Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

2. НАЦИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ, ПОДХОДЫ К ЕЕ ФОРМИРОВАНИЮ

2.1. Цель и принципы национальной политики

Главная цель национальной политики Российской Федерации, по мнению авторов данного доклада, это - обеспечение возрождения и развития всех народов России в составе целостного федеративного демократического Российского государства. Иными словами, преобразование России в государство, которое, будучи государством для человека, даст возможность самореализоваться каждой личности как человеку, как гражданину, как представителю определенного народа и, соответственно, даст народам возможность развивать свой язык, культуру, сохранять традиции, поддерживать национальные обычаи.

Основные принципы национальной политики Российской Федерации изложены в преамбуле Федеративного договора, и, естественно, в полном объеме распространяются на любой регион России. Это:

- уважение к истории, традициям, культуре, языку и национальному достоинству народов Российской Федерации;

-ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, целостности составляющих ее республик и территорий;

-достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и взаимопонимания;

-приоритет прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной принадлежности и территории проживания, а также право народов на самоопределение. Следует подчеркнуть, что международно признанное право народов на самоопределение понимается как право всего народа (населения), проживающего на данной территории, на самоопределение при учете интересов всех заинтересованных сторон, гарантии соблюдения прав человека и прав национальных меньшинств, обеспечение территориальной целостности государства.

Эти принципы целесообразно дополнить также принципами, получившими распространение в международной практике;

-право личности на свободное этническое самоопределение, реализуемое как право на выбор собственной культурной идентичности

иправо на удовлетворение интересов и запросов, связанных с этнической принадлежностью;

-обеспечение единства интересов личности, народов, общества и государства;

-суверенитет и территориальная целостность государства (в данном

50

случае Российской Федерации), недопустимость вмешательства в его внутренние дела со стороны иностранных государств;

- открытость и гласность в национальной политике.

2.2. Необходимость стабилизационного периода в национальной политике

Учитывая серьезную экономическую и политическую нестабильность во всех регионах Российской Федерации, усугубленную множеством дополнительных проблем, вызванных распадом СССР, а также слабость исполнительных структур, отсутствие демократических традиций, нерешенность национальных проблем и только начинающийся процесс децентрализации, необходимо наряду с формулировкой принципов национальной политики Российской Ф едерации, носящ их долговременный характер, ввести понятие стабилизационного периода, основное содержание которого - переход от унитарного к федеративному демократическому государству, и во время которого действует ряд положений, накладывающих определенные ограничения на применение некоторых приведенных выше принципов.

Кчислу таких ограничений следует отнести:

1.Мораторий на пересмотр границ и образование новых субъектов Федерации путем деления существующих субъектов Федерации.

2.Мораторий на проведение любых досрочных выборов, изменений структур власти внутри субъектов Федерации, кроме как на основе реш ений представительных органов власти либо результатов референдума, проводимого среди всего населения данного субъекта Федерации.

3.М ораторий на изменение статуса субъектов Федерации. Предпочтение - принципам самоуправления и создания национально­ культурных автономий при реализации права народов на самоопределение.

Главная цель стабилизационного периода - сохранение

демократическими методами целостности Российской Федерации в условиях национально-государственного кризиса, предотвращение меж национальны х столкновений, вооруженных конфликтов, обеспечение проведения коренных экономических и политических преобразований с учетом интересов всех народов Российской Федерации. Временные ограничения такого периода должны действовать до установления экономической стабилизации и создания основ гражданского общества в Российской Федерации.

Для осуществления стабилизационного периода должна быть подготовлена и принята соответствующая законодательная база.

51

Поскольку этногенез, миграция народов, история национально­ государственного строительства на Северном Кавказе таковы, что можно привести исторические аргументы для обоснования любых территориальных претензий практически по всей территории СевероКавказского региона, введение стабилизационного периода в нынешней взрывоопасной ситуации особо актуально для данного региона.

В качестве одного из механизмов предотвращения конфликтов в стабилизационный период следует рассматривать перевод спорных территорий между субъектами Федерации под федеральное управление.

Учитывая, что в настоящий момент Россия не располагает достаточны м и ресурсами для поддерж ания стабильности и конституционного порядка в Северо-Кавказском регионе, в качестве основных целей национальной политики федерального центра на Северном Кавказе в стабилизационный период следует рассматривать недопустимость превращения Северного Кавказа в постоянный фактор, дестабилизирующий социальную и политическую обстановку в Российской Ф едерации, и недопустимость необратимы х и неблагоприятных для Российской Федерации геополитических изменений во всем Кавказском регионе. Для реализации этих целей необходимо соблюдать определенные приоритеты.

Предотвращение развала России по национальному признаку является безусловным приоритетом национальной политики.

Реальность такова, что ни один из народов России (не исключая и русский) не является сейчас самодостаточным и не способен к самостоятельному существованию вне Российской Федерации. Кроме того, в условиях этнической мозаичности, характерной для большинства регионов России, и несовпадения политических границ с этническими попытка вычленения из России какой-либо территории неизбежно затронет интересы не только общегосударственные, но и соседних народов. Вместе с тем реальная политика невозможна без признания существования национальных интересов отдельных народов страны, порожденны х задачами их воспроизводства и развития как самостоятельных этнических общностей.

Игнорирование подобных интересов в прошлом и полное подчинение их общ егосударственным интересам стало главной причиной активизации национальных движений и появления этнического сепаратизма в России. Поэтому достижение баланса между общероссийскими интересами и лнтересами населяющих Северо-Кавказский регион народов - еще один приоритет национальной политики.

Гармонизация взаимоотнош ений между народами, а также отношений этносов с государством является идеальной целью национальной политики многонационального государства. Однако на

52

практике дело обстоит иначе. В силу исторических особенностей взаимоотношений народов Кавказа с Российским государством, о которых шла речь в главе 1, обеспечение условий для свободного этнического развития народов мыслится национальными лидерами только на путях территориально-политического самоопределения. Стремление же расширить “жизненное пространство” за счет других народов, пересмотреть существующие границы неминуемо вызывает межэтнические конфликты и территориальные споры.

Внастоящее время на территории бывшего СССР насчитывается около 180 территориально-этнических споров. Значительное их число приходится на Кавказский регион. Настоящая концепция исходит из того, что в основе этих конфликтов лежит не воля неких “темных сил”, пытающихся поссорить народы России, а объективно существующие противоречия, заложенные всем ходом исторического и этнического развития этого региона. Полное “снятие” подобных противоречий если

ивозможно, то только в отдаленной перспективе, после окончательного выхода Российского государства из кризиса и завершения реформы всей системы внутренних отношений. В любом случае разрешение территориальных споров между народами России - дело самих этих народов. Роль федерального центра в этом процессе состоит в том, чтобы создать условия (правовые или политические) для мирного, цивилизованного разрешения споров, а также чтобы быть гарантом соблюдения прав человека и национальных меньшинств на спорных территориях. Недопущение перерастания территориально-этнических противоречий в острые вооруженные конфликты - еще один важный приоритет национальной политики Российской Федерации.

Впоследнее время широкое распространение получила концепция, согласно которой проблемы национальных отношений коренятся в национально-территориальном принципе государственного устройства страны, и универсальным рецептом предотвращения конфликтов мог бы стать переход к федерации на чисто территориальной основе, в которой права народа были бы защищены в рамках экстерриториальной культурной автономии. Будучи привлекательным с точки зрения абстрактной истины, такой подход не может быть положен в основу современной национальной политики России, так как не учитывает исторических особенностей формирования Российского государства и нынешнего состояния национально-государственных отношений в Российской Федерации.

Они заключаются, главным образом, в том, что ни в рамках Российской Империи, ни в СССР большинство народов России не имели возможности осуществить свое право на самоопределение, которое является в международной практике универсальным механизмом

53

преодоления колониального наследия, последствий геноцида и неравенства народов. Продолжающийся процесс формирования Северо- К авказских наций может повлечь за собой необходимость территориального размежевания. Совершенствование федерального устройства по национально-территориальному принципу - еще один приоритет национальной политики - призвано обеспечить всем народам России условия для реализации права на самоопределение - права, зафиксированного в преамбуле Федеративного договора.

К условиям реализации национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе в стабилизационный период можно отнести:

-учет региональной и этнической специфики при проведении реформы в сферах экономики и общественно-политической жизни;

-создание условий для широкого развития различных форм самоуправления в регионе с учетом исторических традиций;

-поддержка малочисленных этносов Северного Кавказа, выполнение федеральным центром функций гаранта их сохранения и развития;

-предотвращение политического и экономического доминирования определенных геополитических сил (Турции, Ирана, Саудовской Аравии, Иордании, Азербайджана и других) в регионах Северного Кавказа;

-содействие формированию местных политических элит, приходу в них не разделяющих радикально-сепаратистские позиции лидеров традиционных родовых структур, хозяйственных и государственных руководителей, а также неформальных национальных лидеров;

-предотвращение занятия отдельными этническими группами монопольного положения в различных социально-экономических нишах;

-недопущение срастания государственных и криминально-мафиозных структур в национально-государственных образованиях;

-недопущение вытеснения русского населения из республик Северного Кавказа;

-инициирование образования на Северном Кавказе социальноэкономических и политических интеграционных структур в составе Российской Федерации, с включением в них русскоязычного населения,

втом числе казачества, с тем, чтобы этнические, конфессиональные и иные противоречия региона разреш ались внутри региона, объединенными усилиями населяющих его народов.

Особое внимание в стабилизационный период следует уделять недопущ ению подмены лю быми общ ественны ми, вклю чая национальные, организациями существующих органов власти, а также недопущению создания любыми общественными организациями военизированных формирований и военных подразделений.

54

2.3.Национальные интересы России на Северном Кавказе

Всилу особенностей Российского государства как много­ национального образования, построенного по национальнотерриториальному принципу, национальные права и интересы отдельных личностей тесно связаны с интересами составляющих страну народов и находятся в сложных взаимоотношениях с общероссийскими интересами.

Россия - это исторически сложившееся сообщество народов, объединенных в рамках единого многонационального государства - Российской Федерации. Общность исторических судеб народов России,

втом числе народов Северного Кавказа, их государственно-политическое и духовно-психологическое единство, экономическая взаимо­ обусловленность, культурная близость позволяю т говорить о многонациональном народе Российской Федерации.

Под общенациональными интересами России мы понимаем такие интересы, носителями которых является многонациональный народ Российской Федерации. Это понятие шире понятия “государственные интересы”, так как включает в себя не только последние, но и интересы, связанные с реформированием самого государства и созданием основ 1ражданского общества.

Общенациональные интересы России на Северном Кавказе в настоящее время представляют собой совокупность:

во-первых, традиционных государственных интересов, имманентно присущих любому государству и определяющихся самой сущностью государства;

во-вторых, интересов, порожденных современным историческим этапом развития Российского государства, который можно определить как переходный период от унитарного тоталитарного к демократическому федеративному государству;

в-третьих, интересов, порожденных изменением внеш не­ политического положения России, распадом СССР и образованием в ближайшем окружении России независимых государств, а также общей перестройкой межгосударственных отношений в мире, переходом от блоковой конфронтации внешней политики к международному сотрудничеству.

Традиционные государственные интересы связаны с обеспечением внешней безопасности и внутренней стабильности государства, его экономического процветания. Каждое государство стремится к расширению сферы влияния. Если раньше это стремление, как правило, принимало характер внешней территориальной экспансии, то теперь оно чаще находит выражение в стремлении к распространению политического, экономического и культурного влияния.

55

К нетрадиционным национальным интересам России, которые становятся актуальными сегодня, можно отнести:

1)Построение демократического правового государства, основанного на плюрализме форм собственности и общечеловеческих ценностях - жизненно важный интерес России.

2)Преобразование системы национально-государственного устройста России (переход от унитарно-имперского к демократическому федеративному государству) как единственный путь сохранения межнационального консенсуса и целостности государства.

3)Мирный “раздел наследства” бывшего СССР, создание такой системы отношений с новыми независимыми государствами, которая обеспечивала бы безопасность границ России, исключала бы враждебную по отношению к Российской Федерации деятельность третьих стран в этом регионе, гарантировала бы там права нацменьшинств и российских граждан, способствовала бы сохранению политического и культурного влияния России и защите ее экономических интересов.

Сочетание традиционных и нетрадиционных интересов определяет общенациональные интересы России в регионе Северного Кавказа.

Особый статус и значение Северо-Кавказского региона определяются:

1)Выгодным экономико-географическим положением региона, расположенного на перекрестках коммуникаций, которые связывают Европу со странами Ю го-Западной, Ю жной и Средней Азии, обеспечивают выход к трем морям и имеют достаточно протяженную береговую линию.

2)Богаты м природно-ресурсны м потенциалом региона, обеспечивающим в настоящее время потребности экономики России.

3)Развитой транспортной сетью региона, являющейся составной частью транспортной системы России, обеспечивающей прямую морскую

исухопутную связь России со странами Закавказья и Юго-Западной Азии и интегрированной в транспортную сеть СНГ.

4)Демографическим потенциалом региона, характеризующимся его трудоизбыточностью.

5)Развитой промышленностью.

6)Благоприятными условиями для сельскохозяйственного производства.

7)Значением региона как главной курортно-рекреационной базы

России.

Э коном ические интересы России определяю тся кроме вышеперечисленных факторов также ролью Северного Кавказа как целостного природно-хозяйственного комплекса, интегрированного в экономику России, а также существованием тесных экономических связей между предприятиями Северного Кавказа и предприятиями других регионов Российской Федерации, стран СНГ.

56

Сточки зрения задач внутренней политики Россия заинтересована в недопущении дестабилизации обстановки в стране, которая может угрожать существованию демократического общественного строя России, релизации правительственной программы реформ, межнациональному миру в Российской Федерации, а также сложившейся системе национально-государственного устройства в России, определенной Федеративным договором, которая может быть подорвана в случае возникновения конфликта между федеральным центром и субъектами Федерации или последних между собой. В целях поддержания внутренней стабильности в стране Россия заинтересована в скорейшем разрешении всего клубка противоречий, накопившихся в Северо-Кавказском регионе, гармонизации межнациональных отнош ений, урегулировании территориальных конфликтов на Северном Кавказе и создании такой системы взаимоотношений между центром и субъектами Федерации и последних между собой, которая бы максимально отвечала интересам всех заинтересованных сторон.

Сточки зрения вопросов безопасности общегосударственные интересы России определяются повышенной криминогенностью региона, наличием здесь организованной преступности, высокой степенью коррумпированности институтов власти, распространением оружия и наркотиков.

Сточки зрения военной политики общегосударственные интересы России в регионе определяются присутствием в нем воинских частей Российской армии, пограничных частей, а также военно-стратегическим положением Северного Кавказа в системе обороны Российской Федерации. На период, требуемый для стабилизации общественнополитической ситуации, количество находящихся здесь войск и вооружений целесообразно поддерживать на необходимом уровне. С точки зрения государственной безопасности общенациональные интересы определяются статусом территорий как южной границы России. Следует отметить высокую активность на Северном Кавказе эмиссаров иностранных государств, деятельность общественно-политических организаций экстремистской ориентации, а также организаций, связанны х с криминальны м миром, повыш енную опасность распространения из региона оружия.

Кчислу внешнеполитических факторов, определяющих интересы России, относятся:

- вовлеченность народов Северного Кавказа в вооруженные

конфликты за пределами Российской Федерации;

-активная политика иностранных государств в регионе, наличие их интересов на Северном Кавказе;

-возрождение исторической этнокультурной ориентации ряда народов

Северного Кавказа на Турцию и Иран;

57

- угроза роста религиозного экстремизма в регионе.

Резюмируя все вышеизложенное, можно определить главные общенациональные интересы России на Северном Кавказе:

1)Сохранение региона Северного Кавказа в составе обновленного демократического федеративного Российского государства.

2)Перестройка всей системы отношений на Северном Кавказе (политических, экономических, социальных, межэтнических) в соответствии с задачами становления нового общественного строя и государственного устройства Российской Федерации.

При всей сложности и взаимной противоречивости интересов отдельных народов Северного Кавказа можно выделить их общие и особенные черты. К общим относятся традиционные национальные интересы, характерные для любой этнической общности. Это обеспечение условий для экономического процветания народа, свободного развития культуры, языка и духовной жизни этноса. Кроме того, все народы Российской Федерации заинтересованы в преодолении наследия унитарно-имперской системы, подавляющей проявления национального своеобразия и национальных интересов всех народов (не исключая и русского).

Кчислу особенных относятся интересы, порожденные конкретными условиями существования народа в многонациональном государстве и статусом народа в иерархии этнических общностей. Можно выделить особые интересы:

-народов, подвергшихся репрессиям, насильственной депортации. Они заключаются в устранении последствий репрессий (включая разрешение возникших в результате этого территориальных конфликтов);

-нетитульных или вторых титульных народов бывших автономных образований (реализация права на равное с другими участие в экономической жизни и управлении);

- народов, разделенных административными границами (стремление

кобъединению в рамках одного административного образования; проницаемость внешних границ для представителей разделенных этносов);

-народов, лишенных или не имевших национально-культурной автономии;

-малочисленных народов (менее 50 тысяч человек);

-народов, переживших массовую эмиграцию;

-национальных меньшинств, групп мигрантов.

2.4. Возможные модели национальной политики на Северном Кавказе

Поиск адекватной стратегии национальной политики требует оценки

58

различных альтернативных ее моделей и возможных последствий их применения.

1) Политика, основанная на подчинении интересов народов и интересов граждан общегосударственным интересам.

Цель такой политики - сохранение региона Северного Кавказа в составе России любой ценой. На практике она может осуществляться в различных вариантах:

а)	Военно-силовая политика предполагает подавление любыми
средствами	национальных движений и создание централизованной

системы управления, построенной по территориальному принципу и подчиненной интересам федерального центра. Эта модель требует ревизии Федеративного договора и фактического сведения статуса субъектов Федерации до уровня административных единиц. В рамках этой политики необходим также полный контроль центра над внутриполитическими процессами в республиках с целью не допустить к управлению ими новой национальной элиты. Управленческая элита республик должна стать в положение наместников федерального центра, а попытки демократизации внутриполитической жизни пресекаются. Возможен также стратегический союз с Грузией и Азербайджаном для совместного подавления стремления горских народов к само­ определению.

Подобная политика должна быть сразу отвергнута, так как исключает возможность демократических преобразований и может повлечь за собой цепную реакцию вооруженных конфликтов по всей территории России.

б) Политика “экономического давления” заключается в применении экономических санкций к регионам, где развиваются сепаратистские движения. В условиях экономического кризиса и тесного переплетения экономических структур регионов эта политика может привести к разрушительным последствиям для экономики России в целом и, сверх того, к вытеснению из республик, в которых сильны сепаратистские настроения, русского населения.

2) Политика использования межэтнических противоречий может быть использована для утверждения приоритета общегосударственных ценностей. Она может рассматриваться в двух вариантах:

а) Политика, основанная на сохранении иерархического неравенства народов, суть которой заключается в предоставлении одним из них привилегий за счет других и создании тем самым заинтересованной в сохранении статус-кво элиты. В территориальных конфликтах федеральный центр вынужден будет поддерживать одну из сторон, заботясь не об удовлетворении интересов народов и справедливом решении споров, а об усилении своих позиций. В русле данной политики возможно инициирование центром создания межреспубликанской

59