2.3. Социальная адаптация государственных и муниципальных служащих

Реформирование системы государственного и муниципального управления в значительной степени зависит от решения проблем кадрового обеспечения этой системы. Это закономерно предполагает необходимость обращения к анализу ценностно-нормативной, социальной и институциональной сфер жизнедеятельности современного российского чиновничества. В центре внимания такого анализа - проблема включения государственных и муниципальных служащих в общественные преобразования, что связано не только с принятием и поддержкой ими общей направленности реформ, но и поиском своего места в новой структуре общества.

Большую роль в осуществлении процесса вхождения чиновников в систему новых социальных отношений играют институты государства и местного самоуправления. Их эффективное функционирование и влияние на результаты реформ во многом зависят от этого процесса.

Во-первых, на фоне кризисных явлений в жизни общества усиливаются дисфункции в деятельности государственных и муниципальных служащих, что оказывает отрицательное влияние на эффективность функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Активная социальная адаптация к происходящим общественным преобразованиям позволяет обеспечить процесс включения российского чиновничества в реформирование общества и самой государственной и муниципальной службы.

Во-вторых, без анализа механизма социальной адаптации государственных и муниципальных служащих невозможно моделировать основные направления их служебного и профессионального развития в период реформ.

В-третьих, без изучения вопросов социальной адаптации персонала государственной и муниципальной службы невозможно эффективное кадровое управление, решение вопросов повышения социально-профессиональной компетентности.

Таким образом, проблема социальной адаптации государственных и муниципальных служащих в условиях общественных преобразований в современной России представляется теоретически и практически значимой. Ее решение позволяет оптимизировать происходящие социальные процессы, способствует более глубокому изучению социальной структуры современного российского общества, формированию в органах государственной власти и местного самоуправления кадровой политики, адекватной социетальным изменениям в России.

Социальная адаптация как теоретическая проблема в контексте общественных преобразований в современной России.

Социальная адаптация основана на приведении структуры сознания и поведения, свойственных социальному субъекту, в состояние равновесия с внешней средой. Основой такого равновесия выступает осознание определенной системы норм. Необходимость социальной адаптации субъекта появляется в случае возникновения противоречий между ним и окружающей его социальной средой. Такого рода противоречия возникают из-за произошедших изменений (негативно или позитивно влияющих на ⁸жизнедеятельность личности) в социальной среде и/или во внутренней структуре субъекта.

Социальная адаптация в условиях общественных преобразований может принимать разные субъектные формы: индивидуально-личностные, микрогрупповые, макрогрупповые (классовые, национально-этнические, институциональные и т.п.) и мегагрупповые (международные, межгосударственные, межнациональные и др.). Поэтому можно выделить различные виды социальной адаптации в зависимости от социального субъекта: адаптацию личности, адаптацию таких социальных групп, как молодежь, безработные, военные, инвалиды и т.д., адаптацию социальных институтов - например, образования, семьи и т.д.

Адаптация как процесс проходит несколько стадий. На начальной стадии субъект информирован о правилах поведения в социальной среде, но не признает эти правила, придерживаясь других ценностных норм - происходит "познание" окружающей среды. На второй стадии субъект и среда находятся в состоянии взаимной терпимости. На стадии аккомодации происходит признание субъектом основных ценностей социальной среды при сохранении признания ценностей некоторых социальных сфер. Последняя стадия - стадия ассимиляции завершает установление полного соответствия ценностных систем среды и субъекта.

Преобразующая деятельность субъекта адаптации предполагает не просто пассивное приспособление к изменениям внешней и внутренней среды, а активное участие в данном процессе, приобретает форму самоадаптации. При этом преобразование социальным субъектом среды (как внешней, так и внутренней) возможно только в отношении тех элементов, на которые он может воздействовать. Например, человек может поменять место работы или жительства, получить новое образование, изменить свое отношение к происходящим событиям.

Социальная адаптация как процесс согласования самооценок и притязаний субъекта с его возможностями и с реальностью социальной среды может иметь несколько форм:

- полное растворение и подчинение личности окружающей среде;

- принятие ценностей новой социальной среды в форме, не адекватной ей и не одобряемой другими людьми, адаптированными к этой среде;

- внешнее одобрение ценностей социальной среды со стороны субъекта при его внутренней, скрываемой оппозиции, своего рода социальная "мимикрия";⁹

- инновационное принятие ценностей и преобразование внешней среды согласно этому.

Социальная адаптация в жизнедеятельности государственных и муниципальных служащих.

Государственная и муниципальная служба определяется российским законодательством как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных (муниципальных) органов. Государственным (муниципальным) служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной (муниципальной) должности государственной (муниципальной) службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета или средств бюджета соответствующих субъектов Федерации для государственных служащих, местного бюджета - для муниципальных служащих).

В условиях общественных преобразований изменились функции государственной и муниципальной службы, ее правовой и социальный статус, содержание деятельности чиновников. Если номенклатура советского периода представляла собой "сословие управляющих государственной собственностью" с почти неограниченным объемом власти и привилегий, то сегодня чиновники становятся скорее менеджерами и координаторами социальных программ.

Государственная и муниципальная служба осуществляет социальное управление, объект которого отличается сложностью, комплексностью и динамизмом; а предметной областью являются общественные отношения, составляющие основу жизнедеятельности общества, его функционирования и развития. Кроме того, государственная и муниципальная служба вырабатывает определенные гарантии жизнедеятельности граждан, социальные стандарты и нормы, оказывающие определенное влияние на общество в целом, обеспечивает удовлетворение наиболее общих, основных потребностей граждан, качественный уровень жизни, то есть производит социальные услуги.

Деятельность чиновников носит административный характер, выражающийся в подготовке и контроле за исполнением нормативных или распорядительных актов, использовании принуждения, властных функций. Чиновник олицетворяет власть, и в этом качестве он противостоит гражданскому обществу. В литературе нет единого мнения о степени сформированности государственной и муниципальной службы как особой социальной группы. Так, например, К.М. Скобеев по ряду косвенных свидетельств - наличие постоянного "ядра" кадрового состава госслужащих; сложившийся на уровне обыденного сознания стереотипный образ чиновника; наличие своего рода профессионального жаргона - делает вывод о том, что можно выделить особую профессию государственного служащего, а ее представителей - в особую социальную группу. Вместе с тем, согласно результатам проведенных исследований, современные госслужащие, особенно на региональном и местном уровнях, не выделяют себя достаточно четко в сложившейся структуре общества, то есть не осознают себя как социально-профессиональная группа. Скорее, на данном этапе они представляют собой полузакрытый социально-профессиональный слой с аморфными очертаниями.

Нам представляется, что социально-профессиональная группа государственных и муниципальных служащих находится в стадии своего становления и окончательно еще не сформировалась. Адаптационные процессы в ней протекают одновременно с процессом ее формирования и развития и оказывают на последние значительное влияние. На формирование данной группы и одновременно на адаптационные процессы в ней оказывает влияние ее внутренняя неоднородность, которая обусловливает различия в уровне адаптационного потенциала чиновников.

Дифференциация в данной группе обусловлена уже самим разделением на государственную и муниципальную службы (согласно Конституции РФ 1993 г., местное самоуправление отделено от государства). Государственная служба также делится в зависимости от уровня власти на федеральную и субъектов РФ. Такое разделение приводит к соответствующей дифференциации статусных характеристик отдельных органов власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих (различные объемы властных полномочий, обязанностей, привилегий и т.д.).

Второе вытекающее из существа службы обстоятельство - различное географическое местоположение отдельных органов государственной власти и местного самоуправления (столица, крупные административные, промышленные и научные центры, "моногорода", небольшие населенные пункты). Это обусловливает различия в условиях и качестве жизни, объеме наличествующих ресурсов (заработная плата, жилищные условия и т.д.) и потенциальных возможностей.

Третье обстоятельство, влияющее на дифференциацию данной социально-профессиональной группы и адаптационных процессов в ней, - это иерархическая организация государственной и муниципальной службы. Согласно законодательству о государственной и муниципальной службе, их должности подразделяются не только на категории, но и на группы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие) в соответствии с объемом полномочий. Законодательство также вводит квалификационные разряды государственных и муниципальных служащих, которые присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации.

Существенной дифференцирующей характеристикой, влияющей на формирование целостной группы государственных и муниципальных служащих и обусловливающей различия адаптационных процессов в их среде, является наличие у них опыта работы в государственных органах бывшего СССР.

Чиновники с большим стажем работы в органах власти (более десяти лет) являются носителями принципов и форм организации советской системы управления, построенной в иных условиях для решения иных задач. Часто они оказываются не в состоянии перейти к новым формам организации работы, требующим самостоятельной позиции и соответствующих ей организационных технологий. Их социальная адаптация обусловлена не только социетальными изменениями, но и трансформацией института публичной службы, изменением задач и функций службы, своих должностных обязанностей. Сотрудники, пришедшие работать в органы местного самоуправления в последние годы, имеют новые знания, не обременены прошлым опытом, но у них недостаточно управленческих навыков, знания методов аппаратной работы. Вновь поступившим на государственную и муниципальную службу необходимо не только адаптироваться к новому месту работы, но и освоить, по сути, новую профессию, то есть овладеть теоретическими и практическими знаниями и умениями, приобрести профессиональное мышление и сознание. В большинстве случаев поступающие на службу чиновники уже имеют профессиональное образование и опыт работы в других сферах, поэтому перед ними стоит еще более сложная задача - не просто обучиться, а переобучиться.¹⁰

Особый социально-правовой статус государственных и муниципальных служащих предоставляет им возможность использования специфических адаптационных ресурсов, которые связаны с их социально-профессиональной принадлежностью. Это закрепленные законодательно гарантии и различного рода льготы.

Законодательство о государственной и муниципальной службе определяет перечень социальных гарантий для служащих:

- обязательное государственное страхование на случай причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения службы;

- санаторно-курортное лечение в соответствии с заключением медицинского учреждения;

- пенсионное обеспечение за выслугу лет.

Кроме этого, отдельные субъекты РФ устанавливают для своих служащих особые льготы, например, возможность получения кредита на покупку жилья и т.д.

Государственные и муниципальные служащие обладают специфическим ресурсом, который можно назвать "властным" или "бюрократическим", то есть возможностью "конвертировать" свое служебное положение в другие ресурсы, например, символические или материальные.

Среди адаптационных ресурсов чиновников особое место занимает их профессиональная культура. Основой профессиональной культуры является совокупность нормативных (обычно неформальных) принципов исполнения профессиональных действий и наличие механизмов профессиональной социализации. Профессиональная культура определяет характер взаимодействия государственных служащих с окружающим миром. Роль профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих как адаптационного ресурса в условиях общественных преобразований заключается в том, что соответствие ее ценностно-нормативной структуры ценностям внешней среды определяет непротиворечивость процесса адаптации чиновников.

Итак, государственные и муниципальные служащие в силу своего социально-правового статуса, профессиональной культуры, властного ресурса выступают особым субъектом и объектом адаптационных процессов. Поэтому правомерно предположить, что социальная адаптация данной социально-профессиональной группы обладает своей спецификой. Рассмотрим ее в следующем параграфе.

Особенности социальной адаптации госслужащих

Любая ли адаптация социально полезна? С точки зрения социальной приемлемости, адаптация государственных и муниципальных служащих может быть:

- адекватной, в рамках которой социальный субъект достигает своих целей социально одобряемыми средствами;

- неадекватной, осуществляемой с помощью социально неодобряемых способов поведения. Последняя подразделяется на суррогатную - связанную с изменениями в мотивационно-потребностной сфере (возникновением новых потребностей, например, в алкоголе), и криминальную, связанную с противоправным поведением.

Для чиновников следование в своей жизнедеятельности социально одобряемым целям и средствам приобретает особое значение. Законодательство закрепляет цели и средства их профессиональной деятельности. Отказ от следования им влечет не только девиации индивидуального поведения чиновника, но приводит также к дисфункциональным явлениям в работе органов государственной власти и местного самоуправления, утрате населением доверия к ним.

Для государственных и муниципальных служащих современной России характерна такая форма криминальной адаптации, как коррупция, использование служебного положения в личных целях. Распространение среди чиновников таких путей адаптации признают как население, так и сами служащие.

Необходимо отметить, что для государственных и муниципальных служащих законодательно устанавливаются ограничения в выборе стратегий и способов адаптации по сравнению с остальным населением - то, что является социально приемлемым для других социальных субъектов, для чиновников становится девиантным. По сути, чиновники вынуждены искать другие пути адаптации, чем остальное население, или нарушать нормы.

Законодательство устанавливает следующие ограничения для государственных и муниципальных служащих в выборе стратегии адаптации:

1. Ограничение двойной занятости, которая для остального населения России в условиях общественных преобразований является одним из основных путей социально-экономической адаптации. Госслужащие не ¹¹имеют права заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности, выполняемой во внерабочее время, быть депутатом законодательных органов РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органов управления хозяйствующим субъектом.

2. Ограничения в использовании своего служебного положения. Госслужащий не может быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе государственной власти или местного самоуправления, в котором он состоит на службе, или непосредственно подчиненном или подконтрольном этому органу, а также других организаций, предприятий, учреждений, независимо от их форм собственности. Государственные и муниципальные служащие не могут получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления своей служебной деятельности, получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных полномочий, выезжать за границу за их счет. Чиновники не имеют права использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное либо муниципальное имущество и служебную информацию.

3. Законодательство устанавливает запрет на неконвенциальное поведение служащих - отстаивание ими своих прав с помощью забастовки.

Вводя подобные ограничения, служба должна предложить другие социально приемлемые способы адаптации.

Государственным и муниципальным служащим гарантируется такой способ адаптации, как повышение квалификации и переподготовка в соответствии с функциями и полномочиями занимаемой должности.

Особое значение приобретает такой путь социальной адаптации государственных и муниципальных служащих в период общественных преобразований, как преобразование внешней среды. Для государственных и муниципальных служащих как социального субъекта подобная деятельность предстает и как инновационная, и как реформаторская, так как последняя не осуществима без участия этого социального субъекта - государственная и муниципальная служба призваны реализовывать политику государства, а государственные и муниципальные служащие являются "проводником" реформ на местах.

Государственные и муниципальные служащие не просто принимают решения, они определяют наличие проблемной ситуации, выстраивают "повестку дня". "Проблемы не существуют сами по себе - они создаются, формируются и формулируются. Одна и та же ситуация может быть интерпретирована как проблемная - требующая внимания со стороны органов власти либо населения, - или просто как совокупность явлений, событий, не связанная с возможностью управленческого вмешательства. Не менее важно то, что в одной и той же ситуации разные люди (группы, организации) видят разные проблемы - в соответствии с их собственным мировосприятием и, разумеется, с их собственными интересами".

Чиновники не только адаптируются сами, но и осуществляют деятельность особого рода - по адаптации других социальных субъектов. Адаптационная деятельность государственных и муниципальных служащих связана с существом их профессиональной деятельности - реализацией функций государства. Существуют особые государственные и муниципальные организации и подразделения, в функции которых входит адаптационная по отношению к массе населения, отдельным социальным группам и индивидам деятельность. Например, службы социальной защиты населения, центры занятости, различного рода социальные работники и т.д.

Однако чиновники и сами нуждаются в помощи адаптаторов. На индивидуальном уровне на чиновника оказывают воздействие прежде всего такие адаптаторы, как семья, референтная группа, трудовой коллектив. На групповом уровне в качестве адаптаторов для государственных и муниципальных служащих выступают специализированные субъекты, которые определяют нормативно-правовое положение служащих, регламентируют различные аспекты их деятельности. К ним относятся Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, предусмотренный Федеральным законом "Об основах государственной службы в РФ", органы по вопросам государственной и муниципальной службы субъектов РФ, кадровые службы органов государственной власти и местного самоуправления.

Важнейшими функциями Совета по вопросам государственной службы и органов по вопросам государственной и муниципальной службы субъектов РФ являются анализ состояния и эффективности государственной службы, координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы и их реализации на практике; исполнение решений по кадровым назначениям и проведение мероприятий по формированию кадрового состава государственного аппарата.

Мы считаем, что адаптаторами для данной социально-профессиональной группы будут также выступать институты гражданского общества, в том числе средства массовой информации, общественные объединения, способные оказать влияние на формирование ценностной структуры этой группы, минимизировать противоречия между чиновничеством как представителями власти и населением.

В период общественных преобразований чиновники должны адаптироваться не только к сложившейся ситуации (переходной системе), но и к тому, что должно быть, к новой общественной системе. Без этого невозможно построение желаемого будущего, активное влияние на этот процесс. Если чиновник адаптирован к нестабильной, кризисной ситуации, у него не возникает потребности в дальнейшей адаптации - то есть преобразующей деятельности, в поиске новых стратегий адаптации, новых способов, создании новых практик, преобразующих социальную структуру²⁶. Актуальность приобретает преадаптация чиновников - адаптация к тому, чего еще нет, но предполагается. Для чиновников - это адаптация к демократии и рынку. Управление социальной адаптацией государственных и муниципальных служащих должно идти по пути формирования у них преадаптивных форм, на это должна быть направлена деятельность адаптаторов.

Государственные и муниципальные служащие осуществляют и самоадаптацию - то есть они способны быть адаптаторами для самих себя, преобразовывать свою внутреннюю среду, особенно если говорить об ее групповой или институциональной форме.

В заключение подчеркнем, что социальная адаптация государственных и муниципальных служащих предстает как сложное духовно-практическое образование, постоянный целесообразный управляемый процесс и результат активного взаимодействия элементов их внутренней структуры с внешней и внутренней средой органов государственной власти и местного самоуправления с целью преодоления противоречий между ними и повышения эффективности их взаимоотношений.¹²