финансы- внебюджетные фонды

Экономическая сущность и классификация внебюджетных фондов

В составе финансовой системы страны внебюджетные фонды занимают особое место: являясь самостоятельным звеном государственных финансов, они выступают экономической формой перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых органами государственной власти для целевого финансирования социальных, экономических, экологических и других потребностей.

В настоящее время достаточно широко распространено определение внебюджетных фондов как формы перераспределения и использования финансовых ресурсов государства. Так, Родионовой В.М., дано такое определение: «Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности»¹.

Берлин С.И. дает следующее определение: «Внебюджетные фонды – это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования, не включаемых в бюджет, некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевым назначением фондов»².

По мнению Ковалева В.В. «Внебюджетные фонды - это специфическая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения»³.

Колпаковой Г.М. внебюджетные фонды трактуются как «форма перераспределения и использования финансовых ресурсов для финансирования общественных потребностей»⁴. При этом подчеркивается то, что основное назначение заключается в осуществлении обязательного социального страхования.

Ряд авторов придерживается мнения о том, что внебюджетные фонды являются фондами денежных средств (финансовых ресурсов) государства, имеющих целевое назначение. Например, Бабич А.М. и Павлова Л.II. считают, что: «Внебюджетные фонды - это целевые фонды финансовых ресурсов, предназначенные для решения централизованных задач на уровне государства, муниципалитетов и отраслей экономики, обеспечивающие дополнительными источниками финансирования приоритетные направления социально-экономического развития общества»⁵.

Многие авторы дают двоякое определение внебюджетных фондов. Например, в работах Дробозиной Л.А. приводятся следующие определения:

- «Внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или региональных (местных) органов власти и имеющих целевое назначение».

- «Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных социальных групп населения»⁶. Последнее определение в большей степени касается внебюджетных социальных фондов, так как именно эти фонды имеют социальную направленность.

Определение именно государственных социальных внебюджетных фондов встречается у Бабича А.М. и Павловой Л.Н.: «Государственные социальные внебюджетные фонды - это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь»⁷.

То есть внебюджетные фонды государства представляют собой финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов власти и имеющих строго целевое назначение. Внебюджетные фонды находятся в собственности органов власти и не могут быть использованы на другие виды затрат, кроме предусмотренных.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. То есть предшественниками внебюджетных фондов являются специальные фонды.

Специальные фонды появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, другие аннулировались, поскольку они не утверждались парламентом, правительство могло использовать такие средства бесконтрольно. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема специальных фондов. Множественность создавала определенные финансовые неудобства и требовала дополнительных расходов на управление ими. С укреплением централизованного государства начался период унификации фондов и на основе их объединения был создан государственный бюджет.

Развитие внебюджетных фондов происходило в несколько этапов:

1) 1792 г. – Первый внебюджетный фонд, Франция (пенсионный фонд марсельских моряков)

С 30-х гг. 19 в. Рабочие движения выдвигали различные требования, как следствие происходило создание государствами внебюджетных фондов.

2) Середина 20-х – конец 30-х гг. 20 в. Внебюджетные фонды формировались как специальные автономные образования для выхода из великой депрессии. В США – фонд поддержки малого бизнеса, фонд пенсионного обеспечения и т.д.

3) Конец 40-х – начало 60-х гг. 20 в., послевоенный период. Формирование фондов связано с восстановлением хозяйства страны. Активно фонды создавались в США, Скандинавских странах, Европе. Кроме того, активно используются социальные фонды.

4) Начало 70-х – середина 90-х гг. Бум создания внебюджетных фондов. Дробление по отдельным направлениям.

Причины, вызвавшие усиление позиций внебюджетных фондов в 20 в.:

1. Экономические кризисы и цикличность развития экономики.

2. Изменения политических режимов (события 1917 г.).

3. Ускорение темпов НТП.

4. Экологизация экономики (с 1960-х).

5. Необходимость выравнивания социально-экономической обеспеченности населения.

С теоретической точки зрения, появление и функционирование внебюджетных фондов в современных условиях связано с двумя обстоятельствами:

во-первых, с наличием у государства целевых расходов, подлежащих обязательному и полному обеспечению, в том числе за счет специальных финансовых источников;

во-вторых, с необходимостью обеспечения большей, чем у бюджета оперативной самостоятельности, так как их финансовая деятельность не так жестко регламентируется законодательными органами страны и в меньшей степени, чем бюджет, контролируется со стороны парламента.

Специфические признаки внебюджетных фондов:

- конкретно обозначенная и законодательно зафиксированная цель, ради которой создается фонд;

- целевое закрепление конкретных видов доходов за соответствующими расходами (вместо обезличивания поступлений, характерного для бюджета);

- относительная самостоятельность, обусловливающая, как правило, создание автономной организационной структуры, управляющей фондом.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями:

1) выделение из бюджета, определенных, особо значимых расходов с соответствующими бюджетными источниками финансирования (так во многих странах был создан фонд социального страхования, предназначенный для социальной поддержки наименее обеспеченных групп населения и выделенный из центрального бюджета);

2) образование по решению законодательного органа нового внебюджетного фонда с собственными источниками доходов (возникновение новых ранее не известных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества, например, экономические внебюджетные).

Материальным источником внебюджетных фондов является ВВП (НД).

Главными методами мобилизации национального дохода в процессе перераспределения при формировании фондов являются:

- специальные налоги и сборы, которые носят обязательный характер;

- средства из бюджета (межбюджетные трансферты) и займы;

- прочие (добровольные взносы и пожертвования граждан и различных хозяйствующих субъектов, суммы штрафов, например, за загрязнение окружающей среды, порчу объектов историко-культурного наследия, т.е. неналоговые доходы).

Очевидно, что методы мобилизации могут носить постоянный, а могут временный характер, что предопределяется характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются. Кроме того на разнообразие методов и их величину оказывают влияние экономическое и финансовое положение страны на том или ином этапе развития.

Внебюджетные фонды как институциональные структуры являются самостоятельными финансовыми, а иногда финансово-кредитными учреждениями: с целью получения дополнительных доходов выступают в качестве крупных инвесторов, прежде всего на рынке ценных бумаг; в ряде случаев выступают в качестве кредитора государственных бюджетов (если государство принуждает внебюджетные фонды приобретать государственные ценные бумаги) – способ получения доходов – прибыль в форме дивидендов или процентов.

Необходимо отметить, что основным методом формирования преобладающей части внебюджетных фондов социального назначения является страховой, при котором контингент участников, принципы мобилизации ресурсов, характер использования средств существенно отличаются от бюджетного. Таким образом, внебюджетные фонды характеризуются чертами, отражающими их двойственную природу: с одной стороны, они, как и бюджет, являются материально-финансовой базой деятельности органов власти, формируются за счет бюджетных и кредитных поступлений, а с другой – основу механизма функционирования некоторых из них составляют страховые отношения, предопределяющие иные, чем в бюджетной сфере, методы мобилизации и использования денежных средств.

Как и бюджет, внебюджетные фонды выполняют две функции: перераспределительную и контрольную. Распределительная функция проявляется в процессе формирования доходной базы фондов, когда часть текущего ВНП перераспределяется в пользу определенных социальных групп населения для обеспечения воспроизводства трудовых ресурсов, а также поступает в отдельные секторы экономики в целях благоприятного макроэкономического развития или обеспечения экологического равновесия. Контрольная функция внебюджетных фондов проявляется в возможности постоянно сигнализировать о ходе и результатах воспроизводственного процесса в целом, а также в отдельных секторах экономики. Необходимая информация представляется данными об объемах аккумулированных в фондах денежных средств, являющихся частью ВНП, показателями, характеризующими долю отдельных отраслей или секторов экономики в общей сумме перераспределенного в пользу фондов дохода нации, а также показателями интенсивности, раскрывающими качественную сторону процесса (например размер государственных социальных выплат на душу населения в динамике, в сравнении с другими странами, по регионам и т.п.).

Роль внебюджетных фондов в общественном развитии в современном мире достаточно велика и определяется результатом действия их функций. Фонды позволяют в определенной степени преодолеть крупный недостаток рыночной системы — неравное распределение дохода, когда те, кто более всего заслужили получение доходов, могут их не иметь и, наоборот, люди, внесшие незначительный вклад в производство или какое-либо дело, накапливают огромное количество материальных и денежных ресурсов. Внебюджетные социальные фонды являются тем методом вмешательства правительства в рыночную экономику, который позволяет более эффективно и справедливо распределять произведенный ВВП. Таким образом, внебюджетные фонды содействуют достижению социального равновесия.

Все внебюджетные фонды независимо от их целевого назначения оказывают положительное влияние на инвестиционную ситуацию в экономике, поскольку часть аккумулированных в них ресурсов попадает на финансовый рынок (депозитные операции, приобретение высоколиквидных ценных бумаг). Чем более мощными являются фонды, тем значительнее их воздействие на оживление производства и экономический рост.

По своему назначению внебюджетные фонды довольно разнообразны, они могут создаваться под конкретные цели и программы и функционировать как на федеральном и региональном, так и муниципальном уровне. Классификация внебюджетных фондов осуществляется по разным признакам: цели назначению, уровням управления, срокам действия и т.д.

1. В зависимости от целей создания внебюджетные фонды подразделяются на:

I. социальные - оказывают социальные услуги населению путем выплаты пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры в целом;

II. экономические - влияют на экономические процессы в стране путем субсидирования, кредитования предприятий и организаций различных отраслей народного хозяйства и осуществляющие комплекс мероприятий по развитию экономики страны, т.е. одной из важнейших причин создания экономических внебюджетных фондов является сложная экономическая ситуация в стране и необходимость привлечения дополнительных финансовых средств на разрешение экономических проблем;

III. экологические - обеспечивают природоохранные и природа восстановительные мероприятия финансируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающее среды;

IV. правовые - расходуются на обеспечение и развитие правовой системы страны и судебного производства;

V. прочие - внебюджетные фонды, не относящиеся ни к одной из вышеприведенных категорий.

Более подробная классификация внебюджетных фондов может быть представлена в виде последующего их подразделения по конкретным функциональным, отраслевым и прочим признакам. Например, группа экономических фондов включает следующие фонды инвестиционные, валютные, дорожные и другие, социальные фонды охватывают фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсионного обеспечения, социальной поддержки населения и прочие.

2. В зависимости от предполагаемого периода функционирования программы или условно намеченного времени для осуществления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, долгосрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бессрочного действия является экологический, долгосрочного действия - фонд регионального развития, краткосрочного - фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условное.

3. По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть общего характера (фонд регионального развития) и более конкретного характера (например, фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).

4. Классификация внебюджетных фондов по уровням государственного управления:

1. Общегосударственные - находятся в федеральном подчинении, решают общегосударственные задачи [Пенсионный фонд].

2. Региональные - находятся под управлением региональной администрации, решают территориальные задачи.

При этом региональные внебюджетные фонды подразделяются на фонды:

а) созданные федеральным законодательством [Территориальный фонд обязательного медицинского страхования];

б) созданные территориальными органами власти;

3) Местные - находятся под управлением местных органов самоуправления, решают муниципальные задачи;

5. Классификация по способу образования внебюджетных фондов:

1. Вновь образованные внебюджетные фонды.

2. Внебюджетные фонды, образованные за счет выделения из государственного бюджета отдельных расходных статей.

6. Классификация по органам управления фонда:

1. Самостоятельные финансово-кредитные учреждения — внебюджетные фонды, обладающие правом юридического лица, имеющие одноименный орган управления [Фонд социального страхования РФ].

2. Управляемые сторонними органами государственной власти - внебюджетные фонды, не обладающие правом юридического лица и находящиеся в оперативном управлении других государственных учреждений [Экологический фонд, находящийся в оперативном управлении Комитета по экологии].

Государственные социальные внебюджетные фонды

Российской Федерации

В финансовой системе бывшего СССР внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов не было. Формировавшийся в советских условиях фонд государственного социального страхования с 1938 года в качестве составного звена входил в государственный бюджет СССР, в рамках которого утверждался и исполнялся. И лишь начавшиеся демократические преобразования в российском обществе, переход к рыночным реформам привели к появлению принципиально нового по сравнению с прежней структурой финансовых отношений звена финансовой системы - внебюджетных фондов. Их создание в начале 90-х гг. было продиктовано многими причинами, имеющими постоянный, долговременный, так и преходящий характер.

В этот момент в России сложились неблагоприятные экономические и социально-политические условия:

- дезинтеграция бывшего СССР в 1991 г. с разрывом экономических связей между бывшими республиками и ростом иммиграции из новых государств в Россию;

- системный экономический и политический кризис, сопровождавшийся сокращением национального производства, высоким уровнем инфляции и снижением жизненного уровня населения;

- кризис платежеспособности российских предприятий и бюджетный кризис;

- социально-демографический кризис, включавший рост нищеты, безработицы, заболеваемости и смертности.

Основным для России из числа преходящих факторов, обусловленных трудностями переходного периода является ограниченность бюджетных ресурсов в кризисной для страны ситуации, предопределившая необходимость перехода от бюджетных к страховым и другим рыночным методам формирования финансовых ресурсов, используемых на финансирование целевых потребностей, ради удовлетворения которых создаются внебюджетные фонды. Создание их было продиктовано необходимостью безотлагательного решения отдельных жизненно важных для общества задач как социального, так и экономического характера.

С момента возникновения внебюджетных фондов ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. При их возникновении ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением.

Одновременно с социальными фондами стали создаваться многочисленные другие внебюджетные фонды. Только на федеральном уровне в 1993 г. действовало более 20 внебюджетных фондов, в которых были сконцентрированы огромные средства, почти равные по объему федеральному бюджету.

Примерами экономических внебюджетных фондов России являются:

1. Дорожный фонд (с 2001 года упразднен федеральный).

1. Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы (с 2001 года упразднен федеральный).

3. Фонд Министерства РФ по атомной энергии (упразднен0.

Практически во всех развитых странах мира функционируют государственные дорожные фонды для строительства, реконструкции и поддержания автомобильных. Во Франции он носит название Инвестиционного дорожного фонда и на его долю приходится около 50% всех расходов государственных внебюджетных фондов Франции⁸. В Японии государство осуществляет финансирование дорожного хозяйства из фонда дорожного строительства

В России дорожные фонды начали функционировать с 1992 года. Учредителем дорожных фондов выступил Верховный совет РФ. Дорожные фонды создавались для финансирования содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, а также затрат на управление дорожным хозяйством. Доходными источниками дорожных фондов были определены специальные налоги, связанные с эксплуатацией автотранспортных средств, такие как налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств.

Одной из приоритетных задач любого экономического развития является наличие достаточной ресурсной базы, способной в полной мере обеспечить производственный потенциал экономики. Для чего с I января 1994 года был создан Государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Учредителем фонда является Верховный Совет РФ. С 1997 года средства фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ консолидировались в федеральном бюджете, а с 2001 года данный внебюджетный фонд был упразднен. Средства Фонда образовывались за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы в процентах от стоимости реализованной продукции (без налога на добавленную стоимость), полученной из полезных ископаемых, добытых предприятиями, производящими эти отчисления. Средства, поступившие в Фонд, в соответствии с Государственной программой развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации направлялись территориальным подразделениям Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр для финансирования работ, связанных с геологическим изучением недр, поисками и оценкой месторождений полезных ископаемых, а также отраслевым министерствам и ведомствам Российской Федерации для финансирования работ по завершению геологоразведочных проектов, утвержденных до введения в действие Закона Российской Федерации «О недрах», для финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Экологические внебюджетные фонды призваны обеспечить проведение природоохранных мероприятий в государстве. Одной из ключевых проблем человечества на современном этапе развития общества являются проблемы с загрязнением окружающей среды и восстановлением природной среды обитания людей. Для разрешения данных проблем общество предпринимает ряд мер к их устранению. Экономическая реализация государственной политики в области экологии и охраны окружающей среды производится в основном через систему государственных экологических внебюджетных фондов.

Примерами экологических внебюджетных фондов России являются:

1. Экологический фонд (с 2001 года упразднен федеральный).

1. Фонд восстановления и охраны водных объектов (с 2001 года упразднен федеральный).

3. Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов (с 2001 года упразднен федеральный).

Правовые внебюджетные фонды играли в российской внебюджетной системе несущественную роль, хотя их создание имело под собой объективную необходимость. Переход России к общемировым критериям общественных отношений в связи со структурными преобразованиями начала 90-х годов XX века потребовал кардинального переустройства российской правовой системы, которая, пережив период становления, до настоящего времени в значительной степени нуждается в совершенствовании. Для формирования материальной основы данного процесса российским государством была образована система государственных правовых внебюджетных фондов.

Среди правовых внебюджетных фондов России можно отметить:

Фонд борьбы с преступностью (с 2001 года упразднен).

Фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ (с 2001 года упразднен).

Фонд развития таможенной системы РФ (с 2001 года упразднен).

Фонд развития исполнительного производства.

Практика функционирования внебюджетных фондов свидетельствовала о наличии многих проблем:

- денежные средства не всегда находят свое применение, остаются неиспользованными; значительные суммы направляются на расходы, связанные с функционированием аппарата управления фондами (строительство офисов, организация их работы и т. д.);

- несовершенна законодательная база фондов;

- часто изменяются способы формирования фондов и конкретные направления использования денежных средств.

Поэтому возникновение института внебюджетных фондов не получило однозначной оценки, поэтому уже в законе о федеральном бюджете на 1995 г. ряд внебюджетных фондов был консолидирован в бюджет в виде целевых бюджетных фондов.

В настоящее время в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов⁹.

Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ) - крупнейшая организация России по оказанию социально значимых государственных услуг гражданам. Основан 22 декабря 1990 года. Подразделения ПФР (свыше 2,5 тыс. территориальных органов) действуют в каждом регионе и в каждом районном центре России.

ПФ создан для государственного управления средствами пенсионной системы и обеспечения прав граждан РФ на пенсионное обеспечение.

Среди социально значимых функций Пенсионного фонда России:

- назначение и выплата пенсий (для 40 млн. пенсионеров);

- учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;

- назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и т.д. (20 млн. льготников);

- персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования (для свыше 128 млн граждан России);

- взаимодействие со страхователями (работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов), взыскание недоимки;

- выдача сертификатов на получение материнского капитала;

- выплата средств материнского капитала;

- управление средствами пенсионной системы;

- реализация Программы государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений (программа «тысяча на тысячу») С октября 2008 года на территории России реализуется ФЗ № 56-ФЗ от 30.04.2008 г. «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», Суть такова: сейчас вы (будущие пенсионеры) кладете на свой счет какую-то сумму (например 1000 рублей), и государство добавляет к ней еще 1000 рублей. Но здесь есть условие: сумма, положенная вами на счет, не должна быть меньше 2 000 и больше 12 000 рублей в год. Действовать программа софинансирования пенсионных накоплений будет всего 10 лет, а присоединиться к ней (подать заявления) граждане смогут в течение пяти лет (с 1 октября 2008 года по 1 октября 2013 года).;