ТПП_Семинар_Публицистика / Совет Федерации - Пресс-Служба - Выступления сенаторов - 2003 - Чтобы построить демократическое,

Совет Федерации / Пресс-Служба / Выступления сенаторов / 2003 / Чтобы построить демократическое, правовое, социальное государство

 Главная Материалы Пресс-службы СФ  Выступления сенаторов  2003  Чтобы построить демократическое, правовое, социальное государство Новости Анонсы. Информация Парламентская хроника Разделы Обзоры прессы Материалы Совета законодателей Слово сенаторов Интернет-конференции Фотохроника Информация Виртуальная экскурсия по Совету Федерации О Пресс-службе Положения Контакты Дополнительно Обратная связь Карта раздела

Чтобы построить демократическое, правовое, социальное государство 19 декабря 2003 | 12:00

Участвуют:  Николаев Михаил Ефимович

ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В РОССИИ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ 

Как известно, первый опыт парламентаризма в России, т.е. системы правления, характеризующейся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа — парламента по отношению к другим государственным органам, связывают с работой Государственной Думы 1906—1917 гг. В условиях диктатуры пролетариата, при тоталитарно-централизованном построении государства парламентаризм, как считалось, был «лишним» и признавался элементом  «буржуазной демократии». Идеи парламентаризма были возрождены с избранием Съезда народных депутатов СССР в 1989 г. После так называемого «советского» периода парламентаризма в 1990—1993 гг. в Российской Федерации установилась президентская республика.

В канун юбилея возрожденного парламентаризма в России редакция решила побеседовать с людьми, которые стояли у его современных истоков, работали в палатах парламента не один срок и соответственно приобрели тот опыт организации и совершенствования механизма действия представительного законодательного органа, без которого России не обойтись на пути построения демократического, правового, социального государства. 

Гость редакции —  заместитель Председателя  Совета Федерации  Федерального Собрания РФ  Михаил Ефимович НИКОЛАЕВ,  представитель Республики Саха  (Якутия).

— Прежде всего, позвольте поблагодарить Вас за вопросы, которые Вы мне задали. Россия идет по пути демократизации общества, к верховенству законов, поэтому те вопросы, которые Вы ставите сегодня о роли и месте парламента России в этом процессе, конечно, очень актуальны. Тем более, что предстоит и юбилей — 10-летие принятия Конституции в нашей стране. Я был членом Конституционной комиссии, созданной перед Съездом народных депутатов, и, кроме того, в течение вот уже 10 лет являюсь членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

— Михаил Ефимович, в честь юбилея Конституции РФ, может быть, вернемся на 10 лет назад и вспомним, как все это происходило  в тот неспокойный 1993 год.

— Наверное, все помнят, в какой обстановке мы приняли свою Конституцию. Основной закон долго обсуждался. Его принятию предшествовало заключение Федеративного Договора. На мой взгляд, аналога в истории России Федеративный Договор не имеет; впервые субъекты непосредственно принимали участие в составление такого конституционно-нормативного акта. Этим достижением надо дорожить. По моему мнению, это и стало основой, фундаментом демократической России, т.е. тот факт, что все равноправные субъекты участвовали в выработке конституционно-нормативного акта.

Россия имеет довольно богатую традицию парламентаризма: и до 1917 года Россия имела свой парламент и после 1917-го тоже. Но принципы формирования высшего законодательного органа были разные. Мне кажется, что наиболее совершенным механизмом формирования парламента является  сегодняшний принцип — двухпалатность.

Принцип формирования Государственной Думы допускает многопартийность, т.е. он позволяет как-то отразить многоликость нашего общества. В многопартийности мы видим возможность представительства всех слоев населения России в высшем законодательном органе власти. Механизм же формирования верхней палаты парламента совершенствуется, и, должен сказать, что сегодня мы находимся на третьем этапе этого процесса.

Первый этап был, как сказано в Конституции, переходный, рассчитанный на два года. На первом этапе члены Совета Федерации избирались. И мы, будучи главами республик, были избраны  в Совет Федерации всенародным прямым голосованием. Но, к сожалению, у нас, образно говоря, получился винегрет. В Совет Федерации были избраны в ряде регионов люди, если можно так сказать, «со стороны», в ряде регионов — руководители законодательных органов власти, а в ряде регионов — руководители исполнительной власти. Вместе с тем это было вполне естественно для переходного периода.

Потом наступил второй этап. Во главу этого этапа был поставлен принцип представительства избранных глав администрации в лице губернаторов, президентов субъектов Федерации — они так или иначе были избраны всенародно будучи губернаторами на своих территориях — и председателей законодательных органов, избранных в своих законодательных органах. Так формировалась верхняя палата на втором этапе.

Третий этап, начавшийся в 2000 г., характеризуется добавлением принципа — на постоянной основе. Иными словами, это представители субъекта Федерации — по два человека, но работающие на постоянной основе. Данный принцип позволил вывести из Совета Федерации губернаторов и президентов. Таким образом, сегодняшний состав Совета Федерации сформирован на постоянной основе по принципу представительства субъектов Федерации.

Но до сих пор в средствах массовой информации идут дебаты по поводу правильности формирования верхней палаты парламента. Время покажет, в чем истина, но принцип представительства должен обязательно соблюдаться. Поскольку страна у нас федеративная, этот характер должен носить и парламент государства.

— Как строится работа Совета Федерации, прежде всего связанная с законодательным процессом, и как в связи с этим осуществляется взаимодействие с Государственной Думой?

— Поскольку я сенатор, образно говоря, в трех поколениях, могу сказать следующее. На первом этапе шло отлаживание всей системы законодательного процесса, т.е. определялось, как должны приниматься законы, какой должна быть данная процедура, ведь верхняя палата для российского парламентаризма — это новелла. Прошло два года, но и на втором этапе продолжилось совершенствование механизма работы верх-ней палаты. Суть заключалась в том, что работали сами сенаторы и не на постоянной основе, на постоянной же основе работал только аппарат Совета Федерации, и получалось так, что иногда  аппарат стоял как бы выше, чем сама палата, поскольку рабочие механизмы отрабатывались аппаратом. Качество законов, выработанных Государственной Думой, было снижено. Не случайно до 30% принятых Государственной Думой законов отклонялись Советом Федерации.

И на третьем этапе, когда начал действовать принцип постоянной основы,  также идет дальнейшее совершенствование механизма принятия законов. Акцентирую внимание на вопросах законотворчества, так как у парламента основная и главная функция — законотворчество. В самом начале законотворческого процесса мы приняли следующий механизм работы: первое — принимать вместе с депутатами Государственной Думы самое непосредственное активное участие в разработке законов и второе — координировать деятельность двух палат. Таким образом, члены Совета Федерации принимают самое непосредственное участие в подготовке законов еще на этапе их рождения. Координация  выражается в том, что первый заместитель Председателя Государственной Думы является членом Совета верхней палаты, а первый заместитель Председателя Совета Федерации является членом Совета палаты Государственной Думы. Палаты друг друга информируют о том, как идет законодательный процесс. В связи с этим процент отклоненных законов, принятых Государственной Думой, резко уменьшился. Вместе с тем усилился процесс фильтрации законов со стороны Совета Федерации. Поскольку Государственная Дума формируется и по партийным спискам, не секрет, что там все же имеют место и процессы лоббирования, и пиаровские вопросы, особенно перед выборами; без учета возможностей страны принимается ряд  законов, которые, что заранее известно, будут неработающими. В этом плане Совет Федерации ужесточает свою позицию и фильтрует законы. И отклонение законов, принятых Государственной Думой, идет только за счет названных моментов — нереальных законов, нереальных льгот, сокращения льгот и т.д.

— Каким Вы видите дальнейший процесс совершенствования механизма работы Совета Федерации?

— Предложу свое видение проблемы. Стране нужна стабильность. Выборные кампании, следующие одна за другой, — выборы в Государственную Думу, потом президентские и т.д. — дестабилизируют работу. За короткое время в выборный процесс втягивается огромное количество людей. Кроме того, в промежутках между этими выборами идут еще и региональные выборы. Страна живет исключительно выборами. Это сказывается негативно на работе всех структур. Поэтому, как мне кажется, нужно упорядочить сроки работ всех перечисленных структур. Допустим, Государственная Дума — четыре года, Президент — семь лет, а Совет Федерации — десять.

Такой подход позволит многое выиграть, и не только в финансовом плане, но и в плане стабильности, повышения профессионализма избранных сенаторов, депутатов и т.д. Таким образом, мое предложение — упорядочить выборы по срокам, сделать их трехступенчатыми.

В конструкции власти у нас очень много невостребованных слоев общества. Поэтому следовало бы создать конституционный орган под условным названием экспертно-совещательный. Этот самостоятельный орган будет состоять из представителей всех слоев общества. В сегодняшней выборной системе такие слои, как интеллигенция, рабочие, крестьяне, ущемлены. Не используется потенциал молодежи, пенсионеров — людей, обладающих огромнейшим жизненным опытом. Первый Съезд народных депутатов был созван по этому принципу. На нем были представлены все слои общества. Аналогично следовало бы создать и предлагаемый мной совещательный орган в стране. И все основополагающие документы, будь то Земельный кодекс, нормативные акты, касающиеся каждого человека и гражданина страны, сначала должны рассматриваться в этом совете. Совет мог бы работать два раза в год. На мой взгляд, при населении в 150 млн человек решение законодательных вопросов 500—600 депутатами — маловато.

Следовало бы также осуществлять передачу власти Президента эволюционным методом. У Президента РФ по нашей Конституции имеется три должности: Президент, Верховный Главнокомандующий и должность Председателя Совета безопасности.

Я предлагаю следующий эволюционный подход: в результате выборов передавать должность Президента, через год — должность Верховного Главнокомандующего, а еще через год — должность Председателя Совета безопасности. Такая эволюционная передача власти воспитывала бы в нашем населении политическую культуру по отношению к власти. Команда Президента формируется длительное время. Причем подбор кадров должен происходить очень тщательно, продуманно. Президент не успевает войти полноценно в эти три должности сразу. С активами надо знакомиться и т.д. Это громадное дело, требующее времени.  Все должно передаваться без спешки. Предлагаемый мной подход стал бы нашей российской традицией. Но это, безусловно,  сугубо мое мнение, не претендующее на роль истины в последней инстанции.

— Михаил Ефимович! В США, например, аналогичная Госдуме палата переизбирается частями, сначала одна половина, потом — другая, чтобы не прерывалась работа, не вносился хаос стопроцентной сменой состава. Как Вы к этому относитесь? Может быть, есть смысл и нам переизбирать Думу частями?

— Совет Федерации формируется именно по такому принципу. У нас выборов в Совет Федерации ведь нет. Смена состава идет по скользящему графику, срок деятельности представителей приурочен к сроку деятельности или парламента территории или главы республики, территории. А вот Государственная Дума практически полгода не работает. И потом, после избрания депутатов, им надо еще какое-то время на «стажировку» в законодательном процессе такой огромной страны. Если бы действовали те сроки, о которых я уже говорил, ситуация бы могла измениться.

— Отвечает ли нынешнее российское законодательство потребностям общества?

— Должен сказать, что практически ни одну статью Конституции мы не обеспечили законом от начала до конца, вернее, пакетом законов, т.е. четким механизмом реализации каждой статьи Конституции.

Есть, например, статья, утверждающая, что мы строим социальное государство. Так ведь это надо расшифровать и закрепить законами. Даже судебную систему мы полностью законами не обеспечили.

Иными словами, время оказалось для нас коротким, хотя прошло10 лет, ну и сама обстановка сказывалась… Только сегодня мы чуточку почувствовали стабилизацию. А до 1999 г., т.е. начиная с инициативы по импичменту Президента и в период очень сильной политизации парламента, мы этими вопросами не занимались.

Хотел бы затронуть вопросы, связанные с вертикалью власти. В моем понимании вертикаль должна иметь  прочный фундамент. Только тогда будет стоять вертикаль. Этим фундаментом являются субъекты Российской Федерации. Отмечу, что наш народ очень дисциплинированный, послушный, и мы не должны обращать внимание на моменты шероховатости, имеющие место в переходный период, и нажимать только на вертикаль. Еще раз повторю, у нас должен быть очень прочный фундамент.

В сегодняшней структуре вертикали все же просматривается, на мой взгляд,  двухуровневый, я бы так сказал, подход к принципу построения фундамента: присутствие федеральных округов и присутствие мест-ных законодательных и исполнительных органов власти. Хотя основная идея создания федеральных округов состояла в том, чтобы они контролировали деятельность федеральных структур на местах и работали над повышением ее эффективности. Не только центром управляли, но более тесно работали со структурами на местах. Но в жизни получается не совсем так, как планируется. Орган власти на местах не может работать без правоохранительных органов. Порядка не будет. А если правоохранительный орган считает себя федеральным и говорит, что центр у него в округе, что делать местному органу власти? Эту шероховатость необходимо сгладить. Как? На мой взгляд, было бы целесообразно создать только один восточный округ (для Зауралья), и федеральные структуры присутствовали бы там именно из-за географических особенностей и т.д., а вот в Центральной части России иметь такой округ нецелесообразно, поскольку здесь недалеко и федеральный центр.

Что касается власти регионов, на мой взгляд, некоторые полномочия федеральных структур надо отдать региональным руководителям. Как будут трансформироваться эти отношения, покажет жизнь.

В тысячелетней истории, как мне кажется, Россия, пожалуй, впервые занялась обустройством своей страны на демократических, правовых принципах. Это стало возможным только сейчас. Ни монархизм, ни тоталитарно-централизованная система власти не допускали таких моментов. 10 лет в историческом плане — промежуток очень маленький. Думаю, в XXI веке наша страна выработает свою модель устройства, свой парламент, свою исполнительную власть. Мне кажется, что Россия как страна, расположенная в двух частях, —  в европейской и азиатской — должна развиваться именно как страна европейско-азиатская: и с точки зрения цивилизации, и с точки зрения философии.

Интервью Л.И. Булычевой.

Полное интервью опубликовано в журнале "Закон и право", №12, 2003.

Вернуться к списку пресс-конференций за 2003 год Наверх страницы