Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

республикой. Но по существу взаимоотношения советских республик остаются прежними. Трудящиеся массы Украины выражают твердую уверенность, что дальнейшей борьбой рабочего класса на Украине и в других странах уже в ближайшем будущем должна быть восстановлена эта формальная федеративная связь, и все советские республики объединятся в единую социалистическую федерацию” (Вестник Украинской Народной Республики. Харьков, 20 марта 1918 года).

В дальнейшем по мере успехов на фронтах гражданской войны между советскими республиками был заключен экономический и военно­ политический союз, а в 1922 году состоялось восстановление единого государства, получивш его название СОЮ З СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСП УБЛИ К . Это было формально федеративное государство с элементами конфедерации (право выхода из состава СССР). На самом же деле это было унитарное государство, ж естко контролировавш ееся К ом м унистической партией и скреплявшееся ею в одно целое. Большевики пошли на великий

эксперимент, создавая федеративное	государство	на национально-
территориальной основе. П ока	сущ ествовал	тоталитарны й

коммунистический режим, эта модель работала без существенных сбоев, время от времени приращ ивая новые территории и пытаясь экспортировать “мировую пролетарскую революцию” в другие страны. Однако стоило в 1991 году разрушить основу союзной государственности - КПСС ( как, впрочем, и в 1917 году самодержавие), как Союз распался.

Логика распада СССР и развития государственности на постсоветском пространстве. 1985 - 1995 годы.

В перестроечный и постперестроечный периоды сценарий распада Российской Империи начала XX века во многом повторился. Народы, жившие на “окраинах” Советского Союза, после краха в августе 1991 года Союзного центра и КПСС вышли из состава СССР. Теперь уже инициатором демонтажа союзных структур (все более становившихся тормозом радикальных реформ) являлась нарождающаяся национальная буржуазия и национальная интеллигенция. Народы же, находившиеся в составе РСФСР, так и остались в составе единого Российского государства, несмотря на попытки ряда бывших российских автономий обрести независимость.

После стихийного, “револю ционного” распада СССР были заключены двусторонние договоры между независимыми государствами, а также создано Содружество Независимых Государств, куда вошли с разным статусом 12 из 15 бывших союзных республик (кроме Прибалтики). В 1993 году был заключен Экономический союз целого ряда государств. Сейчас носится в воздухе идея политического, военно­

10

политического, а возможно, и конфедеративного союза между частью государств бывшего Союза.

Вместе с тем, в конце XX столетия снова воссоздать единое государство (даже в виде конфедерации) значительно сложнее, чем в начале века.

Во-первых, в большинстве бывших советских республик у власти находятся национально ориентированные буржуазные режимы, которые в объединительных тенденциях видят угрозу своей власти и собственности. Бывшие республики СССР сейчас переживают период “второго пришествия” капитализма, который в предыдущие столетия характеризовался образованием национальных государств.

Во-вторых, Россия еще слишком слаба, демократический режим не столь стабилен, а экономические реформы в ней идут не столь успешно, чтобы она могла стать новым центром добровольного притяжения других народов. Возможность же использования силовых методов для насаждения (как это было в 1918-1921 годах) “дружеских” России режимов ( как показали события в Чечне) крайне ограничены.

Полагаю, что шансов на воссоздание единого государства в старых границах фактически нет. В то же время я не исключаю возможности появления со временем на части постсоветского пространства более узкого сначала конф едеративного, а затем и федеративного государственного образования. С остальными же частями бывшего СССР

это образование будет взаимодействовать либо в режиме Британского союза (большая зависимость), либо в режиме Европейского союза (меньшая зависимость), сохраняя свое влияние не через общие государственные структуры. Если, конечно, к власти в России не придет националистический режим, который разрушит и так чрезвычайно хрупкое единство страны и поставит Россию в полную изоляцию от мирового сообщества, включая ближайших соседей.

Формирование государственности в республиках бывшего СССР.

После распада СССР в большинстве новых независимых государств идет формирование национальных (этнократических) государств. Все эти государства, кроме России, являются унитарными, во многих государствах (включая Россию) усиливаются авторитарные тенденции. Более благополучна ситуация в тех странах, где состав населения м ононационален . Н априм ер, в А рмении, Беларуси, Л итве, Туркм енистане, где представители других народов не очень многочисленны, они ни юридически, ни фактически не ущемляются в своих правах. В тех же государствах, где представители “некоренной” нации составляют значительную часть населения, предпринимаются и на государственном, и на бытовом уровне попытки создать преимущества

11

для “к о р ен н о й ”	нации .	В	Л атвии и	Эстонии это делается
законодательны м	путем.	В	М олдове,	Грузии, А зербайджане,

Таджикистане уже несколько лет льется кровь в связи с попытками решить национальные проблемы при помощи силы. Неспокойно также

вСеверном Казахстане, на юге и востоке Украины (особенно в Крыму),

вКыргызстане и Узбекистане.

Критически относясь к деятельности руководства России в ходе чеченского кризиса, в то же время невозможно согласиться с утверждениями о том, что у России не было своей национальной политики, либо что она была целиком и полностью ошибочной. Именно благодаря демократическому руководству России, распад Советского Союза прошел в сравнительно мирных формах, не повторив югославской трагедии. Если бы Россия, как Сербия в Югославии, начала с помощью силы отстаивать права 25 миллионов русских, проживающих за пределами Российской Федерации, то вся страна уже полыхала бы в огне. В такое смутное переходное время, когда сильно ослаблено государство, невозможно иметь единую программу национальной политики. Приходится постоянно лавировать, действовать по принципу: сколько народов и регионов, столько и подходов. Без такого многообразия сохранить Российскую Федерацию и хорошие отношения с соседями было бы невозможно.

О некоторых уроках межнациональных конфликтов на территории бывшего Союза.

Автору этих строк пришлось и практически, и политически участвовать в разрешении целого ряда конфликтов на территории бывшего СССР. Хотелось бы поделиться некоторыми своими наблюдениями, не претендуя на истину в последней инстанции:

1. Ни один из конфликтов не удалось разрешить силой (Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, ингушско-осетинский конфликт, чеченский кризис...), напротив<прямое военное столкновение приводило к перерастанию политического, конституционного конфликта в национальный и заканчивалось этнической чисткой. Из Нагорного Карабаха “выдавили” азербайджанцев, из Абхазии и Южной Осетии грузин, из Северной Осетии ингушей^ т.д., и т.п.

Все конфликты, которые имели битовое начало, на сегодняшний день “притушены”, разведены при помощи миротворческих (как правило, российских сил), но нигде политически не урегулированы. Те кусочки больших государств, на которых пролилась кровь, уже не согласны на автономию, федеративные или даже конфедеративные отношения со своей “метрополией”, а провозглашают в одностороннем порядке государственную независимость, либо выходят с предложением о вхождении в другое государство (например, Абхазия и Южная Осетия неоднократно подавали просьбы о вхождении в состав Российской Федерации).

2. Поскольку в сложившихся условиях любой новый передел траниц

12

приведет к эффекту “снежного кома”, постольку крайне мало вероятно, что в обозримой перспективе хотя бы одна из 15 частей бывшего СССР

пойдет на изменение своих границ. В этих условиях существует два возможных варианта решения конфликтных ситуаций. Первый - там, где конфликт с применением силы зашел слишком далеко, “самостийно отделившаяся часть большего государства” будет никем в мире не признанным независимым государством (как, к примеру, турецкая часть Кипра). Второй вариант: многонациональные государства пойдут на существенные уступки своим национальным меньшинствам, изменив форму своего государственно-территориального устройства (от унитарного государства к федеративному, это особенно сейчас актуально для Грузии, Азербайджана и Молдовы) либо заключив с фактически ушедшими из-под их контроля территориями конфедеративные договоры (подобные договору между Москвой и Казанью в феврале 1994 года).

3.В тех ситуациях, где конфликт не был доведен до силового решения, как правило, остается намного больше возможностей для компромисса, нахождения политического решения. Можно сослаться и на опыт гагаузов, которые после длительного мирного противостояния получили, наконец, от Кишинева автономию. Весьма поучителен и пример Татарстана. Увидев, что после проведенного республиканского референдума о независимости дальнейшие шаги в этом направлении приведут к неизбежному силовому конфликту, руководство Татарстана вовремя остановилось, подписав с федеральными властями Российской Федерации договор фактически о конфедеративных отношениях. По пути политического решения проблемы пошла и Аджария, не став, в отличие от Южной Осетии и Абхазии, повышать в одностороннем порядке свой статус в составе Грузии.

4.Не дожидаясь серьезных неприятностей, следует подумать о возможности перехода от унитарного к федеративному построению государства в таких больших постсоветских государствах, как Казахстан

иУкраина. Здесь, в отличие от России, Грузии, Молдовы, это вполне еще можно сделать по территориальному, а не национальнотерриториальному признаку.

5.В дальнейшем, когда ситуация стабилизируется, “улягутся национальные страсти”, можно будет снова вернуться ( где это будет целесообразно) к унитарной форме построения государства с элементами автономии. (Такая промежуточная форма полуфедеративногополуунитарного государства существует, например, в Испании). Но сейчас, когда второй (кровавый) передел постсоветского пространства весьма вероятен, необходимо идти на уступки (и порой значительные) малым народам, чтобы не потерять все.

Этапы формирования федеративного государства в России. Поскольку на протяжении истории понятия Россия, Российская

Империя, Советский Союз были фактически одно и то же, то в настоящее время происходит формирование Российского государства в новых

13

территориальных границах, в иных геополитических, экономических и иных условиях. Мы рассмотрим эту обширную проблему только с точки зрения государственно-территориального устройства. В современных условиях начала процесса преобразования формально федеративного, а фактически унитарного Российского государства в подлинно федеративное государство можно условно выделить следующие основные вехи:

1 этап. 12 июня 1990 года - декабрь 1991 года. От провозглашения Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации до распада СССР. Это период бурного роста национального самосознания народов, создания суверенных республик в составе РСФСР, попыток приобретения рядом российских республик (Татарстан, Башкортостан) статуса союзных республик. В это время произошла единственная победоносная “националистическая” революция на территории Российской Федерации - в Чечне, которая заявила о выходе из России.

2 этап. Декабрь 1991года - март 1992 года. От распада Советского Союза до подписания Федеративного договора. Это был период опасного усиления центробежных тенденций, когда вслед за распадом СССР была прямая угроза развала и Российской Федерации. Кульминацией этого периода был референдум о независимости в Татарстане, который привел к серьезнейш ему конфликту между федеральными властями и крупнейшей республикой РФ. Подписание Федеративного договора 87 субъектами Федерации (кроме Татарстана и Чечни) явилось временным компромиссом между центробежными и центростремительными тенденциями и позволило остановить сползание к опасной пропасти распада Российского государства. В то же время это был путь перехода к договорной федерации, от которой только один шаг к конфедерации.

3 этап. Март 1992 года - декабрь 1993 года. От Федеративного договора до принятия новой Конституции РФ. В это время шла сложная борьба центробежных и центростремительных тенденций; к концу периода чаша весов стала склоняться в пользу последней. В эти годы были приняты конституции Чечни,Татарстана, Республики Саха (Якутии) и Тывы, которые по коренным позициям противоречили Конституции России. Была предпринята попытка создания Уральской Республики и ее конституции. Сибирское соглашение и ряд других региональных объединений стали жестко оппонировать федеральному центру.

4 этап. Декабрь 1993 года - ноябрь 1994 года. От принятия новой Конституции РФ до начала военных действий в Чечне. Принятие новой Российской Конституции знаменовало собой важный этап укрепления и развития Российской Федерации. Была четко зафиксирована целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Недвусмысленно указано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ст.4). Впервые зафиксировано равноправие всех субъектов РФ между собой (ст.5). Указано, что Российская Федерация строится как по национально-территориальному, так и по территориальному признаку. Верхняя палата Российского

14

парламента - Совет Федерации - стал органом, выражающим интересы всех субъектов Федерации. В феврале 1994 года был подписан Договор между Россией и Татарстаном о разграничении полномочий, который означал конец длительному конфликту между Москвой и Казанью.

Вместе с тем, укрепление конституционного федерализма не подкреплялось федерализмом экономическим. В результате серьезных неудач в проведении экономических реформ 3/4 субъектов РФ были посажены на госдотации, 80 процентов финансовых ресурсов страны было по-прежнему сосредоточено в Москве, юридическое равноправие субъектов Федерации явно не соблюдалось на практике (в результате чего Пермская область даже сняла свою подпись под Договором об общественном согласии в знак протеста против неравного налогового бремени области и Башкортостана).

Военные действия в Чечне - угроза распада Российской Федерации.

После трагических сентябрьско-октябрьских событий 1993 года в Москве в стране стали усиливаться авторитарные тенденции. В высшем руководстве страны происходила переориентация с демократических на державные ценности и силы. В этой связи единожды “удачно” примененная сила порождает иллюзию всемогущества силового подхода. Иведение российских войск на территорию Чечни не диктовалось какойто срочной необходимостью решения чеченской проблемы в данный момент (вялотекущий, тлеющий конфликт, существовавший три года в

лом регионе, мог бы существовать и дальше). Его истоки следует искать

вМоскве, а не в Грозном. Демонстрация силы была жизненно необходима, чтобы поднять пошатнувшийся авторитет Президента, дать острастку всякого рода оппозиции в центре и на местах, создать предпосылки для свертывания демократических институтов.

Автор уже касался этой темы в печати, поэтому хотелось бы лишь остановиться на политических последствиях конфликта для развития федеративных отношений в России. Чеченский кризис, обнаруживший низкий уровень дееспособности власти, фактически поставил вопрос о том, какой авторитарный режим утвердится в России: централизованный (во главе с Президентом РФ, но совсем не обязательно, что с В.Ельциным) или децентрализованный (с преобладающим влиянием региональных элит). Последние резкие заявления Совета Федерации, Совещание глав республик в Чебоксарах по поводу военных действий в Чечне свидетельствуют, что региональная элита не только в российских республиках, но и во многих краях и областях будет активно противостоять попыткам Президента вернуться фактически к унитарному государству, поддерживая в то же время усиление авторитарных начал на уровне регионов (непроведение выборов, игнорирование представительных органов власти и т.п.). Прозвучавшее на Совещании в Чебоксарах предложение о созыве Съезда народов Российской Федерации означает не что иное, как попытку создания параллельной

15

структуры нынешним федеральным властям, своеобразной боярской думы.

Уже сегодня очевидно, что чеченский кризис породил массовый всплеск как великорусского шовинизма, так и местного национализма и сепаратизма. Снова на площадях столиц северокавказских республик собираются многолюдные митинги, которых там не видели со времен грузино-абхазской войны. Снова потянулись добровольцы воевать на территории Чечни. Не спокойно и в ряде стран СНГ и сопредельных государствах исламского мира.

Стремительно усиливается идея воссоздания Великой России как русского государства. Чеченский конфликт на грани перерастания из политического в национальный и религиозный. Во всяком случае, стоит появиться в Чечне русским казакам, и национальную войну тогда не остановить. Если события будут и дальше развиваться таким образом, то велика опасность “взрыва” Украины, Казахстана и других республик, где проживает много русских. А это - “югославизация “конфликта , когда все будут воевать против всех. С началом чеченского кризиса русские становятся заложниками не только в Чечне, но и в государствах Содружества. Россия теряет моральное право заступаться за своих соплеменников.

Подводя итоги данной работы, хотелось бы отметить следующее:

1)Становление федеративных отношений в России идет чрезвычайно сложно, волнообразно, путем приливов и отливов.

2)В настоящее время Российская Федерация переживает один из самых критических этапов в своей истории. Чеченский кризис может привести либо к установлению централизованного авторитарного режима

вРоссии, который, формально сохранив федеративные институты, фактически вернется к унитарному построению государства, либо к победе региональных элит и быстрому перерастанию федеративных отношений в конфедеративные с последующим распадом Российского государства.

3)Ф едеративное устройство России является соверш енно необходимым спутником демократии и рынка. Такая огромная страна не может быть демократическим цивилизованным государством при унитарном государственном устройстве.

Поэтому сегодня борьба за цивилизованные формы и методы разрешения конфликтных ситуаций на территории России - это и борьба за Федерацию, и за Демократию, и за Политическую стабильность, и за Экономические реформы.

Вне Федерации у России нет достойного будущего.

10 января 1995 года

16

ГЛАВА I

КОНСТИТУЦИОННАЯ ИЛИ ДОГОВОРНАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ТЕЗИСЫ ДОКЛАДА НА КОНГРЕССЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ СИЛ РЕСПУБЛИК И НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОСТАВЕ РСФСР*

1.Основными принципами национальной политики являются ненасилие, гражданское и межнациональное согласие, право народов на самоопределение, соблюдение признанных мировым сообществом прав человека и национальных меньшинств, неприятие политического экстремизма, национальной и классовой исклю чительности, недопущение дискриминации.

2.Конгресс демократических сил республик и национальнотерриториальных образований в составе Российской Федерации (Конгресс), признавая объективную неизбежность ухода с политической арены СССР как тоталитарной империи, выступает за добровольное преобразование его в содружество суверенных государств как политического, экономического, военного союза.

Конгресс поддерживает Соглашение о Содружестве Независимых Государств, подписанное руководителями Белоруссии, РСФСР и Украины, и призывает другие республики присоединиться к Содружеству.

Конгресс считает, что правопреемниками СССР могут стать те республики, которые готовы будут взять на себя выплату внешних долгов Союза.

Конгресс выступает за скорейшее проведение Совещания по безопасности и сотрудничеству бывших союзных республик для создания системы коллективной безопасности. Конгресс выступает за заключение военно-политического соглашения о сохранении единых вооруженных сил стратегической обороны с объединенным командованием.

3.Конгресс выступает за установление равноправных международных (экономических, политических, финансовых) отношений Российской Федерации с теми республиками, которые заявили о своей полной независимости и нежелании вступать в какие-либо многосторонние соглаш ения. При этом Конгресс полагает, что особый режим наибольшего благоприятствования может быть только взаимным.

*- 14-15 декабря 1991 года в г.Москве состоялась учредительная конференция Конгресса демократических сил республик и национальнотерриториальных образований в составе Российской Федерации. В конференции участвовали свыше 40 партий, организаций и движений из 19 республик (за исключением Мордовии) и 6 национальнотерриториальных образований.

18

4.Конгресс полагает, что Россия сама являлась колонией имперского тоталитарного режима и поэтому отвергает попытки взвалить на русский народ ответственность за угнетение других народов.

Конгресс в равной степени отвергает как великорусский шовинизм, так и местный национализм.

5.Уважая право народов на самоопределение (в том числе выбор формы государственного режима), участники Конгресса будут стремиться

кобеспечению прав человека как у себя в республике, так и вне ее. Мы ставим права человека выше, чем права наций, классов и другие групповые интересы.

6.Конгресс выступает за установление на переходный период моратория на пересмотр межреспубликанских границ, резервируя за собой такую принципиальную возможность для исправления допущенных тоталитарным режимом несправедливостей в соответствии со свободным выбором и взаимной договоренностью заинтересованных народов.

7.Признавая государственный суверенитет республик бывшего Союза, Конгресс считает недопустимым вмешательство во внутренние дела РСФСР со стороны других государств.

8.Россия не может проводить противоположную внешнюю (демократическую) и внутреннюю (великодержавную) политику.

9.Конгресс выступает за обеспечение подлинно свободного развития всех народов, населяющих РСФСР, развитие Российской Федерации как свободного демократического государства. Конгресс призывает республики в составе РСФСР незамедлительно подписать соглашение (договор) о разграничении полномочий субъектов Федерации как составной части новой Конституции Российской Федерации. Одновременно предлагается доработать и принять новую Конституцию Российской Федерации.

10.Конгресс считает, что право народов на самоопределение может реализовываться в следующих формах:

-иметь образование на родном языке, иметь государственную поддержку других видов активности, которые способствуют сохранению национальной идентичности;

-иметь квоты в органах власти и другие специальные преимущества;

-официально рассматриваться как отдельный народ или меньшинство (может быть, даже в Конституции);

-иметь возможность пользоваться своим языком как официальным;

-иметь местную культурно-национальную автономию;

-иметь территориальную автономию;

-заявить о своем суверенитете в составе Российской Федерации;

-заявить о своей государственной независимости.

19