Актуальные проблемы админ права

72

Актуальные проблемы административного права

Таранов Александр Александрович, к.ю.н., профессор АЮА Таранов Денис Александрович, юрист ТОО «Компания ЮрИнфо»

Многие считают, что раньше административных режимов не было, и они - явление новое.^[1] На самом деле подобные режимы имели место (паспортный, охраны объектов, карантинный и иные). Другое дело, что подобные правовые состояния приобретают более четкие конструкции, связанные с институциализацией этих состояний, привязкой их к определенным субъектам и обязательным требованиям, т.е. институциализация становится признаком «цивилизованного бытия» правовых норм.

Переоценка роли институтов административного права заключается в следующем:

1 Административное право не может и не должно охватывать все стороны государственной жизни. Сохранение прежних тенденций неминуемо будет приводить к попыткам решения любой проблемы с помощью властного воздействия - различного рода правовых актов. Там, где вполне обоснованы позиции государства по обеспечению укрепления общественного порядка и законности с учетом соблюдения прав и свобод человека, гражданина, следует совершенствовать институты административного права, усиливая юридически-властное начало. Вместе с тем было бы абсурдным пытаться, например, управлять наукой, образованием, культурой, используя в полном объеме те же формы и методы, которые характерны для административно-политической сферы.

Следовательно, предметом административного права могут быть общественные отношения, возникающие на основе и в соответствии с законом, в ходе организации органов исполнительной власти, реализации установленных административно-властных полномочий по обеспечению управления государственными объектами и разрешению административных деликтов.

2 Ограничивая пределы воздействия административного права, следует расширять возможные источники права в совершенствовании и развитии данной отрасли права. В правотворческой практике наметились тенденции, которые нуждаются в более тщательной научной оценке. Так, стали заметными попытки «рецептировать», переносить на национальную «почву» многие институты права зарубежных государств. Подобная традиция может иметь благотворное влияние при условии восприятия соответствующих доктрин, идей, культуры, которые могут не просто понять заимствованные нормы права, но и обеспечить их адаптацию, формирование правовых привычек и обычаев.

Именно поэтому следует более активно использовать конструктивные правовые доктрины, договоры в качестве источников административного права. Институт государственной службы - убедительный тому пример, где есть сфера и условия применения указанных источников права.

3 Благодаря совершенствованию институтов административного права есть реальная возможность не смотреть на данную отрасль как на систему, которая традиционно объяснялась как форма одностороннего властного выражения воли государственных органов и должностных лиц. Более тщательный анализ феномена «воли» убеждает, что есть условия ее формирования не на основе принудительного отчуждения воли отдельных субъектов, а на основе взаимного согласия, договора с целью установления единых правил для субъектов административного права.

Такой подход позволит развивать административное право не в режиме пожарной команды, а конструирования связей, в которых заинтересованы субъекты административного права. Никакие хитроумные объяснения о природе административной власти не способны сохранить административную опеку и там, где государство, его органы выступают в качестве равноправных субъектов и оказывают правовые, иные услуги. В этой связи правомерным считается утверждение о том, что подобные отношения носят партнерско-клиентский характер (Ю.А. Тихомиров, И. Оффеле).

Конституция Республики Казахстан содержит в статье 12 пункт 2) основополагающий принцип, который провозглашает, что абсолютные и неотчуждаемые права и свободы человека определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. Соответственно и правовые акты управления должны нести в себе эти идеи, а режим их применения должен быть законным, то есть соответствовать естественным и неотчуждаемым правам и свободам человека.

Понимание общественной сути договора лишь подтверждает слова, что значимый факт означает в нем две стороны, которые относятся друг к другу через соответствующее отношение. При таком подходе акцент ставится на отношении зависимости двух или более сторон. Именно здесь следует искать ответ на понимание природы правового принуждения.

В административном праве сложились определенные догматические представления, согласно которым принуждение рассматривается, как правило, в контексте наложения взысканий, применения мер ответственности (право ничто без аппарата принуждения). Подобная констатация удобна в определенных прикладных целях, но она не объясняет сущности явления, ограничиваясь классификацией формального проявления (например, предупреждение может рассматриваться как мера взыскания и мера пресечения).

Вступление в правоотношение уже может ограничивать рамки поведения или свободы выбора даже в тех случаях, когда подобное меры делаются в интересах человека (например, в условиях угрозы безопасности здоровья и т.д.).

В КоАП содержится версия административной ответственности через призму применения административных взысканий путем ограничения прав и свобод лица (физического, юридического), совершившего административное правонарушение. Отметим, что российский КоАП прямо указывает, что административная ответственность выражается в применении наказания.

Понимая, что право во всех своих проявлениях не может игнорировать волевое начало, следует различать внутреннюю свободу и внешние формированные требования права, которые могут абстрагироваться от чувственных побуждений индивидуумов. Однако это не может быть правилом, исключающим анализ обстоятельств, имеющих смягчающее (облегчающее) значение, и иных обстоятельств, отражающих характеристику мотивов поведения и иных качеств человека. Даже в случаях, когда не требуется выявление вины как квалифицирующего признака проступка, не следует забывать, что именно осознание вины дает возможность убедиться в «воспитательных» возможностях права.

Форма юридических, административно-принудительных требований, представляя субъективно-деятельную способность, может стать актуальным бытием для других и органично «вплестись» в ткань общественных отношений, если она имеет и человеческую значимость. Так, на примерах правоприменительной практики (Т.Д. Даубеков, Е.Е. Порохов и др.) показывается, что меры в виде штрафов, налагаемых в административном порядке, не всегда оказываются эффективными и начинают «терять» свои специфические признаки.^[2] Ренессанс товаропроизводителей создает предпочтительные условия для вещных отношений, вследствие чего разные формы собственности получают равные способы защиты, а типичные рамки административных штрафов начинают «расти» как соответствующая плата за охрану формой права. Именно подобные проявления права и дают основания отдельным специалистам полагать, что юридический кодекс с его статьями - это тот же «масштаб цен».^[3]

Но если в оценке государственного принуждения наметилось сближение позиций законодателей, специалистов, то очень трудно объяснить различия в видах наказаний (взысканий) и содержание различных глав. Если в КоАП РК содержится 10 видов взысканий (ст. 45), в КоАП РФ - 8 видов наказаний (ст. 3.2.), в кодексе Республики Узбекистан об административной ответственности - 5 видов взысканий и административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства. Или, например, по версии КоАП РФ, правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (гл. 6), содержат ряд статей, которые в КоАП РК включены в главу 21 «Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность и здоровье населения».

Сохраняются также расхождения по вопросам природы тех или иных санкций. Так, предприниматели полагают, что штрафы утратили фиксированные размеры, а поэтому их трудно признать административными мерами.

В оценке размеров штрафов, методики их определения вряд ли следует искать общую точку зрения. Можно привести примеры из других стран, где размеры штрафов на порядок выше. С позиции теории административного права, административно-правовые меры следует различать. В одних случаях меры административного воздействия могут применяться как средство управления, в других - это реакция государства на административное правонарушение, требование выполнить обязательство. Конструктивно оценивая подобные сценарии развития мер административно-правового воздействия, отметим, что потребуется классификация мер в отношении различных лиц. Такая попытка имеется в КоАП РК, когда различаются меры административного взыскания, налагаемые на физических и юридических лиц (ст. 45). Но подобная дифференциация не проводится в отношении должностных лиц и других субъектов. При этом имеются в виду не размеры штрафов, а виды взысканий, налагаемых на граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Кроме того, такой подход может повлиять на изменение положения КоАП, согласно которому взыскания на физическое лицо не исключают возможности наложения взыскания на юридическое лицо (ч. 2 ст. 28).

Обязательность административно-правовых норм проявляется в различных вариантах.

Во-первых, нормы создают правовую возможность быть участником определенных правоотношений.

Во-вторых, участвуя в правоотношениях, субъекты наделяются определенными правами и обязанностями.

В-третьих, нормы права требуют, «призывают» субъектов к выполнению установленных (нормативными правовыми актами и договорами) обязательств (активная правоспособность).

В-четвертых, субъекты правомочны требовать соблюдения определенных правил поведения (пассивная правоспособность) и ограничивать эту активность в соответствии с установленными пределами.

В-пятых, нормы обеспечивают взаимодействие управляющей и управляемой подсистем, статутное положение которых специализируется на выполнении руководящих и исполняющих (исполнительных) функций.

В-шестых, императивность административно-правовых подкрепляется возможностью применения мер взыскания (ответственности). «Здесь, - по выражению Ф. Энгельса, - ничто не делается без сознательного намерения, без желаемой цели».^[4] Специалистами обращается внимание на то, что государства допускают или поощряют альтернативные способы разрешения юридических конфликтов (судебный, административный, третейский, суд аксакалов-старейшин и т.д.). Но традиционные системы государственности и права в подобных ситуациях предпочтение отдают концепциям принуждения. Потому и следует найти причину, по которой в наших современных обществах существуют не только категории принуждения, но и договоры в урегулировании конфликтов. Разрешение этой проблемы не должно ограничиваться констатацией самой проблемы либо призывами к легализации и делегализации юстиции, но и развития различных источников права, что в итоге может благоприятно сказаться на развитии административного инструментария принуждения. Следует признать, что у административного принуждения не только ограниченные возможность, но и своя социальная «ниша», обусловленная едиными требованиями, обеспечивающими устойчивое управление. Возьмем, например, формирование способностей и умений индивидов. Они выступают как идеальная форма (форма существования идеального - В.В. Давыдов).^[5] Это идеальное очень близко к сути единых требований права.

Но это идеальное может быть передано другому поколению, когда оно приобретает статус общественно значимых стандартов (ценностей), приобщение к которым должно быть свободным и осознанным. Присвоение таких стандартов не должно находиться в режиме принуждения.

Свободное освоение ценностей, правил может органично их «перевести» из мира внешних побуждений во внутренний мир ориентации человека в изменчивой окружающей среде.

В контексте рассматриваемых проблем сценарий развития норм права, отраслей законодательства видится, с одной стороны, в развитии источников права, с другой - в совершенствовании существующих концепций развития человека, личности.

Развитие источников права связано с определенными тенденциями, имеющими место в правовом плюрализме. Исследователи отмечают (В.А. Тишков), что понятие правового плюрализма предполагает признание того, что государство не обладает исключительной монополией на право.^[6]

Необходимо отдавать себе отчет в том, что заметно расширяются возможности человека в различных сферах деятельности, где решающая роль принадлежит самотворчеству, саморазвитию. Таким образом, поиск решения проблемы находится не в противопоставлении общественного государственному, целого (государственного) единичному (отдельному индивидууму). Ответ находится в более глубинных «нишах» социальных отношений - ориентации на гуманистическую или функционально-догматическую концепцию личности и порядок ее (личности) взаимодействия с государством.

Данная проблематика и ее последующая разработка особенно значимы для выявления роли правового статуса гражданина и других субъектов права. Но именно здесь и остались пробелы, которые нуждаются в восполнении. Например, специалисты солидарны в том, что субъектом права может быть лицо, обладающее свободной волей и способное быть носителем субъективных прав и обязанностей, а кроме того, выступать, участвовать в правоотношениях.^[7]

В анализе правовых состояний субъектов права необходимо уделять равнозначное внимание таким составляющим: способы создания, учреждения (порядок занятия вакантного места); права и обязанности субъектов; порядок взаимодействия с другими субъектами; гарантии статуса (деятельности); юридическая ответственность перед государственными, общественными органами, иными лицами.

Устойчивое развитие государства зависит от форм, методов управленческой деятельности. Различные органы взаимодействуют, обладая различными возможностями, занимая соответствующее место в системе организации государства. Продолжающиеся дискуссии по данным вопросам свидетельствуют о тенденциях в государстве, когда бесспорно констатируется положение об уникальной системе ресурсов (аппарат, возможность заниматься правотворчеством, правоприменением и влиять на информационные источники).^[8] Вместе с тем высказываются суждения, которые имеют спорный характер. Например, зарубежные специалисты высказывают оригинальное суждение о том, что современное регулирование предполагает, что административно-правовая санкция не тождественна санкции в случае правонарушения. Но любая санкция (административные взыскания) предполагает достижение принуждения. Исключить это обстоятельство невозможно. Если же автор (М. Надь) полагает подобное возможным благодаря уточнению природы и видов санкций (административные, штрафные, репарационные), то требуется более полное обоснование не только условий, характера применения, но и возможность (или) отсутствие определенных правовых последствий.

Анализ последующих рассуждений

М. Надя дает основание для утверждения, что его идеи носят постановочный характер (об изучении возможностей административных санкций для организаций, находящихся вне административной иерархии, или меры лишения прав, льгот отнести к санкциям).^[9]

В любом случае деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) ограничена правовыми рамками. Сложившаяся система управления «по вертикали» предполагает обязательность решений вышестоящего органа по отношению к нижестоящему. Взаимодействие самостоятельных органов осуществляется путем координации на основании требований вышестоящего органа, нормативного правового акта или по взаимной инициативе. Решающая роль субординации и координации в обеспечении административной власти сохраняется. Возможность использования иных методов пока проблематична.

Традиционная классификация форм управления «грешит» определенными методологическими издержками. Итак, возможны ли не только правовые, но и экономические формы управления?

Во-первых, если признать, что право непосредственно воздействует на общественные отношения (С.С. Алексеев), волю участников этих отношений

(В.М. Горшенев), определяет меру свободы и ответственности субъектов отношений (Л.И. Спиридонов),^[10] то возникает правомерный вопрос о целесообразности других форм. Ведь не без основания в качестве форм управления предлагают «программы», государственный заказ, лицензирование.^[11] Между тем не менее известные специалисты (В.А. Юсупов) относят их не к формам, а видам административных производств.^[12]

Во-вторых, форма государственного управления преследует вполне определенные цели: навязать свою власть в рамках правовых возможностей. То есть подобное волеизъявление может преследовать и решение финансовых, экономических вопросов, но, как правило, уполномоченный орган государства выступает не как собственник, а как административный орган. Этот вывод подтверждается и другими исследователями, по замечанию которых вывод о том, что государство - собственник предприятия как вещи, а предприятие - собственник своей продукции, предназначенной для продажи, делает излишней использование конструкции оперативного управления.^[13] Следовательно, следует различать формы управления административного уполномоченного органа и собственника.

В последние годы принят ряд важных документов, определяющих порядок подготовки, обсуждения, регистрации и опубликования нормативных правовых актов. Но данная правовая основа практически больше обслуживала интенсивность роста актов. К сожалению, рост институтов, отраслей законодательства, необходимых суверенному государству, не был обеспечен жесткими правилами юридических процедур (техники систематизации). Сложившаяся практика подготовки актов не опирается на концептуальные начала и возможность альтернативности проектов. В результате сократилось количество кодексов, которые определяют уровень зрелости отрасли.^[14] Имеющиеся указы мало чем отличаются по своей структуре и параметрам правового воздействия от кодексов. В этой связи уместно напомнить, что процесс правообразования сопровождается:

1) выявлением юридического мотива в контексте реализации властной воли органа;

2) концептуальным обоснованием предмета регулирования;

3) нормативным оформлением устанавливаемых правил (условий, масштаба, сферы действия);

4) механизмом обеспечения исполнения.

Проблемы недостаточной эффективности нормативных правовых актов возникают в тех случаях, когда не учитываются возможности акта, ибо каждый имеет из них свою социальную «нишу». Понятия, представления, суждения, так или иначе связанные с актами, существуют исключительно в голове человека.^[15] Экспансия западной терминологии в рамках рецепции правовых институтов должна быть связана с феноменами памяти, культуры, опыта. В обратном случае они не могут получить свое конструктивное проявление в действиях актов управления.

Эти проблемы приобретают особую значимость в контексте реформирования правовой системы, в частности, государственной службы. Согласно Закону Республики Казахстан «О государственной службе» (от 23 июля 1999 г. № 453-1) в состав должностей государственных служащих входят политические и административные должности. Безусловно, это заметный шаг вперед в деле реформирования аппарата управления, но закон решает лишь часть вопросов, причем применительно к государственному сектору. Поддерживая предложенную законодателем классификацию государственных служащих, заметим, что их статутное положение зависит от решения Президента: будут они, например, включены в реестр должностей политических государственных служащих или нет. Кроме того, критерии отбора этих лиц случайны и не гарантируют приход в государственную службу профессиональных высококвалифицированных специалистов, о чем свидетельствуют многочисленные кадровые «рокировки» и исследования.^[16]

В любом случае подобные или похожие явления рассматриваются через совокупность последовательных действий. Иначе говоря, это деятельность уполномоченных органов (лиц), правомочных принимать решения в рамках административного процесса. Имеются ряд работ, которые содержат в себе попытку приблизить к пониманию сути административного процесса и отграничить его от таких понятий, как «порядок», «процедура» (В.Н. Протасов, Н.Г. Салищева,

В.Ф. Фефилова, А.М. Якимов и другие). И чем больше делается отбор рядоположенных понятий, тем труднее подойти к истине. То есть, использование принципа соотношения общего, особенного и единичного, поскольку этот принцип связан с деятельностью человека (субъекта власти и иных участников), последний будет постоянно связан с повторяющимися состояниями. Чтобы приблизиться к пониманию процесса как действительности, необходимо попытаться деконцентрировать подвластное пространство и разомкнуть циклическое время. Когда пространство лишается центра (атрибута центра власти), оно становится делимым до бесконечности. Правовые рамки лишь создают полезные удобства (условия, начало, окончание значимых действий).

Пространство и время рассматриваются как универсальные формы способа бытия материи в целом и ее особенных формообразований, в частности. В этой связи пространство и время понимаются не как абстрактные вместилища вещей и процессов, а как имманентные вещам и процессам определения. Потому особенные формообразования - пространственно- временные - находятся в пространстве и во времени как в чем-то отличном от самих себя (А. Хамидов).

Историю можно представить как смену общественных формаций, так и административный процесс, предстоит как внешняя форма, способная отчуждать имманентное развитие. С помощью административного процесса отрицается старое, в том числе и противоправные проступки.

Человек включается в широкий и многомерный пласт общественной жизни и с позиции права (административного права), он существует для других как участник процесса, правоотношений. Подобная зависимость каждого из нас (работника и подчиненного, виновного и потерпевшего) проявляется во внешнем проявлении административного (или иного) процесса по отношению к сложившемуся юридическому состоянию (в силу которого возникает потребность в той или иной отрасли). Этот процесс не просто трансцендентирует необходимые предписания (наложить взыскания либо прекратить производство). Если с позиции административного производства для конкретных участников может быть отдельный и конечный эпизод, но для процесса в целом - условие развития и движения права. Об этом убедительно свидетельствует и развитие «института ответственности» в административном праве.

Если обратиться к смыслообразующему положению ответственности и принять во внимание, что это реакция государства на правонарушение, то важно выделить несколько моментов. Во-первых, какая из форм реализации права не обеспечена (соблюдение, исполнение, использование и применение норм права, ибо за каждым из вариантов поведения обнаруживается конкретный участник). Во-вторых, какие виды норм права нарушены, и кто может быть участником правоотношений. В-третьих, что предписывает норма права конкретному участнику (какие обязанности)? В-четвертых, имеются ли достаточные основания для возбуждения и рассмотрения дела. В-пятых, в рамках какого производства и кем правомочно рассматривать правонарушение (административного дисциплинарного, судебного).

В этой связи в литературе до сих пор нет общепринятого понятия административной ответственности. При этом авторские усилия концентрируются либо на возможности наложения взысканий, либо на применении административного принуждения.^[17] В последующем многие из авторов ограничивались констатацией признаков административного правонарушения, и кто может быть привлечен к административной ответственности. Подобный «оценочный» подход имеется в уголовном праве, когда подчеркивается значение наказания как меры государственного принуждения, назначаемое по приговору суда, применяемое к лицу, признанному виновным в совершении преступления и заключается в предусмотренном Уголовном кодексе РК лишении или ограничении прав и свобод этого лица.^[18]

Таким образом, можно констатировать, что для законодателя является наиболее важным: а) выявление признаков, характеризующих правонарушение; б) наступление административной ответственности в соответствии с КОАП, если за подобные деяния не может наступить иная ответственность, предусмотренная иными нормативными актами.

Подобные издержки можно объяснить тем, что абстрактность юридического закона обнаруживает себя в актах квалификации правонарушений. Но при этом можно подчеркнуть, что:

- каждая отрасль права выполняет свои задачи с учетом характера действий (бездействии) и общественной опасности правонарушителя;

- право как регулятор и элемент культуры подчиняет и принуждает, если это предписано нормой. С учетом характера способов воздействия на участников административных правонарушений многие из специалистов меры принуждения классифицируют на меры пресечения; меры административно-предупредительного характера и меры административного взыскания.

В этой связи обратим внимание на те обстоятельства, что следует исключить из правоприменения указанных мер - возможность нанесения вреда, ущерба деловой репутации и других мер, унижающих достоинство физического или юридического лица.

Многочисленные попытки ограничить перечень административных органов, правомочных налагать административные взыскания, так и не дали результатов. Подобную тенденцию возможно переломить, используя принцип альтернативности рассмотрения дела и наложения альтернативных взысканий в судебном порядке. Это потребует внести определенные изменения в законодательство, но усилит роль суда в системе административной юстиции. Данное требование вытекает из характера деяния и возможности его публичной всесторонней оценки, тем более что грань между административным проступком и преступлением может быть очень подвижной, а последние рассматриваются только в суде.

Нуждаются в дальнейшей проработке вопросы, характеризующие применение (наложение) взысканий (лишение лицензии, надзор и др.) по отношению к конкретным субъектам. Например, подобных мер нет в кодексе Республики Узбекистан «Об административной ответственности», и являются ли они действительно административно-правовыми? Нельзя же причислять их к административным мерам только потому, что их вправе налагать административные органы. По существу, подобные действия могут быть признаны и мерами пресечения, т.к. приостанавливается деятельность.