child_rights2010web
.pdf2. Развитие социального права в России
Еще в 1990-х гг. Конституция и основные российские «социальные» законы были приведены в соответствие с мировыми стандартами. Международные юридические нормы, гарантирующие права особых детей, нашли отражение и в российских законах – прежде всего, в законах «Об образовании» (1992) и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995). Они впервые в отечественной практике создали юридическую основу для социального права и определили конкретные механизмы интеграции детей с нарушениями развития в обществе. Эти законы учитывали реалии нашей жизни (в том числе, катастрофически низкий уровень развития государственной реабилитационно-образователь- ной помощи детям с нарушениями развития) и были призваны, с одной стороны, способствовать развитию необходимой инфраструктуры, а с другой – предоставить родителям возможность находить выход из положения, пока инфраструктура еще не создана.
Между тем потребность семей, воспитывающих особого ребенка, в защите основополагающих прав их детей в России очень велика: по самым скромным оценкам, не менее половины таких детей не получают необходимых реабилитационных услуг и образования, положенных им по закону. В чем же причина такого расхождения?
Преграды на пути прогресса
Несмотря на введение в нашей стране законов, соответствующих современным мировым стандартам, на практике эти законы выполняются пока далеко не везде. Переход к воплощению новых законов в жизнь – это длительный и сложный процесс, сопряженный с преодолением бездействия на разных уровнях и коренной перестройкой всей социальной системы в целом. Скорость этого перехода зависит от многих факторов: правовой развитости регионов, способности социальных ведомств гибко реагировать на происходящие законодательные изменения и готовности родителей особых детей к последовательному востребованию прав своего ребенка.
На сегодняшний день с этим успешно справляются только в регионах, где и власть, и специалисты, работающие с детьми, и родительские орга-
11
низации, и общество в целом достигли достаточного уровня гуманитарной и правовой зрелости. Яркий пример этому – достижения специального образования в Республике Карелия: благодаря грамотному адресному финансированию (здесь это исключительно заслуга власти) сегодня даже в самом отдаленном и крохотном поселке обеспечиваются образование и реабилитационная поддержка для любого ребенка, независимо от тяжести его состояния. Последовательная позиция родительских ор-
ганизаций привела к тому, что в Самаре дошкольное образование стало по-настоящему интегративным; во Владимире готовятся к обучению и успешно обучаются все дети, в том числе – считавшиеся ранее «необучаемыми»...
К сожалению, примеров пока мало. Изменения происходят, но медленно и с трудом, во многом из-за неправового, негуманного и профессионально некомпетентного отношения к детям с особенностями развития. Это сводит на нет усилия законодателей.
Первая преграда:
«нормативный хаос» в социальной сфере
В последнее время повсеместно начинают вводиться недостающие в социальной сфере законодательные механизмы. Однако появляющиеся подзаконные акты порой решают проблему лишь наполовину, зачастую подменяя настоящее решение проблемы «рапортом о принятых мерах». Крайним проявлением «волны инноваций» стал ряд подзаконных актов,
принятых якобы в рамках «Закона о монетизации льгот». На практике они, однако, нарушают закон и ухудшают положение инвалидов, прикрываясь лозунгом о повышении эффективности и экономии средств (о конкретных актах речь пойдет ниже в соответствующих «предметных» разделах брошюры). В преамбуле упомянутый Закон запрещает снижение уровня жизни граждан, нуждающихся в социальной защите; но в основной части целый ряд положений Закона сужают, к примеру, возможности образования и реабилитации особых детей, тем самым существенно снижая уровень их социальной защищенности. Таким образом, в настоящий момент законодательство в этой сфере по-прежнему довольно противоречиво.
Отражением этого хаоса являются изъяны в практической социальной политике. Социальные ведомства рапортуют о построенных пандусах, игнорируя при этом потребности детей с нарушениями развития в качественной психолого-педагогической помощи – регулярных системати-
12
ческих занятиях. Это – следствие слишком узкого понимания идеи «создания безбарьерной среды». Точно так же формируется и общественное мнение: в российских СМИ понятие «дети-инвалиды» зачастую трактуется как «дети с ограниченными физическими возможностями». Использование такой терминологии отражает существующее непонимание и игнорирование российской социальной политикой интересов подавляющего большинства детей-инвалидов.
Вторая преграда:
прогрессивное законодательство не исполняется
Традиционные действия ведомств социальной сферы в отношении особых детей также нередко противоречат закону. Виной тому, прежде всего, устойчивость в российском ведомственном сознании устаревших стереотипов, когда дети и взрослые с особыми потребностями воспринимаются как балласт, обременяющий государственный бюджет. Кроме того, виновато и весьма распространенное среди госслужащих этой сферы неведение о принятых в стране законах и возможностях реабилитации и интеграции таких детей.
Характерным примером подобного неведения являются действия «на местах» учреждений медико-социальной экспертизы (МСЭ), которые обязаны организовывать полноценную реабилитацию инвалидов. В настоящее время деятельность этих органов совершенно не удовлетворительна, так как:
–сотрудники оторваны от практики реабилитации (прежде всего детской), не знакомы с современными представлениями о помощи детям с нарушениями развития, руководствуются устаревшей медико-центри- рованной моделью детской инвалидности;
–вопреки закону, состав комиссий МСЭ на практике представлен лишь врачами; отсутствуют педагоги, психологи; мнение специалистов, непосредственно и регулярно наблюдающих за ребенком и работающих
сним, зачастую не учитывается. В результате составляются неполные и
некачественные индивидуальные программы реабилитации (ИПР), не учитывающие реальные потребности и возможности ребенка. Социальные успехи ребенка (приняли в детский сад, школу и пр.) трактуются как повод к «снятию» инвалидности – вопреки очевидной потребности ребенка в продолжении реабилитационных мероприятий;
2. Развитие социального права в России 13
– сплошь и рядом в результате общей установки на экономию средств
детям с ограниченными возможностями здоровья (сокращенно – ОВЗ), т.е. детям, имеющим проблемы физического и/или психического развития, отказывают в оформлении (продлении) инвалидности и лишают их таким образом жизненно необходимой им, гарантированной государством реабилитационной поддержки.
Главная причина пробуксовки – невостребованность прав
Нарушения законодательства со стороны системы имеют характерную особенность: они направлены против «объекта социальной защиты», а не в пользу конкретных людей. Это – наследие тоталитарного общества, в котором система социальной защиты детей с проблемами развития стремилась большей частью исключить их из общества. Представление о социальной «защите» с тех пор не изменилось, кардинальных изменений в сфере реабилитации и образования детей-инвалидов так и не происходит: во многих уголках России семьи с такими детьми по-прежнему находятся на грани выживания, спектр реабилитационно-образовательных услуг, предлагаемых этим семьям, очень узок. Условия жизни в психоневрологических интернатах не меняются: многие находящиеся там дети не получают никакого образования, и условия их содержания все так же несовместимы с развитием детей, а иногда и с жизнью. Инфраструктура эффективной помощи детям с выраженными и серьезными нарушениями
развития так и не создана. «Введенная в строй» сеть реабилитационных центров наполовину пустует, детей с выраженными и серьезными нарушениями развития туда часто принимают очень неохотно либо – формально или же не принимают вовсе. Прогрессивные механизмы законодательства по-прежнему не срабатывают, качество принимаемых в этой сфере нормативных актов оставляет желать лучшего – «капитального ремонта» системы не происходит!
Нереализованные права накапливаются, и в обществе растет напряженность. Но – права не будут реализованы лишь до тех пор, пока они не востребованы. Пока семья живет в социальной изоляции и с ужасом смотрит в будущее, видя в качестве перспективы для ребенка лишь психоневрологический интернат, – никакой психолог не сможет избавить родителей от тревоги и напряжения.
Один из важнейших шагов на пути осмысления своей родительской миссии и обретения душевного мира – это осознание и последовательное
14
востребование родителями прав своих детей на реабилитацию, образование и, как следствие, нормальную, достойную жизнь. С каждым днем все больше родителей по всей России постепенно узнают о нереализованных правах своих детей и о возможности хотя бы частично эту ситуацию изменить.
Как же реально востребовать право? Для того чтобы право могло быть реализовано, необходимо получить достаточно ясное о нем представление.
Знание своих прав и техники их защиты дает человеку спокойствие и уверенность и пробуждает чувство собственного достоинства.
Наша многолетняя правозащитная практика свидетельствует о том, что большинство родителей особых детей имеют весьма смутное представление о правах своих детей. Одна из основных целей этой книги – не только рассказать родителям об основополагающих правах особого ребенка, но и научить пользоваться различными законными методами реализации этих прав для улучшения положения их детей. Мы надеемся помочь родителям разобраться в конкретных действиях, отвечающих современному законодательству и необходимых для успешного развития и интеграции ребенка в обществе, дать им информацию о порядке этих действий и снабдить формами документов, требующихся для организации эффективной помощи детям с особенностями развития. Рекомендации составлены на основе разработок юристов, и с их помощью родителям будет намного легче сориентироваться в существующем объеме законов
ипостановлений. Суммируя практический опыт, брошюра содержит анализ типичных проблем, с которыми сталкиваются родители на этом пути,
ипредлагает конкретные способы их решения.
Мы также надеемся, что представленный в брошюре «прикладной» обзор действующих правовых норм будет важным подспорьем в работе
сотрудников социальной сферы, поможет им наметить новые направления в сотрудничестве с родителями и увидеть собственные, доселе не использованные возможности в сфере реабилитации и интеграции особых детей.
2. Развитие социального права в России 15
3. Как достичь эффективного сотрудничества (несколько общих правил)
Сила толерантного взаимодействия
Семья, воспитывающая особого ребенка, часто находится в состоянии нервного напряжения, которое забирает большое количество сил, необходимых для постоянного и полноценного развития ребенка. Однако и зарубежный, и отечественный опыт неоспоримо доказывает: именно семьям, воспитывающим особого ребенка, суждено стать той движущей силой, которая изменит общественное сознание и приведет к созданию условий для интеграции ребенка в обычном сообществе – чтобы он стал в этом мире «своим среди своих». Члены семьи, воспитывающей особого ребенка, невольно становятся «проводниками толерантности» – «инструкторами» по воспитанию в окружающих терпимости и гуманного отношения к своему ребенку. В различных жизненных ситуациях (в транспорте, общественных местах и т.д.) родители оказываются вынужденными выстраивать нормальное взаимодействие с людьми, которым их жизненная коллизия незнакома и чужда и потому может вызывать реакцию отторжения.
Этот трудный опыт преодоления отчужденности и неприязни позво-
ляет родителям стать инициаторами плодотворного диалога с представителями различных ведомств, отвечающих за реабилитацию и образование детей с ограниченными возможностями. И если работник ведомства поддерживает такое стремление – возникает конструктивное взаимодействие, позволяющее снижать напряженность и двигаться к намеченной цели. Такое движение навстречу может помочь не только конкретному ребенку, но и нашему обществу в целом, позволяя ему стать более справедливым, просвещенным и гуманным.
Первый шаг на этом пути – знание родителями своих прав и умение успешно и максимально безболезненно разрешать возникающие в ходе реализации этих прав конфликты.
16
Соблюдение формальностей переписки
Нередко люди склонны пренебрегать формальностями. Но если фиксировать плоды своей деятельности – можно сберечь много времени и сил. Ведь каждый документ является отображением очередного важного шага, связанного с судьбой ребенка!
Действия родителей должны обязательно начаться с письменного за-
явления, зарегистрированного в канцелярии соответствующего ведомства. Родителям всегда необходимо помнить, что любой сотрудник может быть переведен на другую должность, пойти на повышение и т.д. И если не останется документального подтверждения истории вопроса, то новый человек, оказавшийся на этой должности, будет вынужден все начать с начала – пройденный отрезок пути будет аннулирован…
После составления письменного заявления (в нескольких экземплярах) необходимо сдать его в канцелярию ведомства и получить входящий номер на заранее заготовленной копии, которая останется у родителей. В крайнем случае, если делопроизводство в учреждении не отвечает принятым стандартам, на копии нужно получить подпись сотрудника, принявшего заявление, с датой его приема. Если по каким-либо причинам у родителей отказываются принять заявление, то его необходимо отправить по почте с уведомлением о вручении; пришедшее семье уведомление о вручении будет свидетельством того, что письмо достигло адресата.
Итак, официально подать заявление можно одним из двух способов: отнести в канцелярию ведомства либо отправить по почте, но – с обязательным соблюдением необходимых формальностей, описанных выше.
Законом установлена необходимость письменного ответа государственного органа или учреждения в течение 1 месяца на каждое поступив-
шее обращение, поэтому независимо от способа передачи заявления – «из рук в руки» или по почте – родители вправе ожидать от адресата ответного письма.
И конечно же, родителям необходимо оставлять себе копии всех документов, возникших в процессе переписки. Никакие устные заявления во внимание не принимаются и не приближают взаимодействующие стороны к решению проблемы.
Использование документов
Основное правило, имеющее отношение к обсуждаемой теме: никогда нельзя отдавать оригинал документа. Так, например, родителю, получившему на руки карту индивидуальной программы реабилитации (см. часть
17
«О самом главном: индивидуальная программа реабилитации (ИПР)» в главе 5 «Реабилитация: организация качественной помощи особому ребенку»), или рекомендации психолого-медико-педагогической комиссии (см. подраздел «Как пройти ПМПК и получить заключение» в главе 6 «Образование особого ребенка»), или иные заключения экспертов, прежде всего необходимо сделать несколько копий, чтобы иметь возможность использовать их в качестве приложений в различной переписке. То же
самое правило относится к документам, удостоверяющим личность (кроме случая подачи документа в суд), т.е. к паспорту родителя и свидетельству о рождении ребенка; к справке об инвалидности; к документам об оплате реабилитационных услуг (квитанции, приходные ордера, договора, расписки и т.п.); к письмам, полученным в процессе предыдущей переписки; к почтовым квитанциям и уведомлениям о вручении.
Ссылаясь на документы в различной переписке (письмах, заявлениях, жалобах и пр.), перечисляя их в качестве приложений, необходимо указывать реквизиты упоминаемых документов: номера и даты экспертных заключений, договоров, справок, квитанций; входящие номера и даты писем в различные организации.
Вынужденная мера: обращение в суд
В идеале взаимодействие родителей и специалистов различных ведомств должно происходить в духе взаимного уважения и соблюдения действующего законодательства: ведь обе стороны должна объединять общая цель
–вместе помочь ребенку. Поэтому, если удается преодолеть возникшее
непонимание и начать сотрудничать, не прибегая к формальному языку суда, обе стороны выигрывают в значительно большей степени – как в человеческом плане, так и в плане приближения к общей цели.
Однако бывают ситуации, когда взаимодействие сторон может зайти в тупик. Такие случаи можно в целом разделить на следующие два типа.
1.Выше мы упоминали о «хаосе» в нормативных актах, регулирующих работу социальной сферы. Сплошь и рядом здесь встречаются ситуации, решение которых в правовых актах не урегулировано либо регулируется нечетко. Многие прогрессивные правовые механизмы пока не запущены
–ведомственные инструкции не приведены в соответствие с действующим
законодательством. Государственные служащие не имеют права игнорировать ведомственную инструкцию, а ее изменения изнутри самого ведомства – это длительный и крайне инерционный процесс, возможный лишь при наличии доброй воли и высокой правовой грамотности работников социальной сферы. Если даже эти оба условия выполняются (у сотрудников
18
ведомств есть и желание, и профессионализм) – чиновники всегда страшно перегружены работой… В такой ситуации – и это признают сами работники социальной сферы, зачастую предлагая этот вариант в качестве выхода! – быстрым решением конкретного вопроса может стать обращение родителей в суд. Получив разъяснение суда (судебное решение), сотрудники ведомств в дальнейшем будут обязаны ему следовать, отбросив опасения нарушить инструкции и уверенно руководствуясь собственной
совестью, «развязав себе руки» в оказании максимальной помощи ребенку. Это – наиболее цивилизованный способ решения подобных проблем.
Отметим, что большая€ часть случаев, требующих вмешательства суда, относится именно к этому типу.
2. Второй тип ситуаций возникает тогда, когда функционер социальной сферы, недостаточно ориентирующийся в существующем законодательстве и принципах правовой поддержки особого ребенка, опирается в решении вопроса на привычные и понятные ему категории, твердо усвоив, к примеру, установку на общую экономию средств. Желая подобным образом «перестраховаться», такой сотрудник, как правило, выбирает политику «строгости» и запретов и отказывает семье особого ребенка в предоставлении полагающихся услуг. Чтобы выйти из создавшего положения, родители оказываются вынужденными перенести решение дела в суд.
В случае рассмотрения дела в судебном порядке необходимо иметь в виду следующее.
Если родители вынуждены обратиться в суд – следует во что бы то ни стало попытаться заручиться поддержкой юриста. Юрист должен быть хорошо знаком с ситуацией, сложившейся в конкретном случае, включая ее предысторию, и, по возможности, представлять родителя в суде (в оптимальном случае – вместе с самим родителем). Если такой воз-
можности нет – необходимо, по крайней мере, дистанционно проконсультироваться с юристом, хорошо разбирающимся в проблеме1. Без юриста обращаться в суд имеет смысл только тогда, когда родители хорошо ориентируются в правовом поле вокруг спорной проблемы, знают основы процессуального законодательства и уверены в правильном применении своей правовой эрудиции.
Напомним, что если в качестве заявителя выступает законный представитель ребенка, при подаче заявления в суд он освобождается от уплаты государственной пошлины2.
Мы не ставили задачу дать родителям и сотрудникам социальной сфе-
ры исчерпывающую информацию обо всех коллизиях, которые могут
1О том, где найти такого редкого специалиста, см. главу 10 «Если рядом нет специалистов».
2На основании статьи 333.36 части 2 Налогового кодекса РФ, поскольку заявление подается в интересах несовершеннолетнего.
3. Как достичь эффективного сотрудничества 19
встретиться в реальной ситуации на пути организации реабилитации особого ребенка: очевидно, что такую задачу решить вряд ли возможно. Мы хотели лишь рассказать о наиболее распространенных случаях нарушения прав особых детей на образование и реабилитацию и о наиболее действенных механизмах защиты и реализации этих прав. В случае же, если родители считают, что решение какой-либо структуры ущемляет интересы их ребенка и противоречит действующему законодательству, они должны всегда помнить о своем праве обратиться с жалобой в вышестоящую инстанцию, в прокуратуру или в приемную уполномоченного по защите прав человека или прав ребенка1.
К счастью, здравое мышление и прогрессивная практика государственных ведомств в этой сфере постепенно отвоевывают все больше позиций. Поэтому подробности и особенности обращения в суд мы будем здесь рассматривать только в случаях, когда без этого пока невозможно обойтись, – в твердой надежде на то, что проблемы организации эффективной помощи особому ребенку удастся, руководствуясь настоящей брошюрой, решить внесудебным путем.
1Более подробную информацию можно получить, обратившись к электронному тренажеру для родителей в правовых разделах сайтов Центра лечебной педагогики (Москва) osoboedetstvo.ru или ccp.org.ru.
20