4.4. Государственная (муниципальная) служба как вид профессиональной деятельности

Важной характеристикой государственной (муниципальной) службы, раскрывающей ее профессионально-деятельностный потенциал, является ее деятельностная сторона. В теории и практике государственной (муници-пальной) службы этой проблеме уделяется повышенное внимание, ей по-священы труды ряда ученых, в том числе А.И. Турчинова, В.К. Белолипец-кого, В.Г. Игнатова и др.

Специфика любой службы в сравнении с другими видами деятель-ности заключается в том, что служащий в процессе своей работы не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственные услуги. Объект воздействия служащего в процессе осуществления им управлен-ческой деятельности – сознание и поведение людей. Другим ее признаком является то, что в большинстве случаев служащий работает с информаци-ей (а не с гражданами), которая одновременно выступает средством воз-действия на людей.

Процесс труда служащего регламентируется не только профессио-нально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимо-отно-шений, в первую очередь правовыми нормами. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего – характерная особенность и обязательный элемент всей его трудовой деятельности. Статус служа-щего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отно-шения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.

Таким образом, «служба» это профессиональная социальная деятель-ность, связанная с осуществлением воздействия на людей или информа-цию и характеризующаяся наличием правовых отношений в самом про-цессе труда служащего.

Существуют различные виды служебной деятельности. С точки зре-ния направленности службы на решение различных задач выделяют пуб-личную и частную службу.

Публичная служба – это профессиональная деятельность по испол-нению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного само-управления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреж-дений и организаций.

Под публичностью службы понимается то, что она направлена на достижение общественного (публичного) блага. Среди разных видов пуб-личной службы, в свою очередь, особо выделяют государственную службу и муниципальную службу.

Частная служба – это профессиональная деятельность по обслу-живанию деятельности частных физических и юридических лиц. Частная служба направлена на достижение частных целей конкретной организации.

Деятельность частных служащих регулируется преимущественно нормами трудового права, деятельность публичных служащих – нормами как трудового, так и административного (а в некоторых случаях и муни-ципального) права. Особенности регулирования труда государственных (муниципальных) служащих будут рассмотрены далее.

Государственная служба Российской Федерации – важнейший ин- струмент преобразований в системе государственного управления, в эко-номике, в социальной сфере. Сложность и неоднозначность происходящих изменений предполагают многомерный комплексный характер научного анализа системы государственной службы. Исходя из понимания демо-кратической сущности и социальной роли государства, большинство уче-ных трактуют государственную службу «как публичный институт в инте-ресах всех граждан», как систему, призванную «обеспечивать реализацию целей и задач государства и государственного управления, аккумулировать и интегрировать интересы граждан Российской Федерации».

При определении понятия государственной службы выделяют два основных концептуальных подхода. Первый – деятельностный, или поли-тический, - состоит в том, что государственная служба считается профес-сиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и носит политический характер. Исходя из этого положения, госу-дарственная служба выступает механизмом реализации государственного управления. В рамках второго – институционального – подхода государст-венная служба рассматривается как сложный социально-правовой и орга-низационный институт.

Под деятельностью социология управления понимает способ сущест-вования и развития социальной действительности, проявление социально-трудовой активности. Деятельность обладает такими чертами, как: созна-тельность, целеполагание, результативность, продуктивность (контрпро-дуктивность), общественный характер.

По определению профессора Г.В. Атаманчука, «государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуще-ствлении целей и функций государства посредством исполнения государ-ственных должностей, учрежденных в государственных органах».¹

На терминологическом уровне российским законодателем как в Федеральном законе от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государст-венной службы Российской Федерации», так и в Федеральном законе от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», заложена деятельностная (трудовая) модель государственной службы, в том числе с точки зрения ответа на вопрос: управляет или служит работник аппарата государственного органа, властвует или профес-сионально обеспечивает власть? В указанных законах основной аспект сделан не на сущность государственной службы, а на ее обслуживающий, сервисный характер.

В Федеральном законе от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе госу-дарственной службы Российской Федерации» (п.1 ст.10) государственная служба определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:

1) Российской Федерации;

2) федеральных органов государственной власти, иных федеральных

государственных органов;

3) субъектов Российской Федерации;

4) органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции, иных государственных органов субъектов РФ;

5) лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией

Российской Федерации, федеральными законами для непосред-

ственного исполнения полномочий федеральных государственных

органов;

6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями,

уставами, законами субъектов Российской Федерации для непо-

средственного исполнения полномочий государственных органов

субъектов РФ.¹

В.Г. Игнатов и В.К. Белолипецкий отмечают, что особенность госу-

дарственной службы как профессиональной деятельности состоит:

• во-первых, в том, что государственная служба призвана гарантиро-вать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей;

• во-вторых, государственная служба, вся система государственного устройства, применяют для поддержания порядка и власть, выпол-няют в той или иной мере властные функции. В государственной службе власть создает всепроникающую социальную связь «руко-водство – подчинение», «организация – управление», вне которой она (государственная власть) неосуществима;

• в-третьих, это управленческая деятельность, управленческий труд, призванный руководить работой органов государственной власти, координировать действия людей со знанием дела, грамотно и компе-тентно. Целью этого вида труда является благо всех слоев общества, защита их интересов;

• в-четвертых, управленческий труд, деятельность в сфере государ-ственной службы не являются в собственном смысле экономиче-скими, поскольку они не производят никаких товаров и услуг, а если они и существуют (оформление документов, оплата регистрацион-ных и иных юридически значимых действий и др.), то составляют малую толику государственных доходов. Чиновники не создают ма-териальных ценностей, не изготовляют товары народного потребле-ния, но от организации и управления во многом зависят развитие общественного производства, благополучие и социальное здоровье граждан, качество и количество необходимых товаров и услуг;

• в-пятых, государственная служба носит публичный характер, т.е. стоит между государством и человеком, являясь выразителем инте-ресов определенных групп людей, с одной стороны, и государст-венных структур, с другой. Публичность государственной службы как профессии проявляется, прежде всего, именно в общественном характере ее деятельности, в направленности на основные, ведущие слои общества, в регулировании отношений «человек – государст-во». Публичность данного вида профессиональной деятельности состоит также в том, что государственная служба – это прежде всего в органах публичной власти, деятельность по реализации, доведе-нию государственной политики до широких народных масс, ее ад-ресности: только благодаря этой деятельности «народ начинает принимать участие в делах государства»;

• в–шестых, особенность государственной службы состоит в том, что она представляет собой строго иерархическую систему. Ее иерархичность выражается в расчленении, разделении государст-венной службы на должности, категории и группы, классные чины и т.д. Государственные должности государственной службы – это первичные структурные образования, базовые структурные едини-цы, которые берут на себя выполнение роли и компетенции государ-ственных органов.

• в-седьмых, государственная служба покоится на строго сословно-корпоративной или корпоративно-сословной основе. То, что ее ба-зисом является сословно-корпоративная организация, говорит о ее силе, мощи и всепроникающем характере. При этом термин «корпо-рация» означает объединение людей по профессиональным интере-сам, в том числе для защиты их интересов;

• в-восьмых, государственная служба – это дело политическое, поли-тическое служение обществу и в обществе. В этом также проявля-ются ее специфика, своеобразие и отличительная черта;

• в девятых, государственная служба является преимущественно карьерным видом деятельности, а если точнее – государственная служба карьерна, основана на том, что вступающие (и действую-щие в ней) чиновники связывают свою деятельность в ее недрах с продвижением по службе, ростом, подъемом по иерархической лест-нице. При этом суть карьеры видится в двух аспектах: во-первых, в профессиональном продвижении индивида, в восхождении его к профессионализму, от одних уровней профессионализма к другим, более высоким; во-вторых, в должностном его продвижении: в дос-тижении определенного социального статуса, занятия более высо-кой должности;

• в-десятых, наконец, государственная служба меритократична (от лат. meritus – достойный и греч. кratos – власть; буквально – власть наиболее достойных или одаренных) в том смысле, что кандидатов на нее отбирают и зачисляют, основываясь только на их профессио-нальных и нравственно-личностных качествах, способностях и за-слугах. Принцип меритократичности, т.е. зачисление на государст-венную службу исключительно по выдающимся достоинствам, яв-ляется, как правило, принципом демократических форм правления, когда значение имеют в первую очередь лишь индивидуальные ка-чества претендента.¹

В европейских языках прилагательное «государственная» перево-дится как «гражданская», «публичная», то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода в том, что поступивший в аппарат государственного управ-ления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

В структуре любой деятельности социологи выделяют: цель, средства, процесс, результаты деятельности.

В.В. Черепанов отмечает, что по содержанию цели государственной службы как вида профессиональной деятельности могут быть социаль-ными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и др.

Социальные цели государственной службы обусловлены социаль-ным характером государства и предназначением государственной службы как социального института. В демократическом государстве деятельность государственных служащих своей направленностью к интересам общества должна носить характер служения, услуг, в равной мере представляемых всем гражданам общества, и эта деятельность должна быть эффективной.

Политические цели государственной службы направлены на решение общегосударственных задач управления, практическое исполне-ние полномочий и функций государства, укрепление правового социаль-ного государства, организационно-административное обеспечение органов государственной власти, создание условий для связи государственного аппарата с гражданским обществом и политической элитой.

Организационные цели – организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, профессионализация государственного аппарата, совершенствование норм, правил, стандартов регулирования ка-чественного и количественного состава государственных служащих, уп-равление их деловой карьерой, приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государства и государственной служ-бы.

Правовые цели отражают намечаемые результаты по реализации го-сударственными служащими законодательства страны, совершенствова-нию правовых основ функционирования государственного аппарата, повы-шению правового статуса государственной службы.¹ Государственная слу-жба России, являющаяся административным типом организации, должна обладать устойчивой структурой, оптимальной и эффективной системой внешних и внутренних коммуникаций, предписанным алгоритмом функ-ционирования, выраженным в нормативных правовых актах.

Концептуальный подход к анализу государственной службы как вида профессиональной деятельности в целом применим и к муниципальной службе, которая Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муни-ципальной службе в Российской Федерации» (ст.1) определена как «про-фессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на посто-янной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».¹Однако при этом необхо-димо учитывать особенности ее правого регулирования, а также то, что она не является частью государственной службы, муниципальные служа-щие находятся на службе у местного сообщества и т.д. С другой стороны, реализуя переданные на исполнение муниципальным образованиям от-дельные государственные полномочия, муниципальные служащие непо-средственно участвуют в решении общегосударственных задач.

В качестве средств деятельности государственных (муниципальные) служащие используют административные (технологии управления), материальные (ЭВМ, множительная и иная офисная техника, инфор-мация) и интеллектуально-духовные средства (идеи, традиции, правила и т.д.).

Результат деятельности государственных (муниципальных) служа-щих – это, прежде всего, качество принимаемых и реализуемых управлен-ческих решений, успехи в реализации социально-экономической и другой политики государства, высокий уровень качество жизни населения, рост авторитета страны в мировом сообществе.

Необходимым условием достижения высокого уровня результативно-сти и эффективности профессиональной деятельности государственных (муниципальных) является достижение ими уровня мастерства, характе-ризуемого понятиями «профессионализм», «профессиональная компетент-ность». Они реально должны быть профессионалами.

Профессионал (от лат. professio – должность) – это работник высшего класса; специалист своего дела; человек, занимающийся чем-нибудь профессионально (в отличие от любителя). Профессионал не существует вне своей профессии, реальной практики. Профессионализм – это реали-зованная способность работника (профессионала), направленная на макси-мально полное соответствие требованиям производственной среды и рабо-тодателя.

По определению ученых СКАГС, «профессионализм – это высшая степень совершенства в определенном виде деятельности, это самый вы-сокий уровень мастерства, это совершение дела в превосходной степени».¹

«Компетентность – есть способность к эффективной реализации в практической деятельности специальных, профессиональных знаний, обус-ловленных личным качествами и компетенцией… Причем, компетентность – это не только результат или оценка деятельности человека, но и сам ход его мышления и деятельности». ²

Применительно к сфере государственной (муниципальной) службы, В.В. Черепанов указывает: «Профессионализм государственных служащих означает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения чиновни-ком своих служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных управленческих задач». ³

Для государственных (муниципальных) служащих профессионализм играет особую роль. Результаты проведенных учеными РАГС социологи-ческих исследований показали, что профессиональную компетентность как очень важную организационную ценность признают 85,0% респондентов из числа государственных служащих и 95,1 % экспертов.⁴

Необходимо отметить, что профессионализм, профессиональная компетентность не даны человеку изначально. Чтобы стать профессиона-лом, необходимо не только учиться делу, но и овладевать профессией практически, соединяя интеллектуальный труд с практическими делами. Таким образом, профессионализм государственных (муниципальных) слу-

жащих определяется (оценивается) уровнем их знаний, практических на-выков и умений.

Официально (Федеральным законом от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ) госу-дарственная служба Российской Федерации, будучи профессиональной служебной деятельностью, подразделяется на виды: государственная граж-данская, военная и правоохранительная, т.е. по признаку государственного управления определенной сферой общественной жизни и определенными социальными процессами.

В качестве других критериев разделения государственной службы на виды выделяют: классификацию замещаемых должностей государствен-ной гражданской службы по категориям (руководители, помощники (со-ветники), специалисты, обеспечивающие специалисты), а также классифи-кацию профессиональной службы по отраслям, с учетом специализации содержания служебной деятельности, полномочий конкретных государст-венных органов (управление экономическими процессами, управление фи-нансово-бюджетной сферой, управление социальной сферой и т.д.).

Действующим законодательством (Федеральными законами: № 58-ФЗ от 27.07.2003 г., № 79-ФЗ от 27.07.2004 г.) установлено, что государствен-ные служащие непосредственно не «исполняют», а «обеспечивают» исполнение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, государственных органов и должностных лиц РФ и субъектов РФ. Исполняют эти полномочия политики – лица, занимающие государствен-ные должности Российской Федерации и субъектов РФ.

Обеспечение исполнения полномочий государственных органов (орга-нов местного самоуправления) – это профессиональное обеспечение их деятельности – прогностическое, информационно-аналитическое, органи-зационное, распорядительное, кадровое, координационное, контрольное, материально-финансовое.

При этом главной функцией государственных гражданских и муни-ципальных служащих является управленческая. В связи с этим, исходя из природы государственной (муниципальной) службы как профессиональ-ной деятельности, первоочередную значимость имеет задача осуществле-ния эфФективного управления персоналом этой службы в целях повыше-ния уровня его профессионализма и, на этой основе, - повышения эффек-тивности государственного (муниципального) управления.

Таким образом, значимость института публичной (государственной и муниципальной) службы неуклонно возрастает в процессе исторического развития государства и общества, что требует постоянного совершенство-вания правового регулирования и кадрового обеспечения его функциони-рования, адекватно объективным условиям и задачам социально-эконо-мического развития России.