ЛЕКЦИЯ ВТОРАЯ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТ НАРОДОВЛАСТИЯ И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
1. Сущность и содержание категории «местное самоуправление».
2. Местное самоуправление как институт народовластия.
3. Местное самоуправление как институт гражданского общества.
4. Теории местного самоуправления.
1. Сущность и содержание категории «местное самоуправление»
1.1. Сущность категории «местное самоуправление»
Если внимательно проанализировать содержание всех определений категории «местное самоуправление», которые даются в научной литературе и нормативных правовых актов, то она самым тесным образом связано с использованием нескольких групп понятий.
Первая - «форма народовластия», «местная публичная власть», «форма государственного управления», «органы управления».
Вторая– «организация», «самоорганизация».
Третья – «деятельность населения», «деятельность органов местного самоуправления», «самодеятельность».
Четвертая - «управление местными делами», «самоуправление», «решение вопросов местного значения» и др.
Пятая – «социальный механизм», «механизм взаимодействия».
Выделим два основных подхода в определении категории «местное самоуправление». Сторонники первого подходаопределяют категорию «местное самоуправление» какместную публичную властьв различных формах ее организации (государственная, земская, муниципальная).По мнению представителей второго подхода, категория «местное самоуправление» отражает такое явление в социальной жизни общества каксамоорганизация населения, которая предполагает обеспечение местным сообществом самоуправления и организацию деятельности его членов по решению вопросов местного значения. Причем эта деятельность может выступать в виде самоорганизации, самодеятельности, т.е. деятельности как вида «внутренней самореализации местным сообществом своих возможностей и своего потенциала».
Обратим внимание на следующий весьма существенный аспект рассматриваемого вопроса. Каждый из вышеназванных подходов в теории и практике местного самоуправления объективно отражает одну из сторон исследуемого нами социального явления.
Первоесвязано с формированием местными сообществами (в пределах городских поселений и вокруг них) местного самоуправления как собственного института управления местным сообществом в виде муниципальной организации местной публичной власти. При этом городские сообщества пользовались поддержкой центральной власти в обмен на лояльность к ней и защиту ее интересов в случае необходимости.
Второенаправление связывается со становлением института местной публичной власти «сверху», т.е. по инициативе центральной власти, которая определяла основную конструкцию организации местного самоуправления и не позволяла местным сообществам выходить при ее формировании из жестко установленных правил. В данном случае центральной власти было выгодно трактовать понятие «местное самоуправление» как «общественное управление» либо как «деятельность населения по решению вопросов местного значения». От местных сообществ (местного населения) в обмен на декларацию о самоуправлении (общественном управлении) требовали полного подчинения формируемым ими органам местного самоуправления, которые, в свою очередь, находились под жестким контролем государства и должны были проводить его политику, нередко в ущерб интересам местных сообществ.
В принципе, и первый и второй подходы в определении категории «местное самоуправление» имеют право на существование, так как отражают объективно исторически сложившиеся направления становления и развития данного явления в общественной жизни и в конституционном устройстве стран.
Поэтому вполне логично рассматривать категорию «местное самоуправление», с одной стороны, как институт народовластия в различных его формах организации, а с другой – как институт гражданского общества, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина в местном сообществе.
1.2. Определение термина «местное самоуправление» в нормативно-правовых актах
В «Европейской хартии о местном самоуправлении» (1985 г.) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность. Ключевые слова: право и способность органов местного самоуправления под свою ответственность решать часть вопросов, переданных государством.
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), трактовал местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Ключевые слова: самоорганизация граждан для решения вопросов значения.
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года рассматривал местное (территориальное) самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Ключевые слова: система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял местное самоуправление самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Вместе с тем местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Ключевые слова: самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уточняется сущностью термина "местное самоуправление», который определяется как форма осуществления народом своей власти. Ключевые слова: местное самоуправление как форма народовластия.
Вывод. Нетрудно заметить, что все выше приведенные в законодательных актах официальные толкования термина "местное самоуправление" отражают те изменения в понимании данного понятия, которые происходили во взглядах законодателей и исследователей в области конституционного и муниципального права.
1.3. Содержание понятия «местное самоуправление»
В исследовании понятия «местное самоуправление» выделяют три основных аспекта – социальный, функциональный и институциональный.
При рассмотрении социального аспектаглавным является вопрос об объекте и субъекте местного самоуправления. Единства среди исследователей в данном вопросе не наблюдается. Мы придерживаемся следующего подхода. В качестве объекта местного самоуправления рассматривается местное сообщество, а не население, избиратели или территория его проживания. Местное сообщество выступает одновременно в качестве субъекта местного самоуправления, который имеет право непосредственного решения важнейших проблем своей жизнедеятельности и наделяет компетенцией по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления.
Функциональный аспектпонятия «местное самоуправление» предполагает изучение содержания и классификации функций, осуществление которых возлагается на местное самоуправление.
Как нам представляется, в качестве основных функций местного самоуправления можно рассматривать:
- публично-властную функцию, связанную с реализацией властных полномочий муниципальной или земской организации местного самоуправления как вида местной публичной власти;
- социально-экономическую функцию, реализация которой связана с обеспечением жизнедеятельности местных сообществ;
- общественно-деятельностную функцию, связанную с регулированием местного самоуправления как института гражданского общества.
В институциональном планеместное самоуправление рассматривается как система демократических институтов, посредством которых местное сообщество осуществляет в рамках закона функции самоуправления. При этом отметим, что термин «институт» в муниципальной науке не имеет однозначного трактования, так как каждый исследователь при его рассмотрении исходит из своего понимания данного термина.
О двойственной природе местного самоуправления. Как известно, источником власти является народ. Он формирует органы государственной и местной власти. Местное самоуправление как форма местной публичной власти создается непосредственно местными сообществами с целью решения вопросов местного значения. В их основе лежат интересы и потребности местного сообщества. Для того, чтобы их защищать и удовлетворять, местное самоуправление должно располагать достаточными материальными, финансовыми и правовыми ресурсами для выполнения полномочий, возложенных на данный институт местной публичной власти и гражданского общества.
Вместе с тем местное самоуправление как форма и уровень власти в системе конституционного устройства страны одновременно выступает проводником общего (государственного) интереса, который далеко не всегда совпадает с интересами местного сообщества.
Как видим, с одной стороны, местное самоуправление призвано защищать интересы местного сообщества, а с другой - действовать в единой связке с органами государственной власти при решении вопросов общегосударственного значения, доводить до местного населения упорядочивающую волю центра.
Таким образом, двойственность природы местного самоуправления состоит в том, что оно содержит в себе как признаки государственной власти, так и признаки общественного института, т.е. является по своей сути общественно-государственным или государственно-общественным институтом.
Признаки местного самоуправления. Можно выделить четыре основополагающих признака местного самоуправления.
Первый признак – наличие выборного (представительного) и других выборных органов местного самоуправления. При этом местное сообщество самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.
Второй признак – наличие собственной компетенции, т.е. определенного объема предметов ведения и полномочий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения – круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную для данной территории жизнедеятельность местного сообщества и удовлетворение потребностей его членов. Полномочия – право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.
Третий признак – это наличие у местного самоуправления собственных ресурсов, ибо. Если есть собственные предметы ведения и отсутствуют для осуществления необходимые ресурсы, то о каком местном самоуправлении можно говорить?
Четвертый признак местного самоуправления – это подзаконность. Обратим внимание на два аспекта. Первый – местное самоуправление развивается и функционирует только в тех рамках, которые ему предписаны законом. Второй – только рамки закона регулируют местное самоуправление и ничего более.
Принципы местного самоуправления. Под принципами местного самоуправления понимаются основы, определяющие устройство и механизм функционирования местного самоуправления, а также его отношения с государством, другими общественными и социальными институтами.
О составе общих принципов местного самоуправления
По мнению В.И. Васильева, в состав общих принципов местного самоуправления можно включить следующие принципы:
1) самостоятельное (в пределах полномочий, установленных законом) решение населением вопросов местного значения путем использования форм прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
2) невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
3) самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;
4) учет мнения населения при образовании, преобразовании, изменении границ, упразднении муниципальных территориальных единиц;
5) возможность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
6) право органов местного самоуправления на обладание в рамках национальной экономической политики достаточными собственными финансовыми ресурсами;
7) соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям, предоставленным Конституцией или законом;
8) обязательность пополнения по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;
9) законность осуществления местного самоуправления;
10) осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления только в порядке и случаях, установленных Конституцией и законом и, как правило, в целях обеспечения соблюдения законности;
11) право органов местного самоуправления на судебную защиту. (1)