книги / Этнополитология
..pdfтрадиционного направления международной деятельности провин ций, связанного с целенаправленным формированием обширного притока иммигрантов.
Другое направление международной деятельности провинций — интенсификация и стимулирование поиска рынков сбыта производи мой ими продукции или добываемого сырья. Характерное для совре менной эпохи жесткое обострение конкурентной борьбы за рынки сбыта, широкое распространение тарифных и нетарифных барьеров в международной торговле потребовали от провинций наряду с ис пользованием федеральных каналов максимальной активизации усилий по продвижению и реализации своей продукции за рубежом.
Быстрый рост финансовых расходов в непроизводственной сфе ре в послевоенный период затруднил борьбу провинциальных пра вительств по преодолению кризисных явлений в экономике и ог раничивал их возможности, связанные с новыми капиталовложени ями. Субсидии федерального правительства не могли удовлетворить финансовые потребности провинций в инвестициях, что привело к возникновению нового направления в международной деятельности последних — поиска источников капитала за рубежом. Значение именно этого направления особенно возросло с середины 60-х годов XX века. Если раньше большая доля необходимых инвестиций по крывалась за счет притока капиталов только из одной страны — США, то за последние 15—20 лет этот приток замедлился, что по буждает правительства целого ряда провинций активно изыскивать альтернативные внешние источники инвестиций.
В последнее десятилетие с развитием многостороннего междуна родного сотрудничества постоянно возрастает участие канадских провинций в работе международных организаций и конференций в области культуры, образования, охраны окружающей среды, соци ального обеспечения и т.д. А в рамках таких организаций, как Аген тство по сотрудничеству в области культуры и техники франкоязыч ных стран и Содружество франкоязычных стран, канадские провин ции Квебек и Нью-Брансуик добились даже предоставления себе особого официального политического статуса — «участвующего правительства» (самостоятельное участие провинций в международ ных организациях и конференциях, однако, относится к разряду редких исключений). На двусторонней основе провинции развивают культурный, туристский, научно-технический обмен с иностранны ми государствами. Кроме того, провинции участвуют в программах оказания помощи развивающимся странам.
3 0 1
Важное место в международной деятельности провинций зани мает участие в договорно-правовой практике. Если заключение офи циальных международных соглашений с иностранными государ ствами относится к разряду исключений (например, франко-квебек ское межправительственное соглашение в области образования от 1965 г.), то подобная практика в отношениях с членами других федераций получила довольно широкое распространение, и в пер вую очередь в отношениях со штатами США. Между канадскими провинциями и американскими штатами заключено в общей слож ности более тысячи всевозможных соглашений, которые носят как официальный, так и рабочий характер. Они распространяются на самые различные сферы сотрудничества, главным образом экономи ческого: промышленности, торговли, сельского хозяйства, энергети ки, транспорта, природных ресурсов, культуры и др. В результате связи провинций с США превратились в «важный элемент межпра вительственных отношений Канады и Соединенных Штатов».
Роль провинций в международной деятельности Канады не огра ничивалась их прямым вовлечением в орбиту межгосударственных связей. Они оказывают также влияние на политику Оттавы, исполь зуя для этого различные каналы давления на федеральное прави тельство как внутри страны, так и предпринимая определенные шаги на международной арене, которые вынуждают Оттаву вносить замет ные коррективы в свою внешнеэкономическую и внешнюю политику.
Существенная роль, которую играют провинции в международ ной деятельности Канады, представляет собой важную отличитель ную особенность канадского федерализма. Так как в основе широ кого участия провинций в международных отношениях лежат объек тивные экономические процессы, протекающие в рамках канадско го государства, данное явление носит не временный, а долгосроч ный характер. Учитывая это обстоятельство и в целях сохранения своего контроля и верховенства в области внешних сношений, феде ральное правительство, как отмечалось выше, вынуждено было пой ти на определенные уступки провинциям, согласившись с децентра лизацией ряда аспектов международной деятельности Канады. Кро ме того, в некоторых вопросах, из-за особенностей конституцион но-правового устройства федерации, осуществление тех или иных шагов на международной арене было возможно только при сотруд ничестве с провинциальным уровнем власти. Расширение прав про винций (в том числе предоставление им права вступать в договоры и соглашения с иностранными государствами) было юридически
3 0 2
закреплено в 1968 г. в специальных документах федерального пра вительства: «Федерализм и международные отношения» и «Федера лизм и международные конференции по вопросам образования».
РАЗДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И ПРОВИНЦИЯМИ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ ПРОГРАММАМИ
В условиях федеративного государственного устройства в Кана де сложилась довольно гибкая система разделения полномочий меж ду центральным правительством и властями провинций в области финансирования и управления социальными программами. В ходе становления одних направлений социальной политики главную роль играл центр, других — провинции, при том, что между двумя уров нями власти происходит активная борьба за контроль в этой сфере. Однако общей для послевоенного периода тенденцией стал рост взаимодействия в процессе разработки и осуществления программ социального обеспечения, здравоохранения, образования, профес сиональной подготовки кадров.
Федеральное правительство берет на себя 60% всех затрат на социальные нужды, провинции — 40%. При этом программы соци ального обеспечения финансируются преимущественно — почти на 85% — за счет средств, находящихся в распоряжении федерального правительства. В сфере социальных услуг, напротив, основная доля ассигнований — свыше 80% — покрывается из бюджетов провин ций. Фактическое распределение ролей в управлении той или иной программой со временем все в большей степени определяется факто рами организационно-экономической целесообразности.
В этом плане характерен пример управления системой здравоох ранения. Функции федерального и провинциальных правительств здесь четко разграничены. Федеральное министерство здравоохра нения и социального обеспечения занимается вопросами стратеги ческого порядка. Входящее в его состав управление долгосрочного планирования намечает основные направления развития медицинс кого обслуживания, определяет для него общенациональные, обяза тельные по всей стране стандарты и разрабатывает предложения по федеральным программам охраны здоровья. Эти задачи осуществ ляются усилиями высококвалифицированных специалистов различ ного профиля (не только медицинских работников, а и экономистов, социологов, демографов, специалистов по статистическому учету
3 0 3
и управлению). Остальные подразделения министерства координи руют научные исследования и подготовку кадров, участвуют в кон троле за соблюдением природоохранных законов и стандартов про мышленного производства (с точки зрения обеспечения эколо гической безопасности, высокого качества продуктов питания и ле карственных препаратов). В то же время министерству подчинено и управление по физической культуре и любительскому спорту, кото рое совместно с более чем 100 добровольными ассоциациями и клу бами занимается финансированием и организацией программ, наце ленных на развитие массового спорта и подъем физической актив ности населения.
Федеральное министерство не имеет отношения к оперативному контролю над деятельностью медицинских учреждений — это зада ча провинциальных ведомств. Провинции также имеют право само стоятельно выбирать конкретные методы организации службы здо ровья. Так, в шести из десяти провинций расходы на медицину фи нансируются только из общих налоговых поступлений и федераль ных дотаций, а в других четырех провинциях эти источники средств пополняются обязательными взносами. Они взимаются с населения как разновидность подоходного налога, от которого освобождены лишь лица старше 65 лет и семьи с низкими доходами.
Вместе с тем и лечебные учреждения обладают немалой финан совой и оперативной самостоятельностью. Провинциальные ведом ства контролируют в основном не сам процесс, а конечные резуль таты их работы — а именно качество медицинского обслуживания населения. В том, что касается использования финансовых ресурсов (на новое строительство и ремонт, покупку оборудования, проведе ние исследований и т.п., вплоть до вложения имеющихся на счету больницы и временно свободных средств в облигации и акции), глав ную роль играет правление больницы, куда помимо ее директора входят выборные представители населения, местных общественных организаций, крупных компаний. Вопросы организации лечебного процесса директора больниц решают совместно с представителями медицинского персонала.
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА КАНАДЫ
В 80-е годы большинство развитых капиталистических стран жестко ограничивают поток иммигрантов. Так, в США льготный режим распространяется главным образом на высококвалифициро
3 0 4
ванный персонал. На этом фоне относительно либеральное иммиг рационное законодательство Канады дает основание политологам называть ее «наиболее открытым из западных обществ».
Потенциальных переселенцев в Канаде подразделяют на три ос новные категории: члены семей, независимые иммигранты и беженцы.
Члены семей — близкие родственники канадских граждан — составляют около половины всех иммигрантов. Главным условием их приема является отсутствие опасных для общественного здоровья заболеваний и конфликтов с законом. Кроме этого, необходимо либо иметь финансовые накопления, либо получить официально зарегис трированное обязательство со стороны родственников в Канаде, обязующихся в течение десяти лет обеспечивать своих близких жи льем и средствами к существованию. Официально воссоединение семей объявлено «краеугольным камнем» иммиграционной полити ки Канады, а категория членов семей — самой привилегированной. В действительности, родственники выходцев из стран третьего мира подвергаются дискриминации; при оформлении их виз, как правило, используются самые различные предлоги для отказов и проволочек.
Отбор независимых иммигрантов осуществляется по специальной системе, оценивающей в баллах уровень образования и квалификации претендента, «дефицитность» его специальности в Канаде, возраст, знание английского или французского языка. Для иммигрантовпредпринимателей необходимо иметь определенную сумму капита ла (не менее 500 тыс. долл.), предназначенную для инвестирования. Категория независимых иммигрантов составляет около 30% всех переселенцев.
Большинство иммигрантов-беженцев — из числа лиц, отобранных специальными сотрудниками канадской иммиграционной службы в находящихся за рубежом лагерях для перемещенных лиц. Отбор осу ществляется по тем критериям, что и для независимых иммигрантов (исключая систему подсчета баллов), чтобы оценить возможности претендентов успешно адаптироваться к жизни в Канаде. Большое значение при этом придается политико-идеологической ориентации потенциальных переселенцев. Так, Канада приняла около 100 тыс. так называемых «людей в лодках», покинувших Южный Вьетнам после свержения проамериканского сайгонского режима. Среди по литэмигрантов из стран Латинской Америки, подавших прошение о предоставлении вида на жительство в Канаде, положительный ответ получают менее 15%.
В последние несколько лет острой проблемой для Канады стал
3 0 5
рост численности нелегальных иммигрантов — визитеров, остав шихся в стране после официально разрешенного срока, и так назы ваемых «псевдобеженцев» — по существу, беглецов от нищеты и голода, которые, не надеясь преодолеть барьеры экономического отбора, рассчитываюг получить вид на жительство в Канаде, выда вая себя за жертв политических или религиозных преследований. По разным оценкам, в стране находится от 50 до 150 тыс. «нелегалов», не прошедших регистрацию из опасения быть высланными.
Лица, получившие статус легальных иммигрантов, ограничены
вполитических правах. Они не могут избирать и быть избранными.
Вэкономическом плане иммигранты формально имеют те же права, что и канадские граждане (исключения составляет запрет на врачеб ную и юридическую практику). На средства федерального прави тельства для вновь прибывших организуются курсы изучения двух официальных государственных языков — английского и француз ского, а также специальные программы адаптации к условиям мес тного рынка труда. При всем этом основная масса «новых» канад цев занята на наиболее тяжелых по условиям труда, низкооплачива емых и малопрестижных работах.
После трех лет пребывания в стране легальные иммигранты могут претендовать на получение гражданства. За этот срок необхо димо изучить один из официальных языков, получить общее пред ставление о законах и порядках страны и не иметь на своем счету правонарушений. Лица, ранее имевшие канадское гражданство, могут просить восстановить его через год после возвращения в Канаду. Допускается сохранение статуса гражданина Канады при получе нии гражданства какой-либо другой страны.
Общую ответственность за регулирование движения переселен цев несет федеральное министерство по делам занятости и иммигра ции. Ему подчинено около 500 иммиграционных агентств в пунктах прибытия иностранцев — канадских международных аэропортах, морских портах, населенных пунктах на границе с США. Почти 80 стран имеют соглашения с Канадой о приеме визитеров на срок до трех месяцев без предварительно оформленных разрешений, кото рые могут быть получены непосредственно в пунктах прибытия.
Вид на постоянное жительство в любом случае должен оформ ляться только за пределами Канады. Иммиграционные службы (бюро) при канадских посольствах и консульствах с 1981 г. перешли
введение федерального министерства иностранных дел. Большин ство из 60 зарубежных бюро расположены в развитых капиталисти
3 0 6
ческих странах и лишь десять приходится на страны Азии и Африки. В Европе «вербовкой» квалифицированных работников занимаются также зарубежные представительства канадских провинций, отделения авиакомпании «Эйр Кэнада», частные агентства по найму, предста вительства крупных фирм. При наличии их рекомендаций процедура оформления вида на жительство в посольствах и консульствах мак симально упрощена.
Решением вопросов о предоставлении легальным иммигрантам канадского гражданства и его восстановления в Канаде занимаются специальные суды (их около 30), в спорных случаях — федеральный суд.
В связи с ростом нелегальной иммиграции для выявления «подлин ных беженцев» среди иностранцев, проживающих в стране без вида на жительство, создано специальное Управление по делам беженцев.
По закону, вступившему в силу в 1978 г., федеральное прави тельство обязано по важнейшим вопросам иммиграционной поли тики консультироваться с провинциями. Последним предоставлены широкие права в плане привлечения иммигрантов, хотя формально юридическое оформление соответствующих документов осуществля ет только федеральная иммиграционная служба. За последние десять лет проекты реформ иммиграционного законодательства выносятся на широкое обсуждение, в котором особенно активное участие при нимают представители провинций, а также этнические и церковные организации, объединения предпринимателей. Доминирующее место при этом занимают планы увеличения общего объема иммиграции в ближайшее время со 150 до 260 тыс. человек в год, что составит приблизительно 1% от совокупной численности населения Канады.
ИНДЕЙСКИЙ ВОПРОС В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ
ИНДЕЙЦЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЛАТИНОАМЕРИКАНСКИХ СТРАН1
Хотя выдающиеся руководители движения за ликвидацию испанского колониального господства (Миранда, С. Боливар и др.) и пытались ставить вопросы о формировании освобождающихся
'С м .: Р о с с и я н а п о р о г е X X I в е к а ... М ., 1 9 9 6 .— С .3 2 3 — 3 2 8 .
3 0 7
от европейского господства государств на базе автохтонных (индей ских) традиций, а провозглашение независимости Мексики даже декларировалось как восстановление мексиканской (т.е. ацтекской) империи, на деле моделью государственного строительства послужил опыт образования национальных государств Западной Европы. Именно поэтому в многонациональных латиноамериканских госу дарствах в комплексе государственно-правовых воззрении возобла дала концепция «государство — нация», которая не соответствовала реальному положению вещей. Указанная концепция проявила стой кость и живучесть, ее питательной средой послужило совпадение расово-этнической и социальной структур: так называемое белое, европоязычное, население принадлежало в основном к «высшим» (господствующим и эксплуататорским) слоям общества, в то время как туземное население, индейцы, — к угнетенным и эксплуатируемым слоям. Отсюда исходящая от «высших» слоев тенденция прямого целе направленного подавления и разрушения туземных форм обществен ного устройства, языка и культуры. С ней тесно переплетена и другая тенденция: «не замечать» индейского вопроса как национального, в лучшем случае рассматривать его лишь как аграрно-крестьянский.
Неудивительно, что в конституциях латиноамериканских стран, принятых после обретения независимости, за очень редким исклю чением, о чем будет сказано ниже, отсутствуют положения, которые закрепляли бы национальные права индейцев, причем речь идет и о тех государствах, где они составляют большинство, либо весьма значи тельную часть населения (Мексика, Перу, Боливия, Эквадор, Чили, Гватемала). Однако помимо конституций в процессе исторического развития латиноамериканских стран было издано множество законо дательных актов, регулирующих положение индейского населения. Это так называемое «индейское законодательство» обычно провоз глашает право индейцев на занимаемые ими земли, иногда (как в Бразилии, Гайане или Парагвае) определяет формы организации и прин ципы деятельности резерваций, носящих в разных странах разные наименования, часто декларирует «уважение» к традиционной куль туре и языку коренного населения, устанавливает принципы и компе тенцию органов индейского общинного управления, условия деятель ности религиозных миссий на территории проживания индейцев ит.д.
«Индейское законодательство» латиноамериканских стран про никнуто духом протекционизма, покровительства по отношению к индейцам, заботой о них, что, впрочем, отнюдь не препятствовало угнетению и эксплуатации индейцев, экспроприации их земельных
3 0 8
владений. С другой стороны, создание резервационного режима для многих малых индейских народов в значительной степени оберегает их от наплыва разного рода хищнических элементов капиталисти ческого общества, а тем самым — от геноцида и этноцида.
Что касается упомянутых выше редких исключений из господ ствующей в Латинской Америке конституционной практики, игно рирующей существование национального (индейского) вопроса, то речь идет о том, что лишь много позже Войны за независимость, уже в XX веке, главным образом в связи с возникновением прогрес сивных правительств и режимов, в текстах конституций некоторых (очень немногих) стран появились специальные статьи, касающиеся национальных аспектов индейского вопроса (языка, культуры, иног да — законодательства), а также землепользования. Приведем вы держки из конституций отдельных латиноамериканских государств.
В Конституции Боливии (1947 г.) можно выделить три статьи, непосредственно касающиеся положения индейского населения:
Статья 168. Государство признает и гарантирует законное суще ствование для коренных жителей страны.
Статья 169. Разрешается законодательство коренных обитате лей страны, а также индейское и местное законодательство с учетом особенностей различных районов страны.
Статья 170. Государство содействует просвещению крестьянства путем создания школ для коренных обитателей страны. Эти учеб ные центры носят характер организаций, сосредоточивающих в себе экономические, социальные и педагогические функции.
Нельзя пройти мимо того факта, что в 1967 г. в период правления в стране тоталитарного режима была принята новая конституция, в которой нет ни одной статьи, касающейся положения индейского населения.
В Конституции Гватемалы — страны, в которой, подобно Боли вии, индейские этносы составляют большинство населения, — можно отметить лишь две статьи, касающиеся положения индейцев:
Статья 42. Всякая дискриминация по мотивам расы, цвета кожи, религии, рождения, экономического или социального положения или политических идей объявляется незаконной.
Статья 110. Объявляется представляющим общественный интерес проведение единой политики в развитии культуры и в улучшении экономического и социального положения групп коренного населения.
Стоит упомянуть также о статье 5-й гватемальской конститу ции, которая провозглашает испанский в качестве официального
3 0 9