Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

Наиболее подробная регламентация полномочий Прави­ тельства РФ в различных областях жизнедеятельности дана

вфедеральном конституционном законе о нем.

Вобласти экономики федеральное правительство раз­ рабатывает программы экономического развития; осуществ­ ляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства страны и свободу эко­ номической деятельности; прогнозирует социально-экономи­ ческое развитие страны; осуществляет управление федераль­ ной собственностью; проводит единую политику рациональ­ ного природопользования; вырабатывает государственную политику в сфере внешнеэкономического и финансово-инве­ стиционного сотрудничества; формирует мобилизационный план экономики страны; обеспечивает функционирование обо­ ронного производства.

Вбюджетной и финансовой области — разрабатывает и обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кре­ дитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об этом; разрабатывает и реализует налоговую политику; обес­ печивает совершенствование бюджетной системы; регулиру­ ет рынок ценных бумаг; управляет государственными внут­ ренними и внешними долгами Российской Федерации; руко­ водит валютно-финансовой деятельностью в отношениях с иностранными государствами.

Вобласти социальной политики — принимает меры к реализации трудовых прав граждан; разрабатывает програм­ мы социального развития; обеспечивает проведение единой государственной политики и оказывает государственную под­ держку в развитии образования, здравоохранения, культу­ ры; руководит социальным обеспечением и способствует раз­ витию дополнительных форм социального обеспечения и бла­ готворительности.

В сфере обеспечения законности, прав	и свобод граж­
дан — участвует в разработке программ по	обеспечению бе-

361

зопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по поддержанию режима законности в деятельности го­ сударственных органов и должностных лиц, соблюдению прав и свобод граждан, охране собственности, защите обществен­ ного порядка от противоправных посягательств и организует борьбу с преступностью.

Вобласти обороны и государственной безопасности —

принимает меры по обеспечению обороны страны и государ­ ственной безопасности.

Вобласти внешней политики — представляет интересы страны в международных организациях; заключает между­ народные договоры Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; регулирует внешнеэкономическую дея­ тельность и осуществляет контроль в этой области.

Право законодательной инициативы, которым обладает Правительство РФ, позволяет ему проявлять довольно вы­ сокую активность в законодательном процессе. Российское правительство является одним из наиболее активных разра­ ботчиков различных законопроектов, направляемых в Госу­ дарственную Думу. Наряду с этим различные финансовые законопроекты (например, о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных зай­ мов и др.), а также законопроекты, предусматривающие рас­ ходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Для обеспечения взаимодей­ ствия с палатами Федерального Собрания в сфере законо­ проектной работы Правительством РФ учреждено Предста­ вительство РФ в составе статс-секретарей — заместителей федеральных министров и других должностных лиц, специ­ ально для этого назначаемых. Их задачи — формирование законопроектных планов и программ для Правительства РФ; координация деятельности министров в этой области, оказа­ ние информационной поддержки законотворческим инициа­ тивам комитетов и комиссий палат парламента, организация работы с обращениями депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

362

Правительство России самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией РФ, а также осу­ ществляет иные полномочия, возложенные на него федераль­ ными законами и указами Президента РФ.

Процедура формирования Правительства РФ состоит из двух стадий. На первой стадии Президент РФ назначает Пред­ седателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы. Это означает, что предложенная президентом кандидатура подлежит утверждению простым большинством нижней па­ латы российского парламента. В случае трехкратного откло­ нения Думой предложенных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя Правительства РФ, распускает Го­ сударственную Думу и назначает ее выборы. В Конституции РФ ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ при подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ. На практике же его усмотрение в определенной мере огра­ ничено: он должен принимать во внимание партийный состав Думы во избежание конфронтации с партийными фракция­ ми и политического кризиса. Вторая стадия — назначение Президентом РФ членов Правительства РФ по предложению его председателя. Помимо самого Председателя Правитель­ ства РФ и его заместителей, в состав Правительства РФ вхо­ дят федеральные министры.

Председатель Правительства РФ, возглавляя данный орган исполнительной власти, определяет направления его деятельности и организует работу. Глава Правительства пред­ ставляет его внутри страны и в международных отношениях; вносит Президенту РФ предложения о структуре федераль­ ных органов исполнительной власти, назначении и освобож­ дении заместителей Председателя Правительства РФ и фе­ деральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий; распределяет обязанности между ними, дает им поручения и контролирует их выполнение; проводит заседа­ ния Правительства РФ; назначает исполняющего обязаннос­ ти Председателя Правительства РФ на время своего отсут­ ствия; утверждает регламент работы Правительства РФ;

363

подписывает постановления и распоряжения Правительства РФ; систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ; исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда тот не в состоянии выполнять свои обязанности.

Между руководителями правительства проводится рас­ пределение обязанностей. Заместители Председателя Пра­ вительства РФ, которых в прессе часто именуют вице-пре­ мьерами, участвуют в заседаниях Правительства РФ с пра­ вом решающего голоса. Они, как правило, руководят комп­ лексными направлениями деятельности Правительства РФ, реализацию которых обеспечивают группы (блоки) федераль­ ных министерств и других ведомств. Например, по экономи­ ческому развитию, социальной сфере и др. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в выработке и реализации политики Правительства РФ, издаваемых им по­ становлений и распоряжений, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, других под­ ведомственных Правительству РФ органов, дают им пору­ чения и контролируют их деятельность, предварительно рас­ сматривают предложения и проекты, вносимые в Прави­ тельство РФ.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Пра­ вительстве РФ создается постоянно действующий орган — Президиум Правительства РФ. В него входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, ру­ ководитель Аппарата Правительства РФ. По представлению главы правительства президент может ввести в состав прези­ диума и других членов правительства.

Правительство РФ действует в течение срока полномо­ чий Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правитель­ ства РФ. Выражение Государственной Думой вотума недове-

364

рия Правительству РФ само по себе не влечет его отставку. В этом случае Конституция РФ дает право Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с Государственной Думой. После повторного выражения не­ доверия в течение трех месяцев Президент РФ должен объ­ явить об отставке Правительства РФ или распустить Госу­ дарственную Думу. Учитывая объективную необходимость не­ прерывности деятельности Правительства РФ, Конституция России устанавливает, что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает исполнение своих функций до сформирования нового состава Правительства РФ (ч. 5 ст. 117).

Принимаемые Правительством РФ решения оформляются в виде постановлений и распоряжений, обязательных к ис­ полнению на всей территории Российской Федерации. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме поста­ новлений, акты по оперативным и другим текущим вопро­ сам, как правило, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается им самим. Оно же обес­ печивает исполнение издаваемых им актов. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются его пред­ седателем или по его поручению одним из заместителей пред­ седателя. Постановления Правительства РФ, за исключением тех, в которых содержатся сведения, относимые к государ­ ственной тайне, а также распоряжения, затрагивающие пра­ ва, свободы и обязанности человека и гражданина и носящие общий характер, публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации. При необходимости широкого и не­ медленного их обнародования правительственные акты дово­ дятся до общего сведения через средства массовой информа­ ции. Однако, если принятые Правительством РФ постановле­ ния или распоряжения противоречат Конституции РФ, фе­ деральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из структурных подразделений, должности в ко-

365

торых замещаются профессиональным корпусом квалифици­ рованных специалистов. Здесь следует отличать правовой ста­ тус Правительства РФ как органа государственной власти и правовой статус как юридического лица — учреждения. В последнем случае полномочным представителем Правитель­ ства РФ как юридического лица выступает руководитель Аппарата Правительства. Руководитель Аппарата Правитель­ ства РФ назначается и освобождается от должности Прези­ дентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждает­ ся постановлением Правительства РФ, а структура Аппарата Правительства РФ утверждается распоряжением Правитель­ ства РФ. Структура Аппарата Правительства РФ может со­ стоять из следующих подразделений:

Руководство аппарата (руководитель и его заместители) Секретариат председателя правительства Секретариаты первых заместителей и заместителей председа­

теля правительства Департаменты Управления Отделы

Правительственный архив Секретариат экспертного совета при правительстве

Секретариат полномочного представителя правительства. Расходы на содержание Правительства РФ определяют­

ся федеральным бюджетом. Для обеспечения работы Прави­ тельства РФ могут быть созданы дополнительные органы и учреждения при нем, финансирование которых должно осу­ ществляться в пределах ассигнований, выделенных на содер­ жание правительства. Так, расходы на содержание Аппара­ та Правительства РФ определяются Председателем Прави­ тельства РФ.

Правительство РФ направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и территориальных органов исполнительной власти федераль-

366

ного уровня, а также размеры ассигновании на их содержа­ ние. В целях обеспечения единства интересов государствен­ ного управления оно может координировать деятельность правительств республик и администраций субъектов Россий­ ской Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе ор­ ганов исполнительной власти субъектов федерации. Федераль­ ные органы исполнительной власти по соглашению с органа­ ми исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

В соответствии с конституционным принципом единства системы органов исполнительной власти в Российской Феде­ рации (ч. 2 ст. 77) Правительство РФ возглавляет данную си­ стему, осуществляя всю полноту исполнительной власти на всей территории государства (ч. 1 ст. 110). Данное положение подчеркивает его верховенство в этой системе, причем не в конституционно-правовом, а в административном значении1.

§ 5. Федеральные органы исполнительной власти

Повседневный процесс взаимодействия государства с ин­ ститутами гражданского общества, включая защиту нацио­ нальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, многие другие вопросы управления дела­ ми государства и общества возлагаются на систему органов исполнительной власти, которым предписывается действовать в рамках конституционной законности и в контакте с органа­ ми других ветвей государственной власти.

Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными элементами системы государственных органов,

1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практичес­ кое пособие / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю, А. Тихомирова. — М., 1996. С. 42.

367

также образуют определенную систему, имеющую собствен­ ную структуру. В конституционно установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы испол­ нительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федера­ ции. При этом на конституционном уровне не устанавлива­ ются ни полный перечень федеральных органов исполнитель­ ной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к систе­ ме федеральных органов исполнительной власти регламенти­ рует лишь вопросы организации и деятельности Правитель­ ства РФ, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнитель­ ную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).

Органы исполнительной власти — это многоуровне­ вые системы, выполняющие исполнительно-распорядитель­ ные функции. Исполнительная деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти, а также вышестоящих органов исполнительной влас­ ти и органов судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов (распоряжений) и обеспечивают выполнение подчиненными им органами и орга­ низациями данных требований. Вся их деятельность осуще­ ствляется в рамках, на основании и во исполнение законов.

В пределах ведения Российской Федерации и ее полномо­ чий по предметам совместного ведения с субъектами федера­ ции органы исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение в их тесной организационно-пра­ вовой взаимосвязи. На этом основании администрации субъек­ тов федерации в рамках совместных предметов ведения вхо­ дят в систему федеральной исполнительной власти.

368

Основным звеном системы органов исполнительной влас­ ти являются министерства, которые организуются для уп­ равления в наиболее важных сферах социально-экономичес­ кой и политической жизни. Значение министерств подчерки­ вается тем, что их руководители (министры) — члены пра­ вительства. Как показывает управленческая практика, раз­ витию рыночных отношений в большей мере отвечают орга­ ны межотраслевого государственного управления, обеспечи­ вающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и т. п. регулирование. Поэтому помимо традиционных мини­ стерств получили распространение разнообразные виды ор­ ганов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием "ведомства", осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регули­ рование тех или иных сторон общественной жизни. Ведом­ ства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и, как правило, не мо­ гут входить в состав министерств.

Для реализации полномочий по осуществлению государ­ ственного управления в субъектах федерации органы феде­ ральной исполнительной власти создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы исполнитель­ ной власти обладают необходимой для их эффективного функ­ ционирования оперативной самостоятельностью. На них воз­ лагаются весьма ответственные задачи государственного уп­ равления различными сферами жизнедеятельности общества и государства.

Определение видов федеральных органов исполнитель­ ной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы орга­ нов государственной власти в целом, осуществляется посред­ ством федерального закона. Однако этим не исключается воз­ можность регулирования указанных вопросов другими нор­ мативными актами исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83,

369

86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образова­ ния и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112—114).

Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1). В данном поста­ новлении указано, что до принятия соответствующих зако­ нодательных актов по вопросам установления системы феде­ ральных органов исполнительной власти, порядка их органи­ зации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и феде­ ральным законам. Так, Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" № 867 от 17 мая 2000 г. закреплены виды федеральных органов исполнитель­ ной власти: министерства РФ (федеральные министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии Рос­ сии, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти.

Давая толкование понятия "структура федеральных ор­ ганов исполнительной власти", содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к главе 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формиро­ вания и деятельности Правительства РФ, и находится в сис­ темной взаимосвязи с пунктом "д" ст. 83, устанавливающей полномочие Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структу­ ра федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ в установленный ч. 1 ст. 112 недельный срок предлагает Президенту РФ, включает пере­ чень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).

Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства

370