14

ЛЕКЦИЯ ПЯТАЯ. ЗЕМСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1. О сущности и особенностях земской организации местного самоуправления в России.

2. Структура органов земской организации местного самоуправления.

3. Предметы ведения и распределение полномочий между земскими органами управления.

4. Взаимоотношения между органами государственной власти и земскими органами управления.

5. Реформа земской организации местного самоуправления в 1917 году. (Реформы Временного правительства).

Земство как система общественного местного самоуправления – уникальное социальное явление в жизни российского общества. Именно через земскую организацию местного самоуправления Россия сделала свой первый шаг в формировании гражданского общества, когда попыталась использовать социально-экономический и культурно-исторический потенциал местных (городских и сельских) сообществ для решения вопросов не только местного, но и общегосударственного и общественного значения.

Оценивая опыт становления, развития и деятельности земских учреждений в России, следует подчеркнуть, что в современной отечественной муниципальной науке он изучен совершенно недостаточно. Пожалуй, меньше всего исследованы проблемы земской организации местного самоуправления как системы общественного управления, ее особенностей, организационной структуры, отношений между ее элементами и т.п.

Поэтому в данной лекции основное внимание будет уделено вопросам анализа сущности и содержании понятия «земская организация местного самоуправления».

1. О сущности и особенностях земской организации местного самоуправления в России.

Понятие «земская организация местного самоуправления» рассматривается в широком и узком смысле. В первом, речь идет об общественной системе местного самоуправления, формируемой и функционирующей на местном уровне для решения вопросов местного значения, регламентируемых органами государственной власти. В узком смысле, как совокупность земских органов общественного управления, наделенных правом решения местных дел в соответствии с возложенными на них полномочиями.

С учетом вышеизложенной точки зрения на сущность искомого понятия, обратимся к анализу его содержания.

Особенности земской организации местного самоуправления как систему общественного самоуправления в России.

Первая особенность. В большинстве стран западной Европы, в США муниципальные организации местного самоуправления формировались местными сообществами в течение длительного периода. Этот процесс осуществлялся как бы «снизу», так как местные сообщества боролись за свое право на самоуправление.

В России все происходило несколько по иному. В именном императорском Указе Александра II Правительствующему Сенату необходимость введения этой системы обосновывалось следующим образом: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждого уезда, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить на указанных нами началах проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами учреждений».(1,69).

Во исполнение Указа были разработаны и утверждены «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 года, «Городовое положение» от 16/28 июня 1870 года закрепили правовой статус земской организации местного самоуправления в России, определили ее структуру, содержание их деятельности.

Нетрудно убедиться в том, что земская организация местного самоуправления (сокращенно – земство) как система общественного управления на местном уровне была инициирована «сверху». Государство в лице своих органов создавала земство, осуществляло постоянный контроль над земством, стремясь подчинить деятельность его учреждений государственным интересам.

Аналогичный метод был использован и при формировании «советской организации местного самоуправления», а после нее «муниципальной организации местного самоуправления».

Вторая особенность заключается в том, что в вышеупомянутых Положениях не употребляется понятие «местное самоуправление». Речь идет об организации на местном уровне (губерния, уезд, городское поселение) общественного управления. Его исследователи рассматривали как местное самоуправление, исходя из теории общественного управления местными сообществами. В данной лекции предлагается использовать термин «земская организация местного самоуправления», хотя было бы правильнее говорить о «земской организации общественного управления».

Вместе с тем следует подчеркнуть, что понятия «земская организация местного самоуправления» и «муниципальная организация местного самоуправления» не рассматриваются нами как однопорядковые. Первый термин отражает «ограниченную», модель организации местного самоуправления, которая не являлась полноценной властью на местном уровне. Второе понятие отражает наличие муниципальной власти как особого вида местной публичной власти, позволяющей местным сообществам реализовать свое право на самоуправление во всех областях его жизнедеятельности. Эта власть является самостоятельной в принятии решений и в своей деятельности, так как это гарантировалась законом, а не зависела от воли и «указующего перста» монарха, губернатора или уездного исправника.

Третья особенность земской организации местного самоуправления состояла в ее целевом назначении. В пункте первом главы первой «Городового положения» (1870г.) она определялась как попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству. (1,80) причем в пункте девятом данной главы подчеркивается, что городовое общественное управление не может выходить из круга указанных ему дел.(1,81)

Вместе с тем обратим внимание на довольно четкое разграничение предметов ведения и ресурсов между уровнями власти. Причем ресурсы разграничивались не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности их использования соответствующим уровнем управления. При этом поощрялись усилия земских органов управления на пополнение местных бюджетов за счет инициативы и предприимчивости, умения зарабатывать собственные средства. К примеру, в 1913 году их доля в бюджетах многих городов России достигала 50 и более процентов.(2,6)

В то же время государство в лице своих центральных и губернских органов власти осуществляло жесткий административно-полицейский и финансовый контроль за деятельностью земских органов управления, категорически выступало против их участия в политической жизни российского общества, в управлении государством. Об этом свидетельствуют новые редакции «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 года и «Городового положения» от 11 июня 1892 года. В них нельзя не заметить глубоких качественных изменений, которые произошли в отношениях между органами государственной власти и земскими органами общественного управления. Последние, по существу, превращались в придаток государственной власти на местах, так как находились в полной зависимости от полицейско-чиновничьего аппарата.

Четвертая особенность. Земская организация местного самоуправления в России строилась на принципе многообразия форм устройства общественного управления на местах. Она вводилась на отдельных территориях, в городских поселениях с учетом особенностей социально-экономического и культурно-исторического развития, потенциальных возможностей городских и сельских сообществ. В дореволюционной России функционировало 26 моделей земской организации местного самоуправления. Достаточно сказать, что в городских поселения получили развитие три модели: первая – для городов столичного уровня, вторая – для губернских и областных городов, третья – для городов уездного значения. Каждая из них характеризовалась особенностями структуры земской организации, отличалась по предметам ведения, полномочиям земских учреждений и органов общественного управления.

Пятая особенность. Земская организация местного самоуправления формировалась на основе территориального и поселенческого принципов. Территориальные модели функционировали на уровне губернии и уезда, поселенческие – в городах. Причем в городских поселениях, в свою очередь, имела место модель «упрощенного городового управления». В реформах Временного правительство предусматривалось создание земских организаций местного самоуправления в волостях, поселках.

Словом, можно выделить следующие территориальные и поселенческие модели земской организации местного самоуправления: на губернском, уездном, волостном уровнях, в городах и поселениях, в сельских поселениях.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что каждая из вышеназванных территориальных моделей являлась составным элементом системы земской организации местного самоуправления на ее губернском уровне. В ней, с одной стороны, соблюдалась жесткая иерархическая соподчиненность этих элементов, а с другой – обеспечивалась известная организационная самостоятельность земских органов управления в решении тех вопросов местного значения, которые были отданы на соответствующий территориальный или поселенческий уровень.