 руб. 80 коп. спорной суммы являются внебюджетными средствами. Это обстоятельство не оспаривается. Кроме того, квалификация названных платежей по статье расходов «Оплата услуг связи»необоснованна.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 17.07.99 № 176-ФЗ «О почтовой связи»деятельность по подписке периодических изданий не является услугой связи. Расходы бюджетных учреждений, связанные с подписной деятельностью, должны учитываться по коду бюджетной классификации 111040 «Прочие текущие расходы».

Ссылка казначейства и КРУ на Указание о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденное Приказом Минфина России от 25.05.99 № 38н, действовавшее на момент использования спорных денежных сумм, несостоятельна. В код экономической классификации 110600«Оплата услуг связи» не включены расходы на приобретение периодической печати.

Принимая во внимание изложенное, кассационная инстанция обжалованные судебные акты оставила без изменения⁴.

Несмотря на то что в настоящее время коды бюджетной классификации изменены таким образом, что подобного спора не возникло бы, следует признать, что выводы судов могут быть использованы и сегодня. В практической деятельности бюджетных учреждений нередко возникают ситуации, когда некие товары, работы или услуги невозможно однозначно отнести к определенному коду бюджетной классификации и противоречия обусловлены необходимостью оперативно решать задачи учреждения.

Оценка адресности использования бюджетных средств их получателемнаходится в центре внимания судебных инстанций при рассмотрении заявлений о привлечении к ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств. Ключевое значение имеет обстоятельство, насколько обоснованны были затраты, понесенные бюджетным учреждением.

• ФГУ «Управление по конвоированию Управления федеральной службы исполнения наказаний по Кировской области» обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным предписания Территориального управления Росфиннадзора в Кировской области от 18.11.2005. Как следует из материалов дела, управление провело ревизию поступления и расходования средств федерального бюджета в учреждении за период с 01.01.2003 по 31.12.2004, результаты которой оформило актом от 28.10.2005.

В ходе проверки управление установило факт расходования средств федерального бюджета в сумме 323 649 руб., в том числе в 2003 г. — 143 321 руб., в 2004 г. — 180 328 руб., выделенных по кодам экономической классификации 110500 «Транспортные услуги» и 110520 «Транспортные услуги (за исключением расходов на обязательное страхование гражданской ответственности, включая транспортные средства)», на приобретение запасных частей к автомобилям.

Рассмотрев акт ревизии, управление вынесло предписание от 18.11.2005 об устранении выявленных нарушений законодательства, в котором потребовало от учреждения возместить в срок до 23.11.2005 расходы федерального бюджета на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета в размере 323 649 руб. Не согласившись с предписанием, учреждение обжаловало его в арбитражный суд.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций в удовлетворении требований учреждения отказали, мотивируя свою позицию следующим образом.

В силу п. 4 ст. 158 и п. 6 ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной главным распорядителем этих средств сметой доходов и расходов. Технология распределения расходов на экономические статьи (ст. 11 Федерального закона от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»), показывающие вид финансовой операции, носит универсальный характер для любого бюджетного учреждения.

Главный распорядитель бюджетных средств имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет (п. 6 ст. 158 БК РФ).

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 11.12.2002 № 127н, по коду предметной статьи экономической классификации расходов 110500 «Транспортные услуги» (в 2004 г. код 110520 «Транспортные услуги (за исключением расходов на обязательное страхование гражданской ответственности, включая транспортные средства») относятся расходы учреждений и организаций, финансируемых по смете доходов и расходов, на оплату услуг, оказываемых сторонними организациями на основании заключенных договоров на текущий ремонт и техническое обслуживание собственного транспорта.

Соответственно, по указанной статье могут быть произведены расходы только по ремонту автотранспорта бюджетного учреждения на основании договора со сторонней организацией.

Как установлено судом, в рассматриваемом случае учреждение на выделенные из федерального бюджета средства приобретало запасные средства для ремонта автотранспорта. Решение о перераспределении указанных средств между статьями и о внесении изменений в смету доходов и расходов главным распределителем не принималось.

Получатель бюджетных средств расходовал предоставленные ему финансовые средства вместо транспортных услуг на закупку запчастей для своего автотранспорта, что явно не соответствует целям их предоставления. В связи с этим выводы ревизионного органа были признаны обоснованными⁵.

Несколько иная ситуация наблюдается в другом деле, рассмотренном теми же судами.

• Отделение по Советскому району Управления Федерального казначейства по Кировской области обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным предписания Территориального управления Росфиннадзора в Кировской области от 07.02.2006.

Как следует из материалов дела, 05.01.2004 отделение по Советскому району УФК по Кировской области заключило с обществом с ООО «Строитель» договор № 1 на отпуск тепловой энергии, согласно которому последнее обязуется отпустить отделению тепловую энергию в согласованных объемах и цене. 20.01.2006 стороны заключили договор на оказание услуг по топке котла. На основании п. 1 договора общество обязуется оказывать отделению услуги по топке котла, а отделение — обеспечивать котельную энергоносителем (дровами или углем). Ранее заключенный договор стороны расторгли (п. 4 договора).

Управление провело ревизию поступления и расходования средств федерального бюджета, использования имущества, находящегося в федеральной собственности, в отделении по Советскому району УФК по Кировской области за период с 01.01.2004 по 31.12.2004, результаты которой оформило актом от 20.01.2006.

В ходе проверки управление установило факт расходования средств федерального бюджета в сумме 49 832 руб., выделенных по коду экономической классификации 110721 «Оплата тепловой энергии», на оплату услуг ООО «Строитель» по топке котла (заработная плата, обучение кочегаров, иные накладные расходы, не подтвержденные документально).

Рассмотрев акт ревизии, управление вынесло предписание от 07.02.2006 об устранении выявленных нарушений законодательства, в котором потребовало от отделения возместить до 20.02.2006 расходы федерального бюджета на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета в сумме 49 832 руб.

В этом деле судебные инстанции сделали вывод о неправомерности предписания управления в связи со следующим. В силу п. 4 ст. 158 и п. 6 ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной главным распорядителем этих средств сметой доходов и расходов. Технология распределения расходов на экономические статьи (ст. 11 ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»), показывающие вид финансовой операции, носит универсальный характер для любого бюджетного учреждения.

Таким образом, смета доходов и расходов представляет собой документ, содержащий задание главного распорядителя бюджетных средств о направлениях и объеме расходования средств по их экономическому содержанию.

Главный распорядитель бюджетных средств имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет (п. 6 ст. 158 Кодекса).

Представленные в дело документы свидетельствуют о том, что отделение отнесло расходы по оказанию услуг по топке котла на подстатью 110721«Оплата отопления и технологических нужд». Поскольку затраты по оплате отопления включают в себя расходы на производство и потребление тепловой энергии, такое расходование средств федерального бюджета не может быть признано нецелевым.

Важнейший вывод был сделан судом кассационной инстанции: неправильное указание наименования хозяйственной операции в выставленных счетах-фактурах не является основанием для признания нецелевого характера используемых средств федерального бюджета⁶.

Нередко финансово-ревизионные органы предъявляют к получателям бюджетных средств претензии по поводу понесенных расходов на содержание зданий и сооружений, которые не находятся в их фактическом ведении. Арбитражная практика свидетельствует о том, что основанием для привлечения к ответственности, в том числе административной и бюджетно-финансовой, может служить только несоблюдение бюджетным учреждением условий получения данных средств, установленных бюджетной классификацией. В каждом подобном деле суды анализируют, каким образом эксплуатируется соответствующий объект бюджетополучателем.

• Управление Росфиннадзора в ходе ревизии управления Росприроднадзора за период с 01.01.2004 по 01.08.2005 выявило нецелевое использование средств федерального бюджета на общую сумму 172 285 руб. 69 коп. по кодам экономической классификации: 111040 «Прочие текущие расходы», 110721«Оплата потребления тепловой энергии», 110730 «Оплата потребления электрической энергии» (за 2004 г.), 290 «Прочие расходы» (за 2005 г.).

При проверке выявлено, что управление Росприроднадзора за счет средств, выделенных по смете на его содержание, уплатило:

• налог на имущество по объектам недвижимости, учтенным на его балансе, но находящимся в пользовании третьего лица;

• платежи за электрическую и тепловую энергию по административному зданию, находящемуся в пользовании другого лица;

• транспортный налог за автотранспорт, переданный в безвозмездное пользование иному лицу.

Придя к выводу, что управление Росприроднадзора за счет средств федерального бюджета оплатило расходы третьих лиц, Управление Росфиннадзора направило предписание о возмещении нецелевого использования средств федерального бюджета в указанной выше сумме. Управление Росприроднадзора оспорило предписание в Арбитражный суд Оренбургской области, ссылаясь на отсутствие нарушения.

Судом установлено: в проверяемом периоде и на момент рассмотрения спора в оперативном управлении и на балансе управления Росприроднадзора находятся административное здание и гаражи по адресу: г. Оренбург, ул. М. Джалиля, 78; административное здание по адресу: г. Орск, пер. Нежинский, 26; автотранспорт.

В отношении здания по адресу: г. Оренбург, ул. М. Джалиля, 78, Комитетом по управлению госимуществом по Оренбургской области принято решение от 22.10.2001 № 1224-р о передаче здания с баланса Комитета природных ресурсов по Оренбургской области (правопредшественник управления Росприроднадзора) на баланс областного госучреждения «Центр по выполнению работ и оказанию услуг природоохранного назначения». Однако согласие Комитета природных ресурсов по Оренбургской области на передачу и акт приема-передачи отсутствуют.

Здание по адресу: г. Орск, пер. Нежинский, 26, согласно распоряжению Комитета по управлению госимуществом по Оренбургской области от 20.09.2001 № 119-р «О передаче в пользование федерального имущества»также должно было быть передано указанному областному государственному учреждению. Но данное здание с баланса Комитета природных ресурсов по Оренбургской области не снималось, кроме того, использовалось управлением Росприроднадзора для размещения части своих работников.

На основании этого же распоряжения управлением Росприроднадзора с областным госучреждением «Центр по выполнению работ и оказанию услуг природоохранного назначения» был заключен договор о безвозмездном пользовании последним автотранспортными средствами, зарегистрированными за управлением Росприроднадзора.

В силу ст. 209, 296, 297, 298 ГК РФ управление Росприроднадзора обязано нести бремя содержания имущества, находящегося в его оперативном управлении, и в соответствии со ст. 357, 374 НК РФ является плательщиком транспортного налога и налога на имущество, учитываемого на его балансе как основное средство.

Как установлено ст. 289 Бюджетного кодекса РФ, нецелевое использование бюджетных средств — направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Судом установлено, что управление Росприроднадзора несло расходы, предусмотренные сметой, и с соблюдением их экономической классификации. В связи с этим суд пришел к выводу об отсутствии в действиях управления Росприроднадзора состава правонарушения и удовлетворил требования о признании недействительным предписания, что было подтверждено постановлением суда кассационной инстанции⁷.

Таким образом, во всех приведенных примерах оценка соблюдения целевого характера использования бюджетных средств осуществляется судом с учетом всех заслуживающих внимания обстоятельств, а именно:

• содержания документов о целях, на которые выделены бюджетные средства (смета, лимиты обязательств, роспись и т. д.);

• характера и сущности финансовой операции, которая была произведена бюджетным учреждением и признана органом Росфиннадзора противоречащей закону;

• наличия согласования со стороны главного распорядителя средств по отношению к учреждению перераспределения выделенных бюджетных средств;

• соответствия произведенного расходования бюджетной классификации.

Сроки привлечения к административной ответственности

Как показывает анализ судебно-арбитражной практики по делам рассматриваемой категории, очень часто проблемы возникают при определении сроков привлечения бюджетополучателей к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Здесь выявляется ряд значимых противоречий и недоработок законодателя, которые влекут за собой ослабление финансовой дисциплины в сфере бюджетных отношений.

• Государственное военное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск» обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Росфиннадзора в г. Санкт-Петербурге от 03.04.2006 о привлечении института к административной ответственности, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ.

Решением от 18.07.2006, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 27.10.2006, заявление удовлетворено. Постановление от 03.04.2006 признано незаконным и отменено.

Управление Росфиннадзора подало кассационную жалобу, которая была обоснована следующим: окончательно и достоверно выявить несоответствие целей, на которые были потрачены бюджетные средства, целям, определенным в документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, можно лишь по окончании финансового года. Отклонения от целевого расходования бюджетных средств в течение финансового года могут быть скорректированы до завершения финансового года в установленном законом порядке и потому могут не образовывать состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 15.14 КоАП РФ.

Росфиннадзор сослался и на то, что нецелевое использование бюджетных средств выявляется его органами после завершения финансового года, в течение которого бюджетополучатели могли его устранить. В связи с этим податель жалобы считал, что административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, является длящимся.

Суд кассационной жалобы не принял доводы Росфиннадзора. Как следует из материалов дела, Росфиннадзор провел проверку финансово-хозяйственной деятельности института за 2004— 2005 гг. Проверка начата 06.12.2005, окончена 01.03.2006. В результате проверки установлены факты использования институтом по нецелевому назначению 3 536 661 руб. 72 коп. средств федерального бюджета, что зафиксировано в акте от 20.03.2006.

По результатам проверки составлен протокол от 20.03.2006 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ. На основании протокола Росфиннадзором вынесено оспариваемое постановление от 03.04.2006 о назначении институту административного наказания в виде штрафа в сумме 50 тыс. руб. за нецелевое использование бюджетных средств.

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ в редакции, действовавшей в спорный период, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения, а при длящемся правонарушении — по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.

В соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ административным правонарушением признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Институт привлечен к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств путем направления их не в соответствии с кодами назначения и за перерасход денежных средств по целевым статьям. Судебными инстанциями установлено, что последняя платежно-расчетная операция, совершенная институтом с нарушением бюджетного законодательства, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, совершена 30.12.2005.

Нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции, на что обоснованно указали суды первой и апелляционной инстанций. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.

К ответственности, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ, лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств, т. е. за каждое правонарушение в отдельности.

Решения судов, обжалованные Росфиннадзором, были признаны законными⁸.

Нельзя не признать того обстоятельства, что фактически доводы Росфиннадзора в приведенном деле вполне обоснованы практической работой ревизионных органов. Контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется в форме регулярных проверок расходования ими бюджетных средств. Ревизии производятся, как правило, за 1—2 года, предшествующие началу проверки. Ранее провести оценки целевого характера расходования бюджетных средств не представляется возможным. Вместе с тем, если не рассматривать данное правонарушение как длящееся, привлечение к ответственности за его совершение становится практически невозможным ввиду достаточно кратких сроков давности, установленных в КоАП РФ.

По мнению автора, такой подход нельзя признать обоснованным. Нарушители целевого характера использования бюджетных средств не привлекаются к ответственности, что способствует возникновению возможных злоупотреблений и нарушает финансовую дисциплину. Важнейший механизм защиты бюджетных средств от нецелевого использования — привлечение к административной ответственности практически не может быть реализован. В этой связицелесообразны изменения в КоАП РФ, предусматривающие, что срок давности привлечения к административной ответственности начинает течь не с момента осуществления финансовой операции, а со дня обнаружения факта нецелевого использования бюджетных средств контрольно-ревизионными органами.

Неслучайно судебно-арбитражная практика не сразу сформировалась по вопросу о том, является ли нецелевое использование средств длящимся административным правонарушением.

• В этой связи интересны выводы ФАС Западно-Сибирского округа, который, рассматривая одно из таких дел, указал: «Периодом нецелевого использования бюджетных средств является срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями их предоставления, до даты их возврата в бюджет или направления для использования по целевому назначению».

Суд кассационной инстанции счел, что в данном случае срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения, расценив нецелевое использование бюджетных средств как длящееся правонарушение, которое начинается с момента совершения противоправного деяния и оканчивается вследствие действий самого правонарушителя либо наступления событий, препятствующих совершению правонарушения. Однако Президиум ВАС РФ изложенную правовую позицию не поддержал и постановление суда кассационной инстанции отменил⁹.

В настоящее время данная проблема вынуждает уполномоченные властные структуры находить в рамках законодательства способы искусственного удлинения сроков. В частности, используется ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ: в случае отказа в возбуждении или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки давности начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении. После проведения ревизии акт контрольного органа направляется в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, хотя изначально ясно, что состава преступления в этом правонарушении нет.

Вместе с тем арбитражные суды делают выводы, что сроки давности привлечения юридического лица к ответственности все-таки следует исчислять по общим правилам.

• Прокурор обратился в Арбитражный суд Пермской области с заявлением о признании недействительным постановления счетной палаты от 11.09.2006 о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, Главным управлением финансов и налоговой политики Пермской области проведена комплексная проверка формирования и исполнения бюджета муниципального образования «Пермский район» за период с 01.01.2003 по 01.01.2006, в ходе которой выявлено нецелевое использование сельскохозяйственным производственным кооперативом «Россия» средств областного бюджета в сумме 4 260 200 руб., выделенных в форме субсидии для приобретения основных средств.

По результатам проверки Главным управлением финансов и налоговой политики Пермской области составлен акт от 03.03.2006. По фактам, изложенным в акте от 03.03.2006, прокуратурой Пермского района Пермского края проведена проверка в порядке, предусмотренном ст. 144, 145 УПК РФ, по результатам которой вынесены постановления от 18.07.2006 об отказе в возбуждении уголовного дела и от 14.08.2006 о возбуждении в отношении кооператива дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 15.14 Кодекса.

Постановлением счетной палаты от 11.09.2006 производство по делу об административном правонарушении в отношении кооператива прекращено в связи с истечением срока привлечения к административной ответственности, установленного ч. 1 ст. 4.5 Кодекса. Считая постановление счетной палаты незаконным, прокурор обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая прокурору в иске, арбитражные суды различных инстанций указали следующее.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении — по истечении двух месяцев со дня его обнаружения.

В силу ч. 6 ст. 24.5 Кодекса истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с Постановлением Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные ст. 4.5 Кодекса, восстановлению не подлежат, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности, либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части.

Из материалов дела видно, что факт совершения кооперативом вменяемого административного правонарушения выявлен 03.03.2006. При таких обстоятельствах судами сделан правильный вывод о том, что на момент рассмотрения материалов административного дела счетной палатой (11.09.2006) срок давности привлечения кооператива к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 Кодекса, истек.

Доводы прокурора о неистечении сроков давности привлечения кооператива к административной ответственности, по мнению арбитражного суда, в силу положений ч. 4 ст. 4.5 Кодекса основаны на неверном толковании норм права.

Следует отметить, что освобождение от ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств только по мотиву истечения сроков давности привлечения к административной ответственности,предусмотренных ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, не лишает бюджетополучателя права на оспаривание выводов контрольно-ревизионных органов в судебном порядке.

• Управление государственного автодорожного надзора по Амурской области обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Росфиннадзора в Амурской области от 26.06.2006 о прекращении производства по делу об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ.

Как следует из установленных судом обстоятельств дела, административным органом проведена плановая ревизия финансово-хозяйственной деятельности Управления госавтонадзора за 2005 г., о чем составлен акт от 09.06.2006. В ходе проверки выявлено нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 67 296 руб., которое выразилось в перераспределении средств по кодам экономической классификации без согласования с главным распорядителем бюджетных средств. Указанное обстоятельство нашло отражение в протоколе об административном правонарушении от 09.06.2006, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ. По результатам рассмотрения материалов дела административным органом 26.06.2006 вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении на основании ч. 6 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с данным постановлением, Управление госавтонадзора оспорило его в арбитражный суд.

Арбитражный суд первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств установил фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, и признал обжалуемое постановление незаконным, так как в действиях Управления госавтонадзора отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ.

Апелляционная инстанция, отменив решение суда первой инстанции и признав оспариваемое постановление административного органа законным, исходила из того, что истечение установленного срока давности привлечения к административной ответственности является самостоятельным основанием прекращения производства по делу, причем в данном случае законом не предусмотрено решение вопроса об административной ответственности, в том числе о наличии либо отсутствии в действиях лица состава административного правонарушения.

Кассационная инстанция, рассмотрев дело по жалобе Управления госавтонадзора, постановление суда апелляционной инстанции отменила. Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что денежные средства в сумме 67 296 руб. израсходованы Управлением госавтонадзора в пределах лимитов бюджетных ассигнований, выделенных на 2005 г., с учетом предметных статей и видов расходов. Следовательно, правомерен вывод суда первой инстанции, что самостоятельное перераспределение и расходование Управлением госавтонадзора бюджетных средств в пределах сумм, предусмотренных утвержденными сметами доходов и расходов, тем более что отвлеченные средства восстановлены Управлением госавтонадзора по кодам экономической классификации, не является нецелевым использованием бюджетных средств, т. е. не является правонарушением, влекущим применение мер административной ответственности к лицу, его совершившему.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с истечением установленного срока привлечения к административной ответственности нарушает права Управления госавтонадзора, поэтому правомерно удовлетворил заявление последнего и признал постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении незаконным, тогда как выводы суда апелляционной инстанции о законности и обоснованности оспариваемого постановления не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и не основаны на нормах материального права¹⁰.

Данное постановление кассационной инстанции еще раз подтверждает то обстоятельство, что суд должен проверить соответствие использования бюджетных средств бюджетополучателем целям, на которые средства были предоставлены, даже в том случае, если административное наказание не было назначено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

(Окончание в следующем номере.)

¹ Артюхин Р. Нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета / / Финансовая газета. 1996. № 6. С. 5. ² Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.12.2005 по делу № А26-3422/2005-21. ³ Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный с использованием материалов судебной практики. М.: Статут, 2004. С. 396. ⁴ Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17.12.2004 по делу № А05-4778/04-20. ⁵ Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.07.2006 по делу № А28-21622/2005-998/30. ⁶ Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.07.2006 по делу № А28-3181/2006-138/30. ⁷ Постановление ФАС Уральского округа от 12.04.2006 № Ф09-2610/06-С7. ⁸ Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.01.2007 № А56-16435/2006. ⁹ Постановление Президиума ВАС РФ от 11.05.2005 № 16246/04. ¹⁰ Постановление ФАС Дальневосточного округа от 02.05.2007 № Ф03-А04/07-2/886.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

О праве публично-правовых образований выступать участниками ООО

Котов Виктор Викторович  руководитель группы сопровождения проектов государственно-частного партнерства адвокатского бюро «Вегас-Лекс» (г. Москва)

Традиционно хозяйственные общества с участием Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования создаются в организационно-правовой форме ОАО. Вместе с тем на практике нередки случаи, когда субъект Федерации или муниципальное образование учреждает общество с ограниченной ответственностью.

Правомерно ли это?

• Различные позиции юристов по данному вопросу обусловлены определением Верховного Суда РФ от 10.04.2003 № 86-Г03-2. В данном деле речь шла о признании недействующей и не подлежащей применению статьи Закона Владимирской области от 06.11.2001 № 104-0З «О порядке управления и распоряжения имуществом (объектами), находящимся в государственной собственности Владимирской области». Оспариваемая статья Закона позволяла Владимирской области выступать участником любого хозяйственного общества, в том числе ООО.

Верховный Суд РФ поддержал позицию Законодательного Собрания и администрации Владимирской области, полагавших, что по смыслу Законасубъекты РФ, к числу которых относится Владимирская область, и муниципальные образования вправе выступать участниками любых хозяйственных обществ независимо от способа их создания.

Позиция Верховного Суда РФ основывалась на положениях ст. 124 ГК РФ, в силу которой Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Иными словами, смысл закона был сведен к наделению государственных органов неким двойным правовым статусом, позволяющим им как самостоятельно от собственного имени, так и от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования вступать в гражданско-правовые отношения.

Многие юристы стали придерживаться указанного подхода, полагая, что правовой статус названных участников гражданско-правовых отношений различен, что не существует законодательного запрета на участие непосредственно РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в любых хозяйственных обществах.

Такая позиция имеет право на существование. Однако она противоречит логике законодателя, нашедшей закрепление в п. 4 ст. 66, ст. 217 ГК РФ, п. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», п. 2 ст. 7 Федерального закона от 08.02.98 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», ст. 13 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Названные нормы устанавливают запрет на участие госорганов в любых хозяйственных обществах.

Рассуждая о возможности участия субъекта РФ или муниципального образования в любом хозяйственном обществе, проанализируем законодательство.

Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Именно эти органы в соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ осуществляют от имени субъектов РФ права собственника. Законодатель совершенно очевидно закрепил принцип непрерывности представления госорганами интересов собственника — государства. Указание в законе на орган власти подразумевает субъекта, которого данный орган представляет.

Следуя этой логике, правильным будет вывод о том, что госорганы, олицетворяя власть, не могут действовать сами по себе и вступать в гражданско-правовые отношения без привязки к принципу непрерывности представления интересов собственника. Законодатель, запрещая госорганам выступать участниками хозяйственных обществ (п. 4 ст. 66 ГК РФ и ст. 7 Закона об ООО), тем самым запрещает публично-правовым образованиям быть участниками таких обществ.

Данная логика находит свое подтверждение и в п. 4 ст. 7 Закона об АО, устанавливающем мандат на участие РФ, субъектов РФ или муниципальных образований только в ОАО, а также в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 28.12.2004 № Ф04-8976/2004(7324-А27-16).

• В упомянутом постановлении ФАС Западно-Сибирского округа оставил постановление от 05.10.2004 апелляционной инстанции Арбитражного суда Кемеровской области по делу № A27-2600/04-1 (иск Комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области к ООО «Исток») без изменения, посчитав правильным выводы суда о том, что Кемеровская область как субъект РФ не имела права выступать учредителем ООО.

Как видим, судебная практика по обсуждаемому вопросу также неоднозначна.

В силу неопределенности судебной практики в целях снижения риска возможного признания недействительной сделки по участию субъекта РФ или муниципального образования в ООО некоторые юристы рекомендуют обходить законодательные ограничения на участие публично-правовых образований в таком хозяйствующем субъекте, как ООО, используя ст. 80 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ¹. По их мнению, в корреляции с этой статьей Бюджетного кодекса РФ ограничения на участие госорганов и органов местного самоуправления в любых хозяйственных обществах, закрепленные в п. 4 ст. 66 ГК РФ, снимаются в оговорке законодателя «если иное не установлено законом»². Законом, предусматривающим «иное», и является Бюджетный кодекс РФ (ст. 80).

Однако и здесь нельзя допускать ошибки. Дело в том, что БК РФ, как указано в самом Кодексе, регулирует отношения исключительно между субъектами бюджетных отношений в процессе формирования бюджетных доходов и расходов, составления бюджетов и контроля за их исполнением, а также государственных долгов. В силу сказанного БК РФ не определяет статус и полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований как равноправных участников гражданских правоотношений. И в этом смысле неправильно считать, что ст. 80 Бюджетного кодекса РФ регулирует вопросы определения статуса и полномочий публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Актуальность рассматриваемого вопроса обусловлена тем, что до сих пор в регионах создаются ООО с участием субъектов РФ.

• Арбитражный суд Челябинской области признал недействительным регистрацию общества с ограниченной ответственностью, учрежденного администрацией Кунашакского района.

Как сообщили агентству «Урал-пресс-информ» в пресс-центре прокуратуры Челябинской области, в Арбитражном суде Челябинской области рассмотрено заявление прокуратуры Челябинской области о признании недействительным решения Межрайонной инспекции ФНС России № 9 по Челябинской области от 13.12.2005 № 1045 о регистрации ООО «Управляющая компания Кунашакжилкомхоз».

Налоговой инспекцией, наделенной полномочиями по госрегистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при их создании, зарегистрировано ООО, учрежденное Управлением экономического развития, имущественных и земельных отношений администрации Кунашакского района Челябинской области.

Доводы прокурора основаны на нарушении п. 4 ст. 66 ГК РФ, согласно которому госорганы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. Федеральным законом «Об обществах с ограниченной ответственностью» также предусмотрен запрет на участие органов местного самоуправления в ООО.

Кроме того, учредитель является бюджетным учреждением и в силу ст. 70 Бюджетного кодекса РФ не мог вносить бюджетные средства в уставный капитал общества.

Таким образом, учреждая ООО «Управляющая компания Кунашакжилкомхоз», Управление экономического развития, имущественных и земельных отношений администрации Кунашакского района не имело полномочий на создание общества и внесение бюджетных средств в счет оплаты уставного капитала.

Арбитражный суд Челябинской области согласился с доводами прокурора и признал оспариваемое решение недействительным.

По мнению автора, прежде чем руководствоваться практикой, выработанной высшими судебными инстанциями, необходимо: во-первых, оценить правильность толкования судом норм права; во-вторых, тщательно обдумать возможные юридические последствия ее применения; в-третьих, не сбрасывать со счетов тот факт, что подобная практика может отражать интересы определенных групп лиц.

¹ Пункт 1 ст. 80 БК РФ: «Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации». ² Пункт 4 ст. 66 ГК РФ: «Государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом».

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

Применение норм о мировом соглашении в арбитражном судопроизводстве

Ирина Мамина  ведущий специалист Арбитражного суда Республики Дагестан

Глава 15 АПК РФ 2002 г. предусматривает возможность прекращения судебного производства посредством заключения мирового соглашения. В настоящее время институт мирового соглашения продолжает активно обсуждаться теоретиками и практиками в силу его спорности, отсутствия однозначного понимания правовой природы мирового соглашения и наличия проблем, связанных с применением данного института1.

В ряде случаев подчеркивается процессуальная природа мирового соглашения, т. е. что его необходимо рассматривать наряду с другими процессуальными договорами, например соглашением об изменении подсудности². Другие авторы указывают на материально-правовой характер мирового соглашения³. Существует точка зрения, что мировое соглашение должно быть достигнуто в результате волеизъявления сторон. Это свидетельствует о правовой природе соглашения как гражданско-правовой сделки. Процессуальное действие по утверждению мирового соглашения судом правовой природы соглашения не меняет⁴.

На сегодняшний день практически все специалисты отмечают двойственность института мирового соглашения⁵. Стороны посредством заключения мирового соглашения прекращают прежние права и обязанности и устанавливают новые, т. е. речь идет о заключении сторонами договора на взаимовыгодных условиях. В отношении мирового соглашения применяются положения о расторжении договоров и признании сделок недействительными.

Однако в отличие от обычной гражданско-правовой сделки мировое соглашение заключается под контролем суда, т. е. необходимые правовые последствия наступают при утверждении сделки судом. В противном случае риск возможных негативных последствий, связанных с несоблюдением сделки, стороны несут самостоятельно.

Помимо наличия общей проблемы, связанной с определением правовой природы мирового соглашения в целом, возникают вопросы при рассмотрении природы и возможности заключения мирового соглашения в различных правоотношениях. Так, в отношениях, складывающихся при заключении мирового соглашения в ходе конкурсного производства, превалирует публично-правовое начало. Эти отношения основываются на предусмотренном законом принуждении меньшинства кредиторов большинством, а следовательно, в силу невозможности выработки единого мнения иным образом воля сторон в данном случае формируется по другим, отличным от искового производства, принципам⁶. Институт мирового соглашения при банкротстве специфичен и соединяет в себе публичную и гражданско-правовую природу⁷.

Несмотря на наличие большого числа исследований в указанной сфере, практика применения положений АПК РФ о мировом соглашении свидетельствует о том, что и арбитражные суды, и участвующие в деле лица допускают существенные нарушения закона. В данной статье автор обозначил только некоторые проблемы правоприменения.