Экологическая муниципальная политика

Экологическая муниципальная политика.

Экологическая политика РФ

В настоящее время основы экологической политики России закреплены в Конституции РФ 1993 года, Федеральных законах «Об охране окружающей среды» 2002 года, «Об экологической экспертизе» 1995 года, Указах Президента РФ «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» 1994 года, Экологической доктрине РФ.

Конституция РФ 1993 года закрепила право граждан РФ на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическим правонарушением. Правовое регулирование природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обозначено как предмет совместного ведения РФ и ее субъектов.

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» 2002 года были определены основные принципы охраны окружающей среды. Среди них названы следующие:

1. • соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

2. • научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека;

3. • ответственность органов государственной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

4. • платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

5. • обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

6. • обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

1. • приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

2. • сохранение биологического разнообразия;

3. • запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды;

4. • соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;

5. • ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

6. • организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

7. • участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

8. • международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Экологическая политика в России осуществляется на законодательном, исполнительном и судебном уровнях, а реализуется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях государственного управления.

Законотворческую деятельность в области охраны окружающей среды осуществляют Совет Федерации и Государственная дума. В Совете Федерации за охрану окружающей среды отвечает Комитет РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. В состав Государственной думы входят Комитет по экологии и Комитет по природным ресурсам.

Исполнительная ветвь власти в области охраны окружающей природной среды представлена Министерством природных ресурсов РФ, ответственным за осуществление государственной политики в области охраны окружающей

среды; Министерством здравоохранения РФ, в состав которого входит ведомство, занимающееся санитарно-эпидемиологическим надзором; Гидрометеорологическая служба РФ, осуществляющая мониторинг состояния окружающей среды; Минатом РФ, занимающийся атомным надзором и устанавливающий порядок обращения с радиоактивными и опасными отходами; Министерство внутренних дел, в том числе занимающееся борьбой с экологическими правонарушениями; Федеральное агентство по образованию, реализующее государственный проект экологизации образования; Министерст-во сельского хозяйства, Министерство рыбного хозяйства.

Данные органы государственной власти РФ занимаются координацией и реализацией мероприятий по охране окружающей среды; устанавливают порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды, подготавливают и распространяют ежегодный государственный доклад о состоянии окружающей среды; проводят государственную экологическую экспертизу.

Задачами государственного управления и контроля в области природопользования занимаются государственные органы общей и специальной компетенции (см. рис. 1.3). К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ, муниципальные органы.

Рис. 1.3. Структура государственного управления природоохранной деятельностью в России.¹

Государственные органы специальной компетенции выполняют только природоохранные функции; в свою очередь, они подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

 Система государственного управления охраной ОС в Российской Федерации включает в себя три уровня:

- федеральный. Государственное управление охраной окружающей среды в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом “Об охране окружающей среды” осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами охраны ОС – Минприроды Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти².

- отраслевой. Управление охраной окружающей среды в отрасли или в определенной сфере деятельности осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ;

- уровень субъекта Российской Федерации. Государственное управление охраной окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления осуществляют управление охраной окружающей среды на соответствующей территории в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

В настоящее время основные функции государственного регулирования природопользования в РФ осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В его структуру входят:³ Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды и природопользованию. Подведомственная ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) «является уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды».⁴

Однако существует ряд полномочий в природоохранной и природоресурсной сфере, которые до сих пор не определены и не поделены с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), руководство которой осуществляет Правительство РФ.

За экологические правонарушения устанавливается гражданско-правовая, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. В целом, нормативно-правовая база экологической политики РФ не уступает общемировым стандартам, хотя и ей присущи серьезные недостатки. Так, остались несколько важных областей, не охваченных необходимыми законодательными актами, в том числе о разграничении прав собственности на природные ресурсы, о статусе зон экологического неблагополучия; об экологической безопасности; об охоте и охотничьем хозяйстве; о рыболовстве и охране водных биоресурсов; об экологических фондах и другие.

Экологическая оценка включает в себя экологическую экспертизу и оценку воздействия на окружающую природную среду (ОВОС).

Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды определены законом РФ «Об охране окружающей среды». К ним относятся:

1. • определение основных направлений охраны окружающей среды на территории субъектов Российской Федерации, учитывающих географические, природные, социально-экономические и иные особенности субъекта Российской Федерации;

2. • реализация федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территориях субъектов РФ;

3. • разработка, совершенствование и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

4. • разработка и утверждение нормативных и иных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих требования соответствующих федеральных нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;

5. • организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации государственного мониторинга окружающей среды;

6. • организация и проведение экологического страхования на территориях субъектов Российской Федерации;

1. • формирование и использование средств целевых бюджетных экологических фондов субъектов Российской Федерации;

2. • организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территориях субъектов Российской Федерации;

3. • обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации и т. д. (см. ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды». – 2002).

Существующая система управления природоохранной деятельнос­тью представлена многочисленными органами управления, которые дифференци­руются не только по признаку принадлежности, но и по уровню иерархии управления на региональные, областные, районные и муниципальные; осуще­ствляют, в основном, покомпонентное управле­ние природоохранной деятель­ностью и контроль использования какого-либо вида природного ресурса.

В числе главных причин, способствующих «антиэкологическому» раз­витию, можно выделить:

• действовавший длительное время «затратный» хозяйственный меха­низм, реально не стимулировавший ресурсосбережение, предусматривавший использование природных ресурсов практически на безвозмездной основе и финансирование природоохранной дея­тельности по остаточному принципу;

• монопольное положение ресурсоэксплуатирующих ведомств и производ­ства (в ос­нове хозяйственной практики последних десятилетий, по сути дела, был экологический во­люнтаризм, обусловленный консервативной и технократической позицией большинства руководящих кадров в бюрократиче­ской системе власти);

• несовершенное правовое регулирование (экологическое законодатель­ство до сих пор построено преимущественно по предметному признаку, отли­чается рыхлостью и дек­ларативностью, не использует такие категории, как «персонифицируемая экологическая ответственность», «экологическое престу­пление»; слабо задействован механизм надзора за соблюдением экологического законодательства);

• неразвитость экологического сознания и, как следствие, эколого-эко­номического мышления и поведения.

В успешной реализации экологического регулирования на муни­ципаль­ном уровне, ведущую роль играет формирование хозяйственно­го механизма рационального природопользования в единстве его ад­министративно-правовой и экономической составляющих. Очевидно, что такой механизм выступает со­ставным звеном механизма хозяйст­вования и призван обеспечить увязку инте­ресов различных природопользователей, а также интеграцию основного и при­родоохранного видов деятельности, расположенных в границах муниципаль­ного об­разования предприятий и организаций.

Здесь можно предложить следующий методологический подход к вы­бору эколого-хозяйственных приоритетов в муниципальных образо­ваниях. Для решения данной задачи представляется целесообразным использовать алго­ритм, направленный на принятие адекватных действи­тельности управленче­ских решений:

• выявление (инвентаризация) проблемных эколого-хозяйственных ситуа­ций;

• соотнесение проблемных эколого-хозяйственных ситуаций с ком­петен­цией местных органов управления;

• выработка принципов выбора и ранжирования эколого-хозяйст­венных приоритетов по степени актуальности;

• выявление ресурсных возможностей для решения конкретных эко­лого-хозяйственных проблем.

Компетенция органов местного самоуправления в системе обеспечения ЭБ территории: место, функции, полномочия, нормативно-правовая база.

Многим видам техногенной деятельности сопутствуют факторы эколого-экономического и организационно-правового характера, негативное совместное действие которых может привести к возникновению угрозы безопасности не только ОС и населения, но и для объектов, являющихся “первичными” загрязнителями ПС.

К числу таких факторов относятся:

рост антропогенных нагрузок,

деградация городских природных объектов,

высокая вероятность техногенных аварий и катастроф вследствии износа оборудования большинства предприятий, оттока квалифицированных специалистов из производственно-хозяйственной сферы,

ее недофинансирования и других причин, характерных для глубокого экономического кризиса в России;

отсутствие должной правовой базы в области безопасности;

периодическое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти; незавершенность формирования органов местного самоуправления.

Регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан, техногенной и экологической безопасности становится одной из комплексных правовых и эколого-экономических проблем.

Существенной особенностью указанных отношений является необходимость их правового регулирования с учетом регионального аспекта устойчивого развития России, т.е. условиями устойчивого развития города, района. Свидетельством научного подхода к определению понятий “устойчивого развития” района (города) является поддержание необходимых соотношений в ходе экономических, экологических и социальных процессов на территории муниципального образования для обеспечения постоянного улучшения среды проживания населения с учетом влияния решений, принимаемых администрацией для развития города.

Принципы и условия, закладываемые в разработку концепции устойчивого развития района (города), должны быть определяющими и при организации обеспечения экологической безопасности населения и территории. К числу таких принципов относятся:

необходимость учета соизмеримости ущерба для здоровья населения от различных загрязнений ОС с ущербом от низкой занятости рабочей силы;

необходимость согласования интересов жителей и потенциальных инвесторов с интересами муниципального образования в целом;

необходимость соответствия стратегий развития района (города);

ориентация на реформирование органов МСУ и на совершенствование взаимодействия их с органами государственной власти.

Проблемы решаемые муниципальным образованием, должны соответствовать задачам города в экологической сфере, учитывать местные особенности, и в частности предусматривать:

• формирование муниципального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, природопользование, антропогенное воздействие на ОС;

• природоохранные мероприяия на селитебных и незастроенных территориях муниципальных образований;

• меры по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

• реконструкцию районной (городской) прмышленной системы с учетом хозяйственной емкости экосистем на территории района.

Экологическая политика в рамках муниципального образова­ния. Эффективность экологического регулирования на муниципальном уровне мо­жет быть достигнута только при вычленении в структуре мест­ного управления экологической политики как специфического вида мест­ной управленческой деятельности. Разработка стратегии и тактики реги­онального экоразвития мо­жет составить суть муниципальной экополитики, в которой в качестве глав­ного практического инструмента сопряжен­ности процессов социально-эконо­мического и экологического развития выступают соответствующие хозяйст­венные и правовые механизмы, по­средством которых вводятся экологические ограничения и запреты.

Экологическая политика должна осуществляться территориальными ор­ганами власти и базироваться на тщательно разработанном экологическом законодательстве, которое свое практическое применение нахо­дило бы благодаря инструментарию государственных регламентации, системе мониторинга окружающей среды и разного рода санкций. Составной час­тью экологической политики являются и методы косвенного экологическо­го регу­лирования, включающего различные платежи за потенциальное и фактическое загрязнение, льготные займы, налоговые скидки и т.п.

Исходя из сущности и содержания местной экологической политики в качестве ее основных задач можно выделить следующие:

• создание долгосрочной стратегии управления окружающей средой, вклю­чая и рациональное использование местных природных ресурсов,

• создание системы административных мер и экономических рыча­гов, обеспечивающей достижение стратегических и тактических целей экологиче­ского развития;

• формирование местной экологической инфраструктуры;

• создание действенной системы экологического мониторинга;

• регулирование землепользования в пределах муниципального об­разова­ния;

• формирование системы поощрения общественных и частных ини­циа­тив по улучшению экологической ситуации;

• организация экологического просвещения, образования во всех фор­мах обучения от дошкольных учреждений до высшей школы, включая систе­мы по­вышения квалификации, переподготовки и подготовки кадров в обла­сти марке­тинга, менеджмента и предпринимательской деятельности.

Основой для формирования местной экологической политики долж­но стать четкое понимание той экологической обстановки, которая объ­ективно существует на данный момент в конкретном муниципальном об­разовании, а также инерционных тенденций ее развития. Для того чтобы получить такое представление, необходимо рассмотреть три основные составляющие эколо­гической обстановки.

Во-первых, следует учитывать экологическую емкость территории му­ниципального образования: превышена уже эта емкость масштабом хозяйст­венной деятельности или пока еще остаются определенные ре­зервы в данной природной среде. Это значит, что необходимы хорошо разработанный кадастр региональной экологической обстановки и по­следующий систематический ее мониторинг'.

Во-вторых, как особую составляющую экологической обстановки не­об­ходимо учитывать здоровье населения. Именно состояние здоровья людей сильно зависит от экологической обстановки в целом. Но, с дру­гой стороны, оно само является показателем и общих, и конкретных ка­честв местной среды обитания. Медицинская «география» неопровержимо показывает территори­альную «привязку» многих заболеваний и их связь с качеством среды обитания.

В-третьих, выявление и учет факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в муниципальном образовании. Разумеется, набор факторов, определяющих ту или иную экологическую ситуацию в данном об­ра­зовании, конкретен и, соответственно, специфичен. Однако ряд факторов сле­дует отнести к числу общих, но имеющих конкретные проявления.

Прежде всего, требует анализа структура местной экономики. Такой анализ необходимо провести по нескольким принципиальным направле­ниям. Среди них следует назвать тенденцию изменения ресурсоемкости местной экономики и в этом контексте рассмотреть (насколько возможно, с учетом перспективы) объем поступающих в окружающую среду от­ходов, загрязнений и т.п.

В ходе такого анализа (в том числе и по видам деятельности, по от­рас­лям хозяйства) выявляются и ранжируются основные причины небла­гополучия в экологии муниципального образования, степень их распрост­раненности (или, напротив, локализации), становятся более очевидными пути устранения или нейтрализации этих причин. Набор путей и средств может быть очень широ­ким. В одних случаях необходимо модернизиро­вать материально-техническую базу конкретных производств, в других - внедрить новые технологии, в третьих - перепрофилировать предприятия или же передислоцировать их, а может быть, и вообще закрыть'.

Экономический механизм наряду с учетом качества природных ре­сурсов на входе и выходе управляемой системы должен учитывать и ка­чество пара­метров процесса производства, обеспечивающих экологиче­скую безопасность технологического процесса. Такая Оценка, зависящая от степени экологической опасности, может стать основой для опреде­ления размеров платежей в системе экологического страхования обяза­тельного и добровольного как юридических лиц - источников загрязне­ния, так и физических лиц - населения. Ставки эколо­гических налогов, суммы штрафных платежей и размеры страховых премий должны быть взаимоувязаны на муниципальном уровне.

Внедрение экономического механизма является одной из задач вне­бюд­жетного муниципального экологического фонда. Очевидно, что к це­лям созда­ния муниципального экологического фонда, кроме аккумулирования экологических налогов, штрафных платежей и страховых взно­сов, следует отнести и осуществление целого ряда сравнительно новых, нетра­диционных направлений деятельности.

№	Наименование раздела дисциплины	Содержание раздела
1	Модуль 1. Введение. Экологические основы природоохранной деятельности	Тема 1.1. Введение в предмет. Цели, задачи, методика обучения, требования к усвоению дисциплины, общие понятия. Тема 1.2. Основные компоненты окружающей среды: атмосфера, гидросфера, литосфера, краткая характеристика, состав, состояние Тема 1.3. Окружающая природная среда (биосфера) как целостная и сбалан­сированная система. Тема 1.4. Основные понятия экологии: экосистема, ее структура, свойства.
2	Модуль 2. Исторические и экономические особенности становления системы управления экологической безопасностью в России и за рубежом	Тема 2.1. Глобальные, региональные и локальные экологические проблемы. Тема 2.2. Загрязнение ОС: виды, источники. Нормирование и стандартизация качества ОС. Тема 2.3 Устойчивое развитие: модель, критерии, принципы. Экологизация экономики. Тема 2.4. Понятие: среда, и ресурс как завершенное экологическое единство. Две составные части природопользования.
3	Модуль 3. Управление экологической безопасностью территорий на разных уровнях.	Тема 3.1. Управление экологической безопасностью: структура, сущность, методы. Тема 3.2. Административные и экономические механизмы управления экологической безопасностью. Тема 3.3. Экологический менеджмент. Менеджер-консультант по экологическим вопросам. Тема 3.4. Управление отходами. Экотехнопарки. Тема 3.5. Роль органов местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности территории.

1 Кавешников Н.Т., Карев В.Б., Кавешников А.Н. Управление природопользованием. – М., 2006.

2 ФЗ “Об охране окружающей среды” от 10.01.2002, № 7-ФЗ. // Российская газета, 12.01.2002.

3 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 20, ст. 2290.

4 Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 года N 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, ст. 2581.