Дипломатическая служба в РФ

Правовое регулирование государственной службы осуществляется также соответствующими указами Президента Российской Федерации3, постановлениями Правительства и приказами федеральных министерств1, постановлениями Конституционного Суда РФ, ведомственными документами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы в структурах конкретных федеральных органов государственной власти, в том числе в МИДе России.

На организацию государственной службы оказывают активное влияние нормативные акты отдельных федеральных ведомств, прежде всего Министерства финансов РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Министерства образования РФ. На их основе регулируется проведение квалификационных экзаменов, порядок присвоения квалификационных разрядов, чинов и званий, устанавливаются правила внутреннего трудового распорядка, определяются особенности оплаты труда, организуется профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, получила достаточно развитую нормативно-правовую базу. Юридически обеспечены статус и правовая определенность государственной службы, социальная и правовая защищенность государственных служащих, правовая ответственность должностных лиц за нарушение законов Российской Федерации, за неисполнение или недобросовестное исполнение должностных обязанностей.

Тем не менее проблем и нерешенных задач остается немало: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государственной, в том числе дипломатической службы, его единообразие, непротиворечивость и исчерпывающий характер. Не сняты противоречия на уровне понятий, терминов и категорий. Более строгого правового толкования требуют понятия «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность», «дипломатическая служба», «работник дипломатической службы», «государственная должность дипломати­ческой службы», «дипломатический ранг» и другие. Слабо разработаны должностные полномочия государственных служащих различных уровней и структур государственного управления. Необходимо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по государственной службе, более предметно стимулировать повышение квалификации кадров.

До сих пор не создан эффективный правовой механизм отбора и испытаний при поступлении на службу, не выработаны эффективные методы оценки и мотивации труда служащих. Сложившаяся система правового регулирования дипломатической службы преимущественно носит подзаконный характер. Прохождение службы не отличается органической совокупностью целенаправленных действий по отбору, расстановке и ротации кадров, их профессионально-личностному развитию. Не изжита многовариантность деятельности государственных дипломатических структур за рубежом.

Преодоление перечисленных слабостей государственной службы вообще и дипломатической службы, в частности, позволит повысить ее статус и авторитет, создать более качественный правовой и организационно-управленческий механизм функционирования аппарата государственного управления, поможет придать карьере государственного служащего большую привлекательность. В том числе в системе Министерства иностранных дел.

Функции государственной службы во многом адекватны функциям органов государственной власти и государственного управления. Применяя различные критерии, их можно классифицировать на внешние (социальные) и внутренние (внутриаппаратные); федеральные и местные; организационно-управленческие, информационно-аналитические, контрольные, воспитательные; регулятивные и охранительные.

В каждой конкретной сфере общественных отношений решаются свои особые задачи, выполняются особые функции.

^ В административно-политической сфере: поддержка конституционного строя в стране, реализация требований и положений Конституции и законодательства Российской Федерации; своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, средств массовой информации, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, принятие по ним соответствующих решений; информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти; прогнозирование социально-политических и экономических процессов; организация и контроль исполнения принятых законов, указов, постановлений, приказов и распоряжений.

^ В сфере международных отношений и дипломатии: профессиональное обеспечение всего круга проблем международного сотрудничества, в том числе в сферах высоких технологий, внешнеполитического сопровождения крупных экономических и экологических проектов, борьбы с международным терроризмом и организованной преступностью, защиты информационной безопасности государства. Не говоря уже о традиционных функциях поддержания и развития дипломатических отношений с другими странами и международными организациями; организации и профессио­нального обеспечения международных переговоров и заключения соответствующих соглашений; выработки предложений по совершенствованию законодательной базы международной деятельности Российской Федерации; осуществления контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий; распространения информации о России и ее внешней политике.

^ В экономической сфере: формирование благоприятных внутренних и внешних условий для развития отечественного производства; правоприменительное обеспечение эффективной деятельности хозяйствующих субъектов, прежде всего в части реализации права собственности и формирования конкурентной среды; осуществление финансово-налоговой политики государства; организация денежного обращения; контроль за качеством и соответствием товаров государственным стандартам; организация производства товаров общественного пользования — продукции ВПК, общественного транспорта, дорожного строительства и эксплуатации дорог, связи, строительства и т.д.; поддержка малого и среднего бизнеса, его социальная ориентация; перераспределение доходов в обществе, в том числе для обеспечения политической стабильности и экономической устойчивости страны; поддержка оптимального уровня занятости населения; реализация национальных интересов и поддержка международной конкурентоспособности отечественной экономики; участие в разработке мероприятий по развитию и расширению торгово-экономических и финансовых связей, научно-технических и иных обменов России с иностранными государствами и международными организациями.

^ В социальной сфере: обеспечение и защита правового равенства граждан и юридических лиц; создание благоприятных и надежных условий для того, чтобы каждый человек своими силами мог наладить свою жизнь, определить жизненный путь по своей воле и под собственную ответственность.

Важнейшее направление дипломатической деятельности — решение проблем соотечественников за рубежом: участие в разработке основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и осуществлении мер по ее реализации; подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за рубежом; внешнеполитическое и международно-правовое обеспечение деятельности Российской Федерации в целях защиты прав, законных интересов и поддержки соотечественников, проживающих за рубежом; обеспечение деятельности Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом.

Глубинный социально-политический смысл государственной службы отражают ее принципы. В принципах реализуются исходные положения и идеи, посредством которых выстраиваются и регулируются наиболее устойчивые и существенные политические, правовые и организационно-управленческие, социально-экономические и духовно-нравственные связи и отношения системы профессионального обеспечения функционирования органов власти и государственного управления. Принципы носят общеобязательный характер, определяют статус и тенденции развития государствен­ной службы, основные функции аппарата, содержание, стиль, формы и методы, вектор развития внутриаппаратных отношений.

Законодатель зафиксировал двенадцать таких принципов. Они вытекают из основополагающих постулатов демократического, социального, правового, федеративного, светского с республиканской формой правления государства, т.е. государства, построенного на основе признания политического многообразия и многопартийности, существующего для народа и в интересах каждого человека. Такое государство должно иметь прочный, устойчивый и высокопрофессиональный аппарат. Без такого аппарата трудно рассчитывать на эффективное и правовое управление общественными делами.

Мы не будем подробно комментировать изложенные в федеральном законе принципы, а лишь сформулируем их. Но предварительно заметим, что в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» в прямой постановке не сформулированы такие принципы государственной службы, как научность, законность, демократизм, подконтрольность обществу, нравственность. Указанные принципы вытекают из Конституции Российской Федерации, принципиального понимания того, что сильное государство не то, в котором власть контролирует все и всех, а то, в котором главенствует закон и гуманизм. На это важно обратить внимание потому, что государственной службе как и любой управленческой системе в принципе свойственно стремление к концентрации власти, независимости и автономии, закрытости и корпоративизму, к своеобразной монополии на «свой сектор» администрирования.

Принципы конституционного характера:

1) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие: государственные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, служить гражданину и интересам общества, не подменяя их узкокорпоративными интересами аппарата;

3) единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Отсюда: государство гарантирует равенство возможностей для каждого гражданина России занимать государственную должность государственной службы. Главное — личные достоинства, наличие соответствующего образования, профессиональных и нравственных качеств. Отсюда равные условия оплаты труда при замещении одноименных должностей и равные условия прохождения службы независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущест­венного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений;

6) внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства. В государственных органах не образуются структуры политических партий и движений. Государственные служащие в своей деятельности руководствуются законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений и структур.

Принципы организационно-функционального характера:

1) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

3) профессионализм и компетентность государственных служащих;

4) гласность в осуществлении государственной службы;

5) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;

6) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

В полной мере перечисленные принципы относятся к дипломатической службе, подчеркивая ее главную задачу — служение народу, отстаивание национальных интересов России. Под таким углом зрения можно сформулировать принципы дипломатической службы:

— верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении дипломатическими служащими должностных обязанностей, обеспечении их прав, свобод и гарантий;

— служение интересам России;

— законность, гуманизм и социальная справедливость;

— равенство доступа граждан Российской Федерации к дипломатической службе в соответствии со способностями, профессиональной подготовкой, нравственной безупречностью;

— независимость от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций и корпоративных интересов;

— профессионально-карьерный характер дипломатической службы;

— социальная и правовая защищенность дипломатического служащего.

Последовательная реализация указанных принципов — достаточно прочная основа высокоэффективного функционирования государственной власти и ее аппарата, в том числе и в сфере дипломатии. Они придают процессу исполнения должностных обязанностей конкретную социально-политическую и правовую направленность, обеспечивают оптимальную «конфигурацию» участия государственных служащих в управленческом процессе. Правда, для того чтобы усилить этот аспект, в научной литературе предлагается дополнить действующую систему принципов государственные службы принципами оптимальности, социальной и правовой защищенности служащих, пожизненного найма, открытости, социального контроля. Их реализация будет гарантировать применение наиболее разумных и научно обоснованных средств и методов работы, выбор наилучшего варианта структурного построения аппарата, повышение стабильности, эффективности и авторитета службы как системы.

Структурно государственная служба отражает особенности российской государственности, исторически сложившиеся структурно-функциональные особенности аппарата государственного управления. По вертикали имеет двухуровневую структуру: а) федеральную государственную службу, которая находится в ведении Российской Федерации, и б) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении. Статус и полномочия, границы территории, в пределах которой реализуют полномочия государственного органа, определяют задачи и функции государственной службы, структуру и кадровый состав аппарата, содержание, стиль, формы и методы профессиональной деятельности служащих. Полномочия одних реализуются непосредственно и в масштабах всей страны, другие — в масштабах страны, но через свои органы в субъектах Федерации, третьи действуют без учета территориального устройства.

Структурировать государственную службу можно и по другим основаниям. Например, по ветвям власти; по органам власти; по видам государственной службы.

Государственная служба — это многомерное пространство, каждый элемент которого имеет свой статус, свои особенности и признаки, оформлен соответствующими общегосударственными установлениями. Каждый уровень, вид и тип служебных отношений имеет общие и особенные черты, которые регулируются соответствующими нормативно-правовыми актами.

Федеральная государственная служба — это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности федеральной государственной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения исполнения государственных задач и функций этих органов, либо лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Она осуществляется в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Правительства Российской Федерации, аппаратах каждой из двух палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, в аппаратах федеральных органов власти, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. В том числе в аппаратах министерств, ведомств, служб и агентств системы исполнительной власти. В аппаратах федеральных органов исполнительной власти занято подавляющее большинство государственных служащих — 404,7 тыс. человек, или 73,8% их общего числа. В центральном аппарате федеральных министерств и ведомств работает 30,3 тыс. или 7,5%1.

В системе МИД занято более 3,8 тыс. государственных служащих дипломатической службы. Они занимают ведущее положение в должностной структуре внешнеполитического ведомства как системы, которая предусматривает конституционные государственные должности; государственные должности дипломатической службы (дипломатические должности); государственные должности федеральной государственной службы, по которым не предусмотрено присвоение дипломатических рангов; должности по обеспечению дипломатической службы (организационно-административный персонал); должности по организационно-техническому обслуживанию дипломатической службы (технический персонал). Успех деятельности кадрового корпуса дипломатической службы в целом гарантирован тем, что министерство обладает правом:

— получать в установленном порядке практически от любой организации все необходимые документы, справочные и иные материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в компетенцию министерства;

— осуществлять контроль за соответствием законодательству Российской Федерации и международно-правовым нормам проектов международных договоров Российской Федерации;

— вносить на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предложения о разработке проектов законодательных актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

— принимать в пределах своей компетенции решения нормативного характера, обязательные для исполнения другими органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых норм и ведомственной подчиненности;

— представлять в установленном порядке предложения об учреждении представительств МИД на территории Российской Федерации;

— решать вопросы создания, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей;

— использовать в установленном порядке внебюджетные средства, получаемые от оказания консульских и других видов услуг, для финансирования развития материально-технической базы министерства, на социальные нужды и для материального стимулирования его работников;

— образовывать научно-консультативные, методические и экспертные советы.

Своими конкретными полномочиями обладает каждый орган государственной власти Российской Федерации, что в свою очередь определяет характер и особенности прохождения государственной службы.

Предметом ведения субъектов Российской Федерации в части регулирования государственной службы является определение условий государственной службы с учетом местных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации; разработка квалификационных требований к государственным служащим с точки зрения знания национального языка; уточнение системы прохождения службы и технологий оценки профессиональной пригодности человека к исполнению государственной должности государственной службы; установление размеров должностных ок­ладов, мер материального и морального поощрения работников; определение условий труда и установление дополнительных отпусков; выделение жилья и служебного транспорта, различных денежных компенсаций за особые условия работы.

В аппаратах органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации имеются подразделения, которые решают задачи внешнеполитического и внешнеэкономического характера, международного научного, культурного, спортивного и иного сотрудничества. Для того, чтобы их деятельность вписывалась в общее русло внешней политики Российского государства, в обязанности МИДа вменены соответствующие координирующие, консультационные и контрольные функции. Касается это международных переговоров и договоров, официальных поездок за рубеж и приема иностранных делегаций, осуществления экономических и культурных связей, реализации консульских функций. Мало того, во многих субъектах РФ открыты представительства МИД России, главная задача которых — содействие органам власти на местах в обеспечении надлежащего выполнения международных договоров, участником которых является Россия, помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами, ведение соответствующей информационно-справочной работы

Политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего

. Сразу оговоримся, что принцип свободы и политической нейтральности государственного служащего достаточно сложен для научной интерпретации. Тем более в условиях, когда он не получил достаточно четкой и однозначной трактовки в законодательстве о государственной службе. Принципы же равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, внепартийности госслужбы и ее отделения от религиозных объединений определяют лишь основы служебно-статусных отношений. Наличие специального законодательства по всем этим вопросам очень важно. Каждый государственный служащий должен достаточно четко представлять свои права и обязанности в отношении политических аспектов своей деятельности, знать объем, структуру и содержание требований, которые могут предъявить к нему вышестоящий руководи­тель, а также лидеры партий правящей коалиции. Должен хорошо представлять меру ответственности и характер санкций, применяемых к нарушителям этого законодательства.

Это тем более важно, если учесть, что принцип политической нейтральности в нашей стране никогда не работал: в годы царского самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях советской власти ведущими критериями было единство политической, организаторской и даже хозяйственной деятельности, политическая зрелость и верность «линии партии». Во все времена государственная служба была службой высокопоставленного привилегированного чиновника, обладавшего немалой властью и способного под лозунгами борьбы за верность государству легко манипулировать своими полномочиями, идеологически подавлять всех, кто ниже его в социальной и должностной структуре.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вредность смешения, а тем более интеграции политики и государственной службы, законодательно закрепили вывод служащих из-под прямого контроля со стороны политических партий. Задача госслужащих не реализация политического курса партии, идеи которой он разделяет, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение претворения или непосредственное претворение в жизнь норм действующего законодательства. Причем независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большинство в парламенте или в исполнительной системе власти.

В США, Великобритании, ФРГ и многих других странах законодательно доступ к государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина страны. Служащие принимаются на работу в аппарат по конкурсу вне какой-либо социально-политической дискриминации. Они не лишены права голосовать, высказывать свои политические суждения или посещать партийные мероприятия. И тем не менее государственным служащим запрещено заниматься активной политической деятельностью. Они не вправе принимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с партийно-политическими заявлениями, занимать партийные посты или работать в интересах партии, т.е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому исполнению служебных обязанностей. Даже во Франции, где не существует каких-либо правовых ограничений для служащих заниматься политической деятельностью, административные регуляторы, ограждающие госаппарат от политического противоборства, существуют и действуют достаточно эффективно.

Аналогичные позиции разделяет и российское государство, в том числе в сфере, касающейся дипломатической службы. В общих принципах служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885, зафиксировано, что при исполнении должностных (служебных) обязанностей государственный служащий должен соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Должностные же лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, не должны допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений1.

Внешняя политика органически связана с внутренней, но это вовсе не означает, что даже в плюралистическом обществе, которое образовалось в России, она «должна осуществляться в интересах отдельных политических сил, партий или руководителей», что ею могут манипулировать во внутриполитической борьбе. Дипломат любого ранга, в том числе Министр иностранных дел не может позволить себе, в зависимости от своих симпатий или антипатий, делить российское общество на разные цвета. Внешняя политика «должна быть общегосударственной, основываться на со­гласии различных политических сил, не участвовать в их борьбе, защищать ценности, которые дороги всему обществу». Все это принципиально важно.

Поэтому дипломатическая служба как система не может существовать и эффективно функционировать без тесных контактов с Администрацией Президента страны, палатами парламента, влиятельными представителями различных политических сил. И главное условие — она должна быть лояльной и подконтрольной Президенту. Это обязательное условие успешного функционирования внешнеполитического ведомства1.

К лицам, находящимся на государственной службе, предъявляются повышенные требования, которые ставят их в особые условия ограничения гражданских прав и политических свобод. Ничего принципиально не меняет тот факт, что на многих должностях государственной службы находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победившей на выборах партии, авторы предвыборных программ, наиболее активные и убежденные политические деятели. Свою партийность они обязаны демонстрировать не принципиальностью в политическом противоборстве на митингах, в межпартийной борьбе или политических дискуссиях на страницах печати, а высоким профессионализмом в вопросах государственного управления, умением действовать на основе закона и в рамках закона, стремлением к консенсусу и социальному миру.