8.1. Виды и формы природопользования

Содержание природопользования включает три формы: эко­номическую (ведущая), экологическую и культурно-оздоро­вительную.

Существуют общая и специальная формы природопользо­вания.

Общее природопользование не требует специального разреше­ния. Оно реализуется гражданами на основе принадлежащих им естественных прав (пользование водой, воздухом и т.д.).

Специальное природопользование связано с потреблением при­родных ресурсов. Оно осуществляется физическими и юридиче­скими лицами на основании разрешения уполномоченных на то государственных органов. Этот вид природопользования носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделя­ется на землепользование, пользование недрами, лесопользова­ние, водопользование, пользование животным миром (дикими животными и птицами, рыбными запасами), использование ат­мосферного воздуха. В этой части оно соотносится через право­вое регулирование с отраслевым природоресурсным законода­тельством Российской Федерации, в том числе с Земельным кодексом [8], Лесным кодексом [7], Законом о недрах, Водным кодексом [6], Законом о животном мире, Законом об охране ат­мосферного воздуха [2]. Любая деятельность в природопользова­нии лицензируется.

8.2. Лицензирование права деятельности в природопользовании

Действия по лицензированию права деятельности в приро­допользовании в Российской Федерации осуществляются в рам­ках государственной системы лицензирования.

Государственная система лицензирования — это единый по­рядок предоставления лицензий, включающий информацион­ную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.

Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение:

• практической реализации государственных программ раз­ вития страны и защиты интересов безопасности Российской Федерации;

• социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всехграждан Российской Федерации;

• равных возможностей для всех юридических лиц и граждан в получении лицензий;

• развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами;

• необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.

Лицензирование природопользования — это административно-правовое действие, осуществляемое путём регулирования от­ношений методами запрета, разрешения и уполномочивания. Лицензия на право деятельности в природопользовании явля­ется:

• актом собственника природного ресурса либо его владель­ца (фондодержателя);

• формой проявления контроля государства за рациональ­ным использованием природного ресурса;

• средством рационального природопользования.

При лицензировании отдельных видов деятельности в при­родопользовании применяют следующие основные понятия:

• лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирую­щим органом юридическому или физическому лицу (индивиду­альному предпринимателю);

• лицензируемый вид деятельности — вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии;

• лицензирование — мероприятия, связанные с предоставле­нием лицензий; приостановлением действия лицензий за нару­шение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицен­зии лицензирующими органами, соблюдением лицензиатами соответствующих требований и условий; ведением реестров ли­цензии с предоставлением заинтересованным лицам в установ­ленном порядке сведений из них и иной информации о лицензи­ровании;

• лицензионные требования и условия — совокупность уста­новленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых ли­цензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

• лицензирующие органы — федеральные органы исполни­ тельной власти, органы исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, осуществляющие лицензирование в соот­ветствии с Федеральным законом;

• лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретно­го вида деятельности;

• соискатель лицензии — юридическое или физическое лицо (предприниматель), обратившиеся в лицензирующий орган с за­ явлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности;

• реестр лицензий — совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих нали­чие лицензий, приостановлении и возобновлении действия ли­цензий или об аннулировании лицензий.

Основные принципы осуществления лицензирования:

1. Приостановление действия лицензии. Оно осуществляется лицензирующим органом в судебном порядке в случае привлече­ния лицензиата за нарушение лицензионных требований и усло­вий к административной ответственности в порядке, установ­ленном соответствующим кодексом Российской Федерации.

В случае вынесения такого решения лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок администра­тивного приостановления деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим орга­ном со дня, следующего за днём истечения срока администра­тивного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днём досрочного прекращения исполнения адми­нистративного наказания в виде административного приоста­новления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления её дей­ствия не продлевается.

2. Аннулирование лицензии. Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа в случае если в установленный судом срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлек­шее за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

3. Прекращание действия лицензии. Действие лицензии пре­ кращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индиви­ дуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реоргани­ зации, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Ведение реестров лицензий осуществляют лицензирующие органы. В реестре лицензий и в документе, подтверждающем на­личие лицензии, указывают:

• наименование лицензирующего органа;

• полное и сокращённое (в случае, если имеется) наименование и организационно-правовую форму юридического лица;

- фамилию, имя и отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, данные документа, удостоверяющего его личность, основной государственный регистрационный но­ мер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя;

- лицензируемый вид деятельности (с указанием выполняе­ мых работ и оказываемых услуг при осуществлении видов дея тельности);

• срок действия лицензии;

• идентификационный номер налогоплательщика;

• номер лицензии;

• дату принятия решения о предоставлении лицензии;

• сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;

• основание, срок приостановления и возобновления действия лицензии;

• основание и дату аннулирования лицензии;

• основание и срок применения упрощённого порядка лицензирования;

• сведения об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности;

• сведения о выдаче документа, подтверждающего наличие лицензии;

• основание и дату прекращения действия лицензии;

• иные сведения, определённые положениями о лицензиро­вании конкретных видов деятельности.

Форма документа, подтверждающего наличие лицензии, Утверждена постановлением Правительства РФ от 11.04.2006 № 208.

«Природоресурсные» лицензии и разрешения оформля­ют обязательственные отношения между государством — собст­венником природных ресурсов и соискателем лицензии, в которых усматривается согласование ряда условий природо­пользования на стадии получения разрешительной документа­ции.

Трудность в определении правового положения разрешитель­ных документов состоит в том, что правовой статус «природо-ресурсных» лицензий и разрешений в действующем законодатель­стве чётко не определён из-за отсутствия единого нормативного акта о видах и порядке их предоставления.

Существуют следующие виды лицензий (разрешений) в при­родопользовании:

• лицензия на пользование недрами (ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах» № 2395-1 от 21 февраля 1992 г. в ред. от 26.07.2010 №186-ФЗ);

• лицензия на фармацевтическую деятельность;

• лицензия на производство лекарственных средств;

• лицензия на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесённым в Красную книгу Российской Федерации (ст. 24 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»).

Эти лицензии выдаются специально уполномоченным госу­дарственным органом по охране окружающей среды в порядке, предусмотренном соответствующими постановлениями Прави­тельства Российской Федерации.

По состоянию на 01.10.2010 г. некоторые лицензии, сущест­вовавшие в области природопользования на законодательном уровне, по решению Правительства Российской Федерации в период 1992—2010 гг. были упразднены и заменены разрешения­ми на соответствующие виды деятельности.

К списку упразднённых лицензий в природопользовании от­носятся следующие: природоресурсная лицензия, лицензия на использование земель, лицензия на использование вод, лицен­зия на использование животного мира, лицензия на использование атмосферного воздуха. При этом термин «природоресурсная лицензия» в природопользовании стал носить обобщающий ха­рактер и иметь собирательный смысл.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует ли­цензия на использование земель.

Состав земель в Российской Федерации определён в ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Земли в Россий­ской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населённых пунктов;

• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иногоспециального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

Указанные земли используются в соответствии с установ­ленным для них целевым назначением. Любой вид разрешён­ного использования из предусмотренных зонированием терри­торий выбирается без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, ут­верждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной поли­тики и нормативно-правовому регулированию в сфере земель­ных отношений.

Сегодня в Российской Федерации отсутствует также лицен­зия на использование вод. В этом виде природопользования уполномоченный исполнительный орган государственной вла­сти или орган местного самоуправления на основании заявления лиц принимает решение о предоставлении в пользование водно­го объекта (постановление Правительства РФ от 30.12.2006

«Природоресурсные» лицензии и разрешения оформля­ют обязательственные отношения между государством — собст­венником природных ресурсов и соискателем лицензии, в которых усматривается согласование ряда условий природо­пользования на стадии получения разрешительной документа­ции.

Трудность в определении правового положения разрешитель­ных документов состоит в том, что правовой статус «природо-ресурсных» лицензий и разрешений в действующем законодатель­стве чётко не определён из-за отсутствия единого нормативного акта о видах и порядке их предоставления.

В лесной отрасли России по действующему законодательству отсутствуют термин «лицензия на использование лесов (лесная декларация)» и его определение. Здесь лесной декларацией явля­ется заявление, об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Ежегодно заявления подаются в органы государ­ственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду (ч. 1, 2 ст. 26 Лесного кодекса Российской Федерации). Так, например, раз­решение по лесной декларации на выполнение работ по геологи­ческому изучению недр на землях лесного фонда без предостав­ления лесного участка выдаётся, если выполнение таких работ не влечёт за собой проведение рубок лесных насаждений (ч. 3 ст. 43 Лесного кодекса Российской Федерации). Выдачу разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на зем­лях лесного фонда осуществляют уполномоченные органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ч. 183 Лесного кодекса Российской Федерации). В иных случаях вид разрешённого использования лесного участка указывают в про­ектной документации и лесохозяйственном регламенте (ч. 4 ст. 69, ч. 4 ст. 7, п. 1 ч. 5 ст. 87 Лесного кодекса РФ).

В соответствии со ст. 29 Лесного кодекса Российской Феде­рации запрещается заготовка древесины в объёме, превышаю­щем расчётную лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением возрастных рубок.

Из Лесного кодекса также исключено понятие основных и побочных видов лесопользования, при этом установлены сле­дующие возможные виды использования лесов:

• заготовка древесины;

• заготовка живицы;

• заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

• заготовка пишевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

• существление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

• ведение сельского хозяйства;

• осуществление научно-исследовательской и образователь­ной деятельности;

• осуществление рекреационной деятельности;

• создание лесных плантаций и их эксплуатация;

• выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

• выполнение работ по геологическому изучению недр, раз­работка месторождений полезных ископаемых;

• строительство и эксплуатация водохранилищ и иных ис­кусственных водных объектов, а также гидротехнических соору­жений и специализированных портов;

• строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

• переработка древесины и иных лесных ресурсов;

• осуществление религиозной деятельности;

• иные виды, определённые в соответствии с ч. 2 ст. 6 Лесно­го кодекса.

Леса могут использоваться для одной или нескольких целей. Вид разрешённого использования лесного участка указывается в проектной документации и лесохозяйственном регламенте [7].

После 1 января 2008 г. все лесхозы должны быть преобра­зованы в соответствии с гражданским законодательством в лес­ничества ж лесопарки.

В сфере использования животного мира, как было отмечено выше, действует лицензия в рамках ограниченного оборота ди­ких животных. По другим направлениям использования живот­ного мира действуют разрешения на соответствующую деятель­ность.

Федеральный закон «О животном мире» определяет следую­щие виды разрешённой деятельности: рыболовство, охоту на птиц и животных, использование продуктов жизнедеятельности и полезных свойств животных, пользование животным миром в научных, культурно-просветительских, воспитательных, эстети­ческих целях.

Юридическими лицами и гражданами могут осуществляться следующие виды пользования животным миром:

— охота, рыболовство, включая добычу водных беспозвоноч­ных и морских млекопитающих;

— добыча объектов животного мира, не отнесённых к охот­ничьим и водным биологическим ресурсам;

• использование полезных свойств жизнедеятельности объек­тов животного мира —почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтрато-ров и других;

• изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительских, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды оби­ тания;

• извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира — почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов идругих;

— получение продуктов жизнедеятельности объектов живот­ного мира.

Законами и иными нормативными правовыми актами Рос­сийской Федерации предусмотрены и другие виды пользования животным миром.

Пользование животным миром осуществляется посредством изъятия объектов животного мира из среды их обитания либо без такового.

Существует перечень объектов животного мира, изъятие ко­торых из среды их обитания без специального разрешения за­прещено.

Выдача разрешений на использование объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняе­мых природных территориях федерального значения, а также

объектов животного мира, занесённых в Красную книгу Рос­сийской Федерации, осуществляется уполномоченными органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с Федеральным законом от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»).

Взамен лицензии на использование атмосферного воздуха действующим законодательством введено разрешение на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух. Вы­даются они территориальными управлениями федерального ор­гана исполнительной власти в области охраны окружающей сре­ды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определённом Правительством Российской Федерации (ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»).

Суть этой системы разрешений состоит в следующем [2]:

• инвентаризация выбросов вредных веществ производст­венным объектом;

• определение предельно допустимых норм выбросов вред­ных веществ для объекта;

• установление суточного, годового лимита выбросов вредных веществ в атмосферу для конкретного объекта [12];

• выдача разрешения на выброс, в котором указываются лимит и норма выбросов вредных веществ, срок его действия. Лимиты и нормативы выбросов для объекта устанавливаются органами МПР России. Их невыполнение или нарушение вле­чёт за собой административную или уголовную ответствен­ ность [2, 12].

В число нормативных актов, которыми регулируется сфера природопользования (в том числе устанавливается порядок вы­дачи соответствующих разрешений, определяются уполномо­ченные органы, которые выдают или аннулируют данные разре­шения), входят следующие:

• Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;

• Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране ат­мосферного воздуха»;

• постановление ВС РФ от 15.07.1992 №3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 №П8-Ф3);

• постановление Правительства РФ от 30,12.2006 №844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование»;

• постановление Правительства РФ от 15.01.2001 №31 «Об утверждении Положения о государственном контроле за ох­раной атмосферного воздуха»;

• постановление Правительства РФ от 28.11.2002 №847 «О порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воз­дух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух»;

• постановление Правительства РФ от 02.03.2000 №183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмо­сферный воздух и вредных физических воздействий на него» и др.

• Контроль и надзор в сфере природопользования осуществля­ет федеральная служба Росприроднадзор.

8.3. Лимитирование природопользования

Лимиты на природопользование — это система экологических ограничений по территориям. Они представляют собой ограни­чения по объёмам предельного изъятия природных ресурсов, ко­торые установлены предприятиям-природопользователям на оп­ределённый срок, а также ограничения выбросов или сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и разме­щения отходов производства. Эти лимиты устанавливаются для предприятий-природопользователей государственными органа­ми охраны окружающей природной среды с учётом необходимо­сти поэтапного достижения нормативных объёмов при исполь­зовании природных ресурсов. 86

Лимиты, так же как и лицензии, являются одним из эффек­тивных мероприятий по охране окружающей среды. Также как и лицензирование, лимитирование обусловлено ограниченностью запасов природных ресурсов и необходимостью их рационально­го использования и воспроизводства.

Лимитирование природопользования осуществляется в соот­ветствии с теми направлениями, по которым осуществляется са­мо природопользование, а именно: изъятие природного вещества из природы; внесение антропогенного вещества в природу. От­сюда и лимиты могут устанавливаться на предельно допустимые нормы изъятия, выемки, использования природного вещества из природной среды либо на предельно допустимые нормы выбро­сов, сбросов вредных веществ в природную среду, размещение отходов.

Лимиты на изъятие природного вещества при использовании природной среды устанавливаются и реализуются под общей концепцией рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они распределяются по определённым объектам:

• по землям действуют нормы отвода земель для автомобиль­ных и железных дорог, аэропортов, магистральных трубопрово­дов, мелиоративных систем, газовых и нефтяных скважин, пред­приятий рыбного хозяйства, линий связи, электросетей [15]. По вышеуказанным объектам нормы отвода земель утверждаются Госстроем Российской Федерации. Кроме того, установлены и Действуют нормы бесплатной передачи земель в собственность граждан для ведения сельского хозяйства, подсобного хозяйства, садоводства, а также жилищного строительства [8];

• по водным объектам применяются утверждённые органами водного хозяйства лимиты потребления вод для орошаемого зем­леделия, животноводческих комплексов, промышленного по­требления, эксплуатации систем коммунального хозяйства (водоснабжения и канализации)[6];

• в области охраны, использования и воспроизводства лесов главным лимитирующим показателем является расчётная лесосека, определяющая равенство между количеством ежегодного при­роста леса и вырубаемой в порядке заготовок древесины [7]. Су­ществуют также и другие лимитные показатели, устанавливае­мые органами лесного хозяйства, такие как количество граждан, одновременно пребывающих в лесу; число той или иной популя­ции животных, от которых зависит состояние леса (например, лосей, поедающих молодую зелёную поросль, кабанов, разру­шающих корни деревьев в поисках плодов, и т.д.);

• в области охраны и использования животного мира разраба­тываются лимиты по отстрелу, отлову животных, птиц и рыбы. Лимиты утверждаются на сезон, отдельные периоды охоты или рыболовства, в целом по водоёму или охотничьим угодьям, по отдельным лицам или охотничьим, рыбопромысловым хозяйст­вам [4].

Цель установления этих и подобных им лимитов двойная — природоохранная и экономическая (сбор платы за нормативное и сверхнормативное потребление ресурсов). Средства, получен­ные от пошлины за потребление ресурсов, идут на их воспроиз­водство и рациональное использование.

Действия по контролю за предельно допустимыми сбросами, выбросами, размещению отходов (вредных веществ) также пред­ставляют собой вид природопользования. В этом случае лимити­рование решает природоохранные задачи путём экономического стимулирования источника загрязнения к сокращению отходов (использование экологических фондов, которые аккумулируют средства, поступающие за выбросы, сбросы, захоронение вред­ных веществ).

8.4. Договорные формы в природопользовании

К договорным формам в природопользовании и относят:

• арендные отношения в области природопользования;

• договорные отношения на рынке экологических услуг;

• договоры комплексного природопользования;

• договорные услуги.

Суть этих форм договоров в природопользовании состоит в конкретизации прав и обязанностей землепользователя, собст­венника и землевладельца, например, по целевому использованию земельного участка, срокам начала и завершения строительных работ, проведению работ по благоустройству территории и др. Эти же функции сохраняются и при временном отводе земель под разные цели.

В последние годы договоры как форма природопользования имеют всё более широкое применение и играют самостоятель­ную роль по мере экономизации охраны окружающей среды, бо­лее широкого внедрения в экологические отношения экономи­ческих методов регулирования. При этом в сфере экологии, где особую роль играет содержание, а не форма отношений, чаще всего используют договоры инновационного типа. Например, в хозяйственных отношениях стороны вправе заключить любой договор в природопользовании, если он не противоречит дейст­вующему законодательству.

Наибольшее развитие получает известный гражданскому праву тип договора - аренда. В земельных отношениях она впер­вые появилась в сфере природопользования. Затем аренда усту­пила место более эффективным и привлекательным видам, та­ким как владение и собственность. В других, например в сфере услуг в природопользовании, аренда ещё с трудом пробивает себе дорогу.

Недра, воды, леса и животный мир по отраслевому законода­тельству продолжают оставаться государственной собственно­стью. Разница в том, что в отличие от исключительной советской современная государственная собственность стала многоуровне­вой, т.е. собственностью Федерации, её субъектов или муници­пальных образований.

Вслед за арендой, которая ещё только развивается в области лесопользования, рыбного и охотничьего хозяйства, рекреации, обозначаются другие виды договоров. Так, Закон о недрах предусматривает концессии - договор о передаче в эксплуатацию на определённый срок природных богатств и других объектов, принадлежащих государству. Появляется перспектива на дого­ворных началах оказывать различного рода экологические ус­луги.

Но, несмотря на то что договорная система настойчиво прони­кает в сферу экологических отношений, договор не будет занимать самостоятельного места. По-прежнему основанием для возник­новения природоресурсного отношения будет считаться лицен­зия, а договор — средством её конкретизации и выполнения.

Предметом арендных отношений в области природопользо­вания является характер использования земельных, водных, лес­ных, рекреационных и других ресурсов. В соответствии с догово­ром на аренду природных ресурсов одна сторона - арендодатель — обязуется передать другой стороне — арендатору — для целевого хозяйственного использования конкретно определённые виды природных ресурсов (земельные, лесные, лечебно-оздорови­тельные, водные, рыбохозяйственные, охотничьи и др.) на уста­новленный договором срок. Арендатор обязуется вносить обу­словленную договором арендную плату и соблюдать правила рационального использования и охрану природных ресурсов.

В договоре аренды природных ресурсов в качестве арендода­теля выступает владелец либо собственник природных ресурсов. Таковыми в нашей стране могут быть Федерация, её субъекты, автономные образования, города и районы (муниципальные об­разования).

Арендатором в договоре аренды природных ресурсов может быть любое правоспособное физическое или юридическое лицо: государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации, граждане, совместные предприятия, международ­ные организации и объединения, ассоциации, крестьянские и коллективные хозяйства и т.д.

Так как договор аренды природных ресурсов не ограничи­вается исключительно хозяйственной эксплуатацией ресурсов, то он может преследовать не только экономические, но и эколо­гические, лечебно-оздоровительные, рекреационные и другие цели.

Содержанием арендных отношений по договору аренды при­родных ресурсов являются права и обязанности сторон (прежде всего арендатора) по хозяйственному, экономическому или эко­логическому использованию природных ресурсов.

Несмотря на многообразие природных ресурсов как объек­тов договора и различий в целях их использования, все права и обязанности арендатора сводятся к следующему:

• целевому использованию ресурсов;

• рациональному использованию ресурсов;

• выполнению обусловленных договором мероприятий по охране и воспроизводству ресурса, пресечению его возможного истощения и разрушения;

• соблюдению экологических требований;

• уважению прав и интересов соседних (смежных) природопользователей;

• возмещению причинённых убытков;

• своевременной плате за пользование ресурсом.

Следует отметить, что практика арендных отношений в об­ласти природопользования имеет тенденцию к единодушию уча­стников сторон относительно порядка заключения договора, который в свою очередь предусматривает обязательное выполне­ние следующих условий:

• подача заявки заинтересованной организацией, граждани­ ном с указанием цели аренды природных ресурсов;

• изучение возможностей использования природных ресур­ сов для обозначенных целей (здесь не исключена и экологиче­ ская экспертиза);

• изучение возможностей заявителя реализовать данную Цель на условиях договора;

• проведение конкурса или аукциона;

• оформление заявки по результатам конкурса или аукциона и заключение договора.

В арендных отношениях в области природопользования не сложилось правило установления единых сроков действия дого­воров. Так, для лесной и водной аренды срок действия лицензии

составляет 1 год, а на охотничьи угодья аренда заключается сро­ком от 2 до 5 лет [4].

При этом арендодатель вправе досрочно расторгнуть договор аренды при невыполнении арендатором его условий (в частно­сти, при нецелевом использовании ресурсов, невыполнении ме­роприятий по их охране и рациональному использованию, на­рушениях требований экологической защиты).

Наряду с объективными причинами расторжения договора, например изъятие природного ресурса по постановлению госу­дарственного органа, в результате ликвидации юридического лица, заключившего договор, на практике применяются и субъективные причины. Арендатор несёт имущественную ответ­ственность за невыполнение или ненадлежащее исполнение ус­ловий договора.

Практика арендных отношений в области природопользова­ния только развивается на нормативно-правовой основе. На­пример, в области животного мира, рекреации лесов и вод дейст­вуют пока ведомственные методические разработки.

Стремление создать рынок природных ресурсов без ущерба для состояния окружающей среды и с надеждой на её возможное улучшение породило за последние годы целую серию новаций в сфере природопользования.

В литературе длительное время обсуждаются идеи экологиче­ского маркетинга, суть которых сводится к тому, чтобы меры по охране окружающей среды стали объектом прибыли или, наобо­рот, прибыль, получаемая от использования природных ресур­сов, одновременно обеспечивала бы охрану и воспроизводство этих ресурсов.

Дебатируется вопрос о развитии рынка экологических ус­луг на базе широких договорных связей с привлечением част­ного капитала и с расширением частнопредпринимательской деятельности.

В Законе РФ «Об охране окружающей среды» [1] предусмот­рен новый вид договора в области природопользования — договор о комплексном природопользовании. Комплексное природопользование является одним из прин­ципов охраны окружающей среды, а заключение такого договора продиктовано необходимостью реализации принципиальных основ природопользования.

Под комплексным природопользованием понимают действия по использованию одного или нескольких природных ресурсов одновременно с учётом правил охраны окружающей среды и со­блюдением требований рационального использования и воспро­изводства природных ресурсов [17].

Договорные обязательства при оформлении комплексного природопользования обусловлены тем, что практически всегда использование одних природных ресурсов неизбежно затрагива­ет интересы охраны и рационального использования других.

Например, лицензии на разработку недр с целью добычи по­лезных ископаемых пока не регулируют вопросы охраны земель, вод, лесов. А эти вопросы должны быть затронуты при развёрты­вании работ по добыче полезных ископаемых, иначе такого рода хозяйственная деятельность неизбежно приведёт к разрушению природной среды. Поэтому договоры по комплексному приро­допользованию устраняют этот пробел.

В качестве предмета договорных услуг в обиход стало входить понятие «экологические услуги». В перечень этих услуг вошли такие виды деятельности, как экологическое страхование, эколо-го-правовое обеспечение, деятельность экологических фондов, учебно-консультативная работа, издательское дело, нормирова­ние и оценка качества окружающей среды и т.д.

Сторонами в таком договоре могут являться административ­ные органы Министерства природных ресурсов России, высту­пающие в роли заказчика, или государственные, кооперативные, общественные, частные, иностранные, международные приро-допользователи, действующие в качестве заказчика, и предпри­ятия-исполнители экологических услуг, действующие в качестве подрядчиков.

Подрядчиком может выступать и отдельное физическое лицо, обязующееся по договору выполнить конкретную услугу, в том числе прочитать лекцию, написать методическую раз­работку, составить проект нормативного акта, написать учеб­ник и т.д.

На основании лицензии природопользователь ставит перед органами охраны окружающей среды вопрос о заключении дого­вора. Комитет по экологии города, района, субъекта Российской Федерации изучает все документы, характеризующие намерения природопользователя по эксплуатации природного ресурса, и назначает экологическую экспертизу.

Заключение договоров осуществляют органы исполнитель­ной власти города, района, субъекта Федерации в зависимости от того, кто владеет природными ресурсами. Орган исполнительной власти может распоряжаться только теми ресурсами, в отноше­нии которых он выполняет полномочия собственника либо вла­дельца.

Договор возлагает на природопользователя обязанности по рациональному использованию природных ресурсов и соблюде­нию требований охраны окружающей среды, а также норм эко­логической безопасности. За невыполнение условий договора или нарушение их природопользователь несёт ответственность и обязан возместить причинённый вред.

8.5. Экологическая экспертиза проектов природопользования

Цель экологической экспертизы - провести оценку влия­ния использования природного ресурса (сброса или выброса продуктов отходного производства) на состояние окружающей среды.

Экологическая экспертиза является предупредительной ме­рой, позволяющей предотвратить вредоносную деятельность со стороны пользователя природных ресурсов. Она проводится в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и её результатов требованиям охраны окружающей среды, рационального пользования природными ре­сурсами, а также требованиям экологической безопасности об­щества.

Однако не всякая профилактическая работа по вышеуказан­ному соответствию требований может считаться экологической экспертизой. Предварительная проверка может принять форму теологической экспертизы, если она выполнялась специальной

комиссией.

Различают следующие виды экспертизы:

• государственная экологическая экспертиза назначается уполномоченным органом государства в области охраны окружающей среды. Её выводы имеют силу подведомственного документа, обязательного к исполнению. Порядок проведения государственной экспертизы определён Положением о проведении государственной экспертизы, принятым Постановлением Правительства РФ № 1008/00 от 27.10.2000 г. и Федеральным законом № 174-ФЗ (ред. От 8.05.2009) «Об экологической экспертизе» (принят ГД ФС РФ 19.07.1995) [3];

• ведомственная экологическая экспертиза может проводиться по приказу соответствующего ведомства. Её результаты сохраняют силу внутри соответствующей ведомственной структуры, если они не противоречат выводам государственной экологической экспертизы;

• общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе общественных объединений и проводится не государственными структурами. Её заключение имеет форму

рекомендаций;

• научная экологическая экспертиза проводится по инициативе научных учреждений или высших учебных заведений. Она может быть проведена по инициативе отдельных учёных или на- учных коллективов. Её заключение носит информационный характер.

Экологическая экспертиза включает в себя сбор информа­ции, её обобщение, рассмотрение материалов на комиссии, оценку материалов экспертизы и составление заключения.

Основные принципы экологической экспертизы сформули­рованы в Законе РФ «Об охране окружающей среды» [1]. Не­смотря на то что они относятся к государственной экспертизе, их необходимо использовать в любой эколого-экспертной деятельности. Государственная экологическая экспертиза должна стро­иться на принципах обязательности, научной обоснованности, независимости и вне ведомственности при широкой гласности и участии общественности.

Принцип обязательности государственной экологической экспертизы имеет два значения: во-первых, обязательность про­ведения её в тех программах, проектах, сооружениях, которые способны оказать негативное влияние на окружающую среду или здоровье человека. Это значит, что финансирование и осуществ­ление работ по данным проектам и программам может быть раз­решено вышестоящими органами только после положительного заключения государственной экспертизы. Во-вторых, обязатель­ность выполнения тех предписаний, которые содержатся в за­ключении экспертизы.

Принцип научной обоснованности означает, что выводы эко­логической экспертизы должны быть чётко аргументирован­ными, базироваться на положениях охраны окружающей среды и прежде всего на научно обоснованном сочетании экологиче­ских и экономических интересов, обеспечивающих приоритет охраны жизни и здоровья человека, реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружаю­щую среду.

Экологическая экспертиза в природопользовании проводит­ся на законодательной основе. Для её проведения используют Закон РФ «Об охране окружающей среды», Закон РФ «О госу­дарственной экологической экспертизе», ведомственные инст­рукции МПР России, имеющие обязательное значение для всех министерств и ведомств.

Независимость экологической экспертизы призвана обеспе­чить свободу заключения эколого -экспертной комиссии. Она должна руководствоваться только фактами, научными принци­пами их обоснования и действующими законами. Экологическая экспертиза в природопользовании должна отстаивать основные положения охраны окружающей среды, а не интересы отдельно­го ведомства или группы людей.

Широкая гласность о деятельности опасного объекта, на­значении по нему экологической экспертизы являются обя­занностью государственных органов охраны окружающей при­родной среды. Обязательным является также широкое и своевременное информирование этими органами населения об экологической обстановке. Доступность экологической ин­формации также тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении экологической экспертизы. Формы такого участия могут быть различны: рассмотрение предложе­ний граждан или общественных объединений о проведении экологической экспертизы потенциально опасного объекта; включение представителей общественности, прессы в состав экспертных комиссий; ознакомление общественности (населе­ния) с результатами экологической экспертизы; проведение референдумов. Законодательная основа участия общественно­сти и граждан в назначении и проведении экологической экс­пертизы заложена в положениях Закона РФ «Об охране окру­жающей среды» [1].

Субъектами государственной экологической экспертизы должны выступать три стороны: заказчик, подрядчик, потреби­тель.

Заказником является государственная структура, наделённая правом назначать подобную экспертизу — МПР России и её тер­риториальные органы, а в необходимых случаях - органы ис­полнительной власти Российской Федерации либо её субъектов. Подрядчиком является исполнитель задания по экологиче­ской экспертизе. Экспертиза выполняется комиссией, состоя­щей из специалистов, подобранных и назначенных компетент­ным органом.

Потребителем в данной системе общественных отношений выступает предприятие или организация, являющиеся собствен­ником объекта, ставшего предметом экспертного анализа.

Объектами экологической экспертизы могут быть докумен­ты, отражающие ход предшествующей хозяйственной деятельно­сти, негативно воздействующей на природную среду, сама вы­шеназванная деятельность и её продукты.

Детальный перечень промышленных объектов, подлежа­щих государственной экспертизе, установлен в специальном порядке.

Обязательной государственной экспертизе подлежат также экологические обоснования лицензий и сертификатов, проектов нормативной технической и инструктивно-методической доку­ментации в части охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Обязательной экологической экспертизе подлежат все эко­логически опасные виды хозяйственной деятельности, требую­щие особого внимания, проведения специальных исследований, дополнительных научных и проектных работ. В их числе: атом­ная промышленность; энергетика; металлургия; нефтехимия; нефте- и газопереработка; химическая промышленность; добыча полезных ископаемых; транспорт нефти и газа, продуктов их пе­реработки; производство целлюлозы, бумаги и картона; произ­водство, хранение, транспортировка и утилизация боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива; транспортировка, хра­нение, утилизация, захоронение токсичных и ядовитых отходов; животноводческие комплексы; птицефабрики; мелиоративные системы; крупные склады для хранения нефтяных, химических продуктов, ядохимикатов и пестицидов.

В стандартах на новую технику, технологию, материалы, ве­щества, выпускаемую продукцию потребления устанавливаются экологические требования с целью предупреждения причинения вреда окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Проверка соответствия этих объектов требова­ниям экологии - задача экологической экспертизы.

Особым объектом экологической экспертизы является чело­век его жизнь и здоровье во взаимосвязи с окружающей природ­ной средой. Такая экспертиза называется эколого-санитарной. Её задача — установить причинно-следственную связь между со­стоянием здоровья человека (с его изменениями) и вредным воз­действием окружающей среды под влиянием антропогенной дея­тельности. Проведение эколого-санитарной экспертизы имеет принципиальное значение для решения вопроса о возмещении вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окру­жающей среды.

Близко к ней стоит эколого-нормативная экспертиза, задача которой исследовать соответствие требованиям экологической безопасности нормативам качества окружающей среды, пре­дельно допустимым концентрациям, выбросов и сбросов вред­ных веществ, предельно допустимому уровню радиационного воздействия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется соответствие норме по­казателей качества окружающей среды с точки зрения здоровья человека, охраны его генетического фонда.

Самостоятельное значение приобретает эколого-правовая экс­пертиза. Её объектом являются законы, указы, правительственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Российской Федерации, принимаемые ими в рамках отведённой компетенции.

Субъекты Федерации в принимаемых ими нормативных ак­тах вправе устанавливать свои виды объектов экологической экс­пертизы, обусловленные спецификой местных условий [1].

Использование природных благ всегда затрагивает экономи­ческие отношения.

Знание этих отношений, а также прав на природопользо­вание в различных его формах позволяет не только повысить эффективность работы предприятий, но и снизить вред, причи­няемый природной среде.

Вопросы и задания для самоконтроля уровня знаний по теме 8

1. Укажите формы природопользования.

2. Как реализуется порядок лицензирования отдельных видов природопользования?

3. Укажите актуальные проблемы регулирования природопользования.

4. По каким формам реализуется природопользование?

5. Какими основными обязанностями наделены природопользователи и арендодатели?

6. Как в России формируется рынок экологических услуг?

7. Назовите основные требования рационального использо­вания природных ресурсов.

8. Перечислите и обоснуйте основные принципы в государственной экологической экспертизе.

9. Перечислите виды лицензий в природопользовании.