ТПП_Семинар_Публицистика / Столяров М.В
..htmКИФ: «Новый федерализм»: особенности современного этапа - СТОЛЯРОВ Михаил Венедиктович, д.п.н., профессор кафедры национальных и федеративных отношений РАГС, первый заместитель Полномочного представителя РТ в РФ • О сайте • Контактные данные • Полезные ссылки • Поиск СЕССИЯ II КАЗАНСКИЙ
ИНСТИТУТ
ФЕДЕРАЛИЗМА / Мероприятия / 2004 / Конференция 21 декабря 2004 г., Москва / СЕССИЯ II / «Новый федерализм»: особенности современного этапа на домашнюю страницу
«Новый федерализм»: особенности современного этапа
СТОЛЯРОВ Михаил Венедиктович, д.п.н., профессор кафедры национальных и федеративных отношений РАГС, первый заместитель Полномочного представителя РТ в РФ М.В. Столяров, доктор политических наук
«Новый федерализм» как вызов современной России
Предложенная Президентом Путиным реформа системы государственной власти в Российской Федерации вызвала всеобщую обеспокоенность о судьбах федерализма и демократии в России.
Среди ученых-политологов реформы В. Путина зачастую называют «новым федерализмом». Нет ничего более опрометчивого и некорректного, чем связывать современную административную реформу с какими-либо позитивными перспективами для российского федерализма.
Напротив, существует настоятельная необходимость мобилизации усилий на достижение целей, связанных с сохранением федерализма в Российской Федерации. При этом необходимо:
а) по возможности сохранить действующую Конституцию РФ;
б) не допустить демонтажа федерализма в России;
в) обеспечить сохранение политических, экономических и этнических интересов субъектов Российской Федерации;
г) укрепить позиции и авторитет региональных законодательных собраний;
д) добиваться изменения принципов и порядка формирования Совета Федерации с сохранением влияния регионов в данном федеральном законодательном органе;
е) выявить оптимальный алгоритм поведения политических региональных элит в условиях «нового федерализма».
Региональные элиты должны верно прогнозировать и предопределить конкретные опережающие действия региональной власти с учетом неизбежности и неотвратимости определенных процессов, уже объявленных или намеченных к осуществлению на уровне федерального центра.
Попытаемся суммировать события, явления и факторы, влияющие на судьбу России и ее регионов.
Активизируется процесс назначения руководителей субъектов Федерации, который становится наиболее значимой и заметной «верхушкой айсберга», носящего название «административная реформа» (2005 год). Голосование по проекту данного федерального закона в Госдуме РФ, прошедшее 29 октября показало, что закон будет принят конституционным большинством.
Происходит отстранение от власти или переназначение ряда руководителей субъектов Федерации, посредством уже подписанного Президентом страны федерального закона. Отстранение, прежде всего, касается и будет касаться «неугодных Кремлю», избранных или намеченных к избранию руководителей субъектов РФ (начиная с декабря 2004 – января 2005). Можно ожидать, что до 75 процентов лояльных Центру руководителей субъектов РФ будут переназначены до середины 2005 года. Федеральному центру пока невыгодно проводить массовую смену руководства регионов, так как в предстоящий период необходима широкая поддержка политической и партийной элиты для завершения задуманных реформ.
Разворачивается процесс «добровольных» отставок лояльных Кремлю руководителей субъектов, надеющихся на переназначение их кандидатур. Отказы будут происходить года по сценарию проходивших ранее отказов от подписанных двусторонних договоров. К осени 2005 года уже будет «дурным тоном» в поведении губернаторов не заявить о своей отставке с целью якобы переназначения. Это будет также касаться и тех региональных руководителей, которые имеют «запас выборной прочности» на 3-4 года (2005 год). Последние встречи руководителей субъектов РФ с В.В. Путиным, включая недавнюю встречу М.Рахимова, носят в этой связи «знаковый» характер. После публичных заявлений, сделанных М.Рахимовым в ходе встречи с В. Путиным, можно полагать, что «его кандидатура на назначение» одобрена.
Существует некоторая «условная» надежда (пока не очень мотивированная), что произойдет внешнее усиление власти назначенных руководителей субъектов по отношению к федеральным округам и федеральным территориальным структурам. Вместе с тем будет иметь место фактическое ослабление позиции «губернатора» перед лицом Кремля.
Столь же «условной» является возможность усиления роли законодательных собраний, в связи делегированием им права утверждать кандидатуры руководителей субъектов (в течение 2005).
Будет развиваться линия Кремля и ведущих политических партий на изменение порядка формирования региональных законодательных собраний (партийные списки, отказ от мажоритарного принципа, независимость органа от утвержденного законодателями руководителя субъекта – до середины 2007 года).
Уже сегодня в срочном порядке организована и проведена серия сессий законодательных собраний в регионах в поддержку намеченных реформ (осень-зима 2004 года). В большинстве субъектов депутаты весьма критически оценивают предлагаемый закон, но «бунта на корабле не происходит». Это свидетельствует о том, что большинство руководителей субъектов и председатели законодательных собраний пока еще способны «держать ситуацию под контролем». Никто из региональных руководителей не хочет оказаться «белой вороной» и оказаться в меньшинстве перед лицом грядущей административной реформы.
Партии активизируют проведение «судьбоносных» съездов политических партий с их выходом и расширением влияния на регионы (осень 2004). Произошедшее 26-27 октября в Москве собрание руководителей региональных отделений «Единой России» ярко продемонстрировало, что эти руководители готовы проводить линию центра в регионе, независимо от позиций своих губернаторов. Слова «Служу «Единой России»! достаточно часто звучали в ходе общероссийского совещания партии. Иллюзий в отношении целей этой партии в регионах быть не должно. Партия в целом проводит линию на укрепление вертикали власти. Интересы регионов не являются ее приоритетным направлением деятельности. Необходима особая тактика в отношениях с данной партией тех руководителей, которые связаны с ней в уставном порядке, с тем, чтобы не стать заложниками ее антирегиональных, центристских действий. Происходит реформирование политических партий, усиливается их нацеленность на отказ от мажоритарной системы выборов. Лоббирование за изменение федерального и регионального избирательного законодательства (уже в 2005 году). Межпартийная борьба за власть в новом Парламенте и в региональных собраниях.
Активизируется процесс реформирования структуры и принципов формирования Государственной думы и Совета Федерации, что является следствием вышеперечисленных явлений политической жизни (2005 год). Заявления Вешнякова и Грызлова, сделанные по этому поводу в последнее время не оставляют иллюзий и ожиданий на развитие событий по другому сценарию
Досрочные выборы в Государственную думу и Совет Федераци Федерального собрания РФ могут быть проведены уже в 2006 году, поскольку необходимо закончить перестройку политических рядов до выборов Президента в 2008 году.
Происходит дальнейшая маргинализация функций Полномочных представителей Президента в федеральных округах. Возможно упразднение данного института федеральной власти. Федеральный закон о представителях Президента так и не появился, а во внесенном законопроекте о «назначении губернаторов» функции федеральных административных округов не уточнены. Округа как бы зависли в маргинальном состоянии. Возможно, представителям Президента в округах вновь придется заниматься проблемам приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Надо учитывать, что только в связи с разграничением полномочий около 200 законопроектов находятся в Федеральном Собрании РФ.
Имеем место тенденция укрепления и развития федеральных территориальных органов с одновременным ослаблением роли и, возможно, упразднением должности федеральных инспекторов (до конца 2005 г.) Но остается проблематичным, что они (федеральные территориальные органы) будут переподчинены назначенным руководителям субъектов РФ. В новых условиях есть основания полагать, что назначенный руководитель субъекта Федерации будет заинтересован в уменьшении федеральных территориальных органов, опутавших все регионы. В любом случае конфликт между этими уровнями государственной власти в субъектах РФ будет обостряться.
Продолжается вялотекущий процесс укрупнения регионов. Жесткая позиция, например, «Родины» или ЛДПР, выступающих за «губернизацию» России, получит широкую поддержку «Единой России». Собрание «Единой России» в конце октября Ватутинках (Москва) убедительно это подтвердило. Объединение слабых и сильных регионов имеет целью ликвидировать доминанту национальных республик, размыть национальные границы субъектов – республик. Этот процесс будет продолжаться много лет. Задача не может быть решена до 2008 года, поскольку процедура референдумов, а затем приведения в соответствие всего пласта законодательства регионов потребует 8-10 лет.
С изменением статуса руководителей субъекта новое качество должен приобрести Государственный Совет Российской Федерации. То, что до настоящего времени было как консультативное совещание с руководителями субъектов – равными партнерами Центра в системе федеративных отношений, с принятием нового Федерального закона превращается в заурядное совещание руководителя – Президента России с назначенными им подчиненными. Смысл в таком органе исчезает. Проще и экономнее для бюджета страны проводить селекторные совещания по типу, которые проводит Лукашенко с отстранением отдельных губернаторов от власти в ходе совещания.
ВХОДИТ в активную стадию реформа местного самоуправления (в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», вступающим в силу с января 2005 года). Борьба местных властей за самостоятельность и избираемость мэров. Реализация закона о местном самоуправлении. Изменение границ местного самоуправления. Создание сети новых муниципальных округов. Делегирование новых полномочий органам местной власти по мере утверждения видоизмененных полномочий по рассмотренным законам. Продолжаются усилия региональных властей за назначение мэров крупных городов и введение их в систему назначаемой власти (2005 год).
Продолжаются попытки Кремля и прокремлевских политических партий создать Общественную палату, которая будет служить роль ширмы перед западными странами, как бы демонстрировать широкую общественную поддержку проводимым реформам. Общественная палата будет являть собой квазимодель гражданского общества, но она не сможет стать широким политическим движением и представлять в том числе оппозиционные Кремлю политические партии (Яблоко, СПС и др.).
В стране развернута широкая политическая дискуссия по поводу изменений в Конституцию РФ. Очевидно, что определенными политическими силами будут предприниматься новые попытки ее полной замены через референдум. Изменения в Конституцию РФ и законодательство всех уровней будет мотивировано целым рядом причин, но в первую очередь необходимостью сохранения единства и целостности страны в условиях борьбы с терроризмом (до конца 2006 года). Но дискуссия по Конституции должна закончиться к середине 2007 года (за полгода до выборов Президента страны).
Кремль и государствоустроители, заинтересованные в сохранении власти В.Путина, продолжат исследование вопроса об использовании украинского опыта в расширении функций назначаемого Парламентом Премьер-министра страны и передаче ему полноты власти как руководителю государства. (Австрийско-немецкая система Бундесканцлера при почетном Президенте).
Логично ожидать, что усилится политическое давление на руководство республик – субъектов РФ с целью упразднения должности Президентов Республик (по федеральной модели) и назначения законодательными собраниями руководителей исполнительной власти в регионах.
Что можно противопоставить «новому федерализму»? Прежде всего, необходимо учесть позитивный опыт федеративного развития 1990-х годов. Не забывать классические элементы, из которых складывается российская модель федерации.
Во-первых, это учет интересов этносов, традиционно проживающих и территорий страны, добровольно считающих себя россиянами и живущих в соответствии с определенными, признанными в мире демократическими принципами;
Во-вторых, это необходимость сохранения исторически сложившегося единства и целостности Российского государства.
В-третьих, это гарантии защиты прав и свобод каждого гражданина, независимо от национальной принадлежности.
В оценке российского федерализма необходимо учитывать исторические традиции народов, национальных меньшинств, проявлять уважение и толерантное отношение ко всем культурам и религиям. В современных условиях делать это можно лишь на основе принципов демократии и федерализма.
Государственное устройство нашей страны, основано одновременно на территориальном и национально-территориальном принципах. Оно не идеально в контексте мирового опыта, но такова наша исторически сложившаяся конституционная особенность. Этнонациональное начало в системе общественных отношений отражает нашу историю и не является заведомо негативным, конфликтным, разрушительным.
Излишняя политизация этнического сознания происходит в конкретных исторических условиях и, прежде всего, в транзитных и кризисных. Кризисное состояние самого общества неизбежно накладывает отпечаток на признаки государства на этническое сознание и поведение населения.
С отдельными негативными проявлениями этнического и территориального дистанцирования стране придется сталкиваться и в будущем, пока не будет построено действительно демократическое, правовое, федеративное государство. Эти проявления бывают и развитых демократических странах. Принципиально важно то, что они ищут выход из таких ситуаций в диалоговом режиме.
Эффективное разрешение конфликтов зависит не только от взаимодействия этнических сообществ и власти в целом, но и от имеющегося в наличии властного ресурса. Именно властный ресурс позволяет вести конструктивный диалог административно-политических элит различного уровня и осуществлять сотрудничество институтов федеральной власти. Следует отказаться от традиций и стереотипов борьбы с этническим фактором, что случается нередко, и заняться более основательно обеспечением правовых гарантий обустройства народов и культур внутри Российского государства, сохраняя их самобытность, права на развитие и реальное участие в делах государства и общества. К сожалению, эти задачи не решены ни на уровне государства, ни на уровне субъектов Федерации.
Закон «О языках народов РСФСР», декларирующий гарантии прав граждан на пользование родным языком и гарантии защиты языков, устанавливает право республик на введение собственных государственных языков и возможность использования языков национальных меньшинств в местах компактного проживания. Требуются дополнительные усилия всех сторон, чтобы закон, столь важный для многоязычных народов России заработал в интересах многоязычной России.
Недооценка значимости национального вопроса в нынешних условиях, возможностей его многовариантного решения находит свое выражение в пропагандируемых некоторыми политиками тезисах об отказе от принципа самоопределения народа, закрепленного в Конституции России и международно-правовых документах, в сведении решения национального вопроса до уровня создания культурно-национальных автономий. При таком подходе забывается, что национально-культурная автономия и принцип самоопределения народов соотносятся друг с другом как часть и целое, и потому — неразделимы. Вместе с тем этногенетическое многообразие социокультурных составляющих субъектов Федерации требует реализации поливариантной национальной политики, согласованной со специфическими условиями жизнедеятельности народов республик, краев, областей и автономий.
В России осуществлен демократический переход к новому состоянию в сфере этнокультурных и межнациональных отношений. Отмена графы национальность в новом российском паспорте не всегда адекватно воспринимается в сознании россиян и иногда трактуется как «отмена» этнокультурного компонента. На деле же эта мера уменьшает опасность ущемления граждан по национальному признаку. После принятия Федерального закона о национально-культурной автономии (1996 г.) открылись более широкие возможности для удовлетворения национально-культурных интересов населения. Ведь Конституция Российской Федерации дает право каждому гражданину идентифицировать себя с той национальностью, с которой ему хочется, обеспечивая в этом равные права всем.
Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону – вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых Представителей Президента в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня. Кто сомневается в этом, почитайте Карамзина и Ключевского! Вспомните историю генерал-губернаторств.
Я хочу быть при этом верно понятым. Как федералист я выступал и выступаю за единую и сильную Россию, которая, как говорил ранний Путин, должна быть еще и прочной Федерацией. России необходимо единое правовое и экономическое пространство. Необходимо продолжить процедуру гармонизации регионального и федерального законодательств.
Но я знаю и другое, – настоящую Федерацию за короткий срок построить невозможно. Ведь в 1993, когда была принята нынешняя Конституция, мы начинали создавать федеративное государство практически с «нуля». Не хватало федеральных законов, не было развито региональное законодательство. Не было многого того, что мы имеем сегодня. Законодательство, наработанное субъектами Федерации за 10 лет, нельзя изменить немедленно. Мне представляется, что вместе с «грязной водой мы можем выплеснуть и ребенка» – российский федерализм.
Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Конечно, хочется гармонии в федеративных отношениях. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления, как говорит Президент «на ясном глазу». Но ведь так не бывает в реальной жизни! Гармонию в крупном федеративном государстве невозможно достичь в один день. Есть закон инерции. Инерции физической и ментальной. Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти»! Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ уважал безоговорочно. Попробуй, не уважь!
С тревогой, как федералист, замечу: происходящие в стране процессы очень мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось в 1990-е годы. Ведь до сих пор мы так и не представляем, что это такое – «принципы федерализма», о которых я уже говорил. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по Конституции является Россия, нет института федерализма! Конечно, в 1990-е было сделана масса ошибок и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?
Очевидной становится необходимость законодательно закрепить роль государственного федерализма на базе прочного согласия, устойчивого экономического и политического развития, исключающие силовой решение каких-либо вопросов или проблем в рамках федеративных отношений.
Специфика России и особенности переживаемого ею переходного периода накладывают неповторимый отпечаток на федеративные отношения между субъектами РФ и Центром. Новый российский федерализм имел трудное детство, которое к середине 90-х годов сменилось нелегким и иногда непредсказуемым подростковым возрастом. Наступила пора взросления и возмужания. Под возмужанием я имею в виду процессы, ведущие к необходимости защиты конституционных принципов федерализма.
Состояние и перспективы федеративных отношений в России — одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все большее число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально осознавать, что для Российской Федерации в начале нового века есть единственная альтернатива — или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством.
English version Документы в разделе Укрупнение регионов как политическая целесообразность, а не социально-экономическая необходимость Конституционная законность и реформа губернаторской власти «Новый федерализм»: особенности современного этапа Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России «Имперский проект» в России Политико-правовые ресурсы российского федерализма на региональном уровне Централизация власти и ее последствия для Северного Кавказа Правовые аспекты региональной реформы В. Путина Централизм, федерализм и регионализм Как будут назначать губернаторов? Политико-правовой статус субъектов РФ в условиях реформирования общества и власти Разделы сайта Новости Проекты Публикации Сотрудники Форум Мероприятия 2001 2002 2003 2004 Конференция 21 декабря 2004 г., Москва СЕССИЯ I СЕССИЯ II Круглые столы 8 и 11 сентября 2004 г. Круглый стол 2 июля 2004 г. Конференция 2-3 июня 2004 г. Конференция 17-18 мая 2004 г. Конференция 1-2 апреля 2004 г. Семинар 26-27 февраля 2004, Москва 2005 2006 2007 Помощь исследователю Статьи о современном федерализме Поиск
расширенный поискРегистрация Логин:
Пароль:
[ Регистрация ]
var admin_list_target; function admin_downloadItem( itemUrl, itemTarget ) { admin_list_target = itemTarget; admin_download.startDownload(itemUrl,admin_onDownloadDone); } function admin_onDownloadDone(s) { if(admin_list_target) { objref = document.all.item(admin_list_target); objref.innerHTML=s; } } Редактировать документ в инлайн-форме Редактировать документ в новом окне Редактировать содержание документа во внешнем визуальном редакторе var sso_page_content_id = 0; function qq() { if( sso_page_content_id ) { document.all('sso_page_content').removeBehavior(sso_page_content_id); sso_page_content_id = 0; return; } document.all('sso_page_content').edScrollbars = false; document.all('sso_page_content').edAppearance = false; document.all('sso_page_content').edAutoHeight = 1; document.all('sso_page_content').edShowBottombarTop = 1; document.all('sso_page_content').edStyle = "width:100%;height:200;border:dashed 3px yellow;margin:3px;"; sso_page_content_id = document.all('sso_page_content').addBehavior('/goodies/htmlarea/htmlarea.htc'); } Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Статьи о современном федерализме © 2001, 2002 Казанский Институт Федерализма. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru