ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРи ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ

Реферат

Государственная служба в Соединённых Штатах Америки

Выполнила студентка V курса Группы 5132 Факультета государственного и муниципального управления Дианова Елена Сергеевна Проверил ____________________________ ______________________________________ Дата сдачи: Оценка: Подпись руководителя: ________________

Санкт-Петербург

2013Г. Введение

В России государственная власть традиционно играла более активную роль по отношению к обществу, чем в большинстве западных европейских стран. В нашей стране исторически укоренена установка на «особую роль государства» в сознании как управляющих, так и управляемых.

В данном реферате рассматривается альтернативная политическая и управленческая традиция, исходная точка которой – априорное недоверие к государству, стремление и физически, и идейно уйти от традиционных европейских парадигм государственности на материале исторической эволюции и современного состояния одного из центральных институтов американского государства – государственной службы.

Думается, что для формирующейся российской государственности американский опыт может оказаться важным, хотя он и базируется на других концептуальных посылках, и, конечно, прямой, не адаптивный, перенос к местным условиям американских или каких-либо других иностранных моделей и институтов не может быть продуктивен. Но, с другой стороны, игнорировать, отвергать его, ссылаясь на различия исторического пути и существующих экономических и политических реалий, кажется также неразумным.

Соответственно, целью данной работы является изучение устройства государственной службы в Соединённых Штатах, как альтернативной модели по сравнению с российской.

История

История американской государственной службы (public sefvice), особенно на начальных этапах развития, достаточно своеобразна и в определенном смысле даже уникальна. Она - детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А, как известно, американская цивилизация сложилась в результате довольно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти, будь то светская или духовная, лежало в основе "идеальной", внеэкономической части мотивации действий как первых, так и последующих поколений колонистов. Принцип самоуправления "свободных людей на свободной земле" лег в основу того уклада, который называют "великим американским экспериментом".

"Эпоха правления джентльменов". Бюрократия в Америке в отличие от других стран возникла позже демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой. Первоначально американцы вообще хотели обойтись без постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам, в первую очередь - легислатурам¹. Однако довольно быстро они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате уже в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах. Правда, ничего более о правительстве и госаппарате там не сказано².

Собственно, аппарата при первых американских президентах практически и не существовало. Известно, например, что Дж. Вашингтон использовал глав немногочисленных департаментов (по-нашему - министров) для диктовки им своих распоряжений. Других служащих у него для этого не было. Сами "отцы-основатели", внесшие вклад в разработку других областей политической теории, сфере государственной администрации уделили немного внимания.

Со становлением и развитием американского государства число государственных служащих постоянно росло. Однако, вплоть до Гражданской войны происходило это, главным образом, не за счет расширения государственных функций, а благодаря развитию почтовой службы. Так, хотя формально количество гражданских служащих с 1816 до 1861 года возросло почти в 8 раз - с 5 тыс. почти до 37 тыс. - но 86% роста пришлось на Федеральную почтовую службу, т.е. не было связано с расширением управленческого аппарата. Штат других ведомств по- прежнему был ничтожен и исчислялся десятками человек. Исключение составляло лишь Казначейство, осуществлявшее, помимо сбора налогов и других собственно финансовых функций, еще и государственные закупки, а также учет быстро расширявшихся земель. При этом назначения в аппарат производились в соответствии с концепцией "естественной аристократии", т.е. в основном из числа узкого круга образованных и, предположительно, проникнутых духом "общественного служения" людей, и носили практически пожизненный, а зачастую и наследственный характер.

При всех недостатках американская public service имеет в основе своей традиции очень сильное положительное качество, отличающее ее от государственных служб большинства "старых стран". Это - ее принципиальная ориентированность не на некие "высшие интересы" государства, а на гражданина, "клиента" в широком смысле слова. Весьма показательно в этом отношении, что одной из первых и впоследствии самых мощных правительственных служб стала Пенсионная служба, созданная уже в 1833 году и ставшая после Гражданской войны одним из крупнейших правительственных департаментов. А к концу XIX века она была самым большим исполнительным учреждением в мире, имея более 6 тыс. штатных служащих и обеспечивая ведение почти полумиллиона пенсионных дел.

Хозяйственные же ведомства (труда, коммерции, сельского хозяйства) возникли позднее, были неизмеримо меньше и развивались гораздо медленнее. И по сей день, как известно, американское государство вмешивается в хозяйственные дела меньше, чем аналогичные службы в других странах. В основе этого "партикуляристская и локалистская природа американской демократии, создавшей партикуляристскую и обслуживающую клиентов администрацию"³. Этот "клиентелизм" американской бюрократии, пожалуй, самый важный фактор, определяющий ее специфику.

Концепция политической нейтральности. Принятый в 1939 году Конгрессом, Закон Хэтча стал актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих. Он запретил им участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду, а также использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии. В основе его лежали антитоталитарные по своей природе опасения, что политически ангажированные государственные служащие могут использовать служебное положение для создания гигантской, сращенной с государством партийно-государственной политической машины (наподобие советской или нацистской), а также стремление запретить использование публичного статуса в частных целях. Непосредственным стимулом для принятия закона было желание сбалансировать предпринятое президентом Рузвельтом в рамках "нового курса" расширение полномочий федеральной исполнительной власти. Задачей было заблокировать возможность злоупотребления служебным положением в партийных либо личных интересах, максимально ограничить возможность влиять на голоса избирателей через правительственные каналы, взять под контроль коррупцию. Эта задача во всех своих аспектах кажется очень актуальной и для нынешней российской госслужбы.

Вообще концепция политической нейтральности бюрократии имеет как положительные, так и отрицательные стороны, и оценивается далеко неоднозначно.

К тому же, и в идеале нейтральность не должна быть абсолютной. Когда нейтральное выполнение пожеланий политического "хозяина" вступает в конфликт либо с базовыми ценностями самого чиновника, либо, хуже того - с общепризнанными общечеловеческими ценностями, нейтральное выполнение приказов вряд ли может считаться лучшим образцом поведения: например, нацистские чиновники, послушно, "нейтрально" выполнявшие преступные приказы своих "партай-геноссе", были признаны Нюрнбергским трибуналом ответственными за совершенные по приказу преступления.

Кроме того, в некоторых обстоятельствах нейтральная бюрократия действует слишком консервативно и медлительно, полагаясь на свой прежний опыт даже в тех случаях, когда необходимы решительные изменения. В частности, при переходе от командной экономики к рыночной, равно как и при формировании представительной многопартийной системы (и то, и другое - как раз наш случай), явно не повредят элементы spoils system⁴, и лишь потом можно отдать приоритет созданию политически нейтрального чиновничества. Конечно, нейтральная бюрократия - существенный стабилизирующий фактор. Однако есть вещи и поважнее, например ценностные ориентации, этичность, профессионализм, заинтересованность в результатах работы, наконец, просто честность. Неслучайно проблема аполитичности чиновничества, когда-то бывшая едва ли не ядром концепции рациональной бюрократии, за последние десятилетия как-то отошла на второй план, если не сказать больше.

Изменения последних десятилетий. Возвращаясь к истории американской госслужбы, отметим, что ее ведущая тенденция последних десятилетий - как раз "реполитизация" администрации. Не последнюю роль здесь, помимо всего прочего, сыграло то обстоятельство, что все пять последних президентов страны были настроены весьма антибюрократически. Так, Р. Никсон отличался "легендарными недоверием и враждебностью по отношению к бюрократии"⁵ и учредил в Белом доме команду "контр-бюрократов", а своих политических назначенцев в ведомствах рассматривал как "лазутчиков" во вражеском стане.

Самым решительным борцом с бюрократией был Р. Рейган. Правда, абсолютное число аппаратных должностей, заполняемых по принципу политических назначении, увеличилось при нем незначительно, но вес этих позиций в структурах исполнительной власти возрос существенно. Кроме того, в отличие от своих предшественников, он установил практику прямой проверки готовности кандидатов на должности "с энтузиазмом поддерживать его политический курс" - так называемые "тесты политической лакмусовой бумажки". В итоге многие чиновники, унаследованные администрацией Рейгана от демократов, были заменены людьми, разделявшими более консервативную философию республиканцев. Оставшихся же всячески отстраняли от участия в решении политических вопросов. К тому же и общее число федеральных чиновников за два первых года рейгановского президентства сократилось на 92 тыс. И хотя Дж. Буш - многолетний вашингтонский функционер - придерживался значительно более сдержанной в этом отношении политики, сам процесс политизации бюрократии к тому времени набрал собственную инерцию и продолжался уже по своей внутренней логике.

Однако в вашингтонской административной реальности ситуация выглядит не столь уж драматично. Ее острота умеряется, в частности, пришедшим в последние годы пониманием того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и "наивным". Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и тем более проведение в жизнь политических решений. К тому же, помимо более высокого уровня профессиональной компетентности, они в силу своего статуса обладают и другими преимуществами по сравнению с политиками: средний срок пребывания политика в аппарате - два года, поэтому он заинтересован быстро сделать что-нибудь заметное и двигаться дальше - либо вверх по политической лестнице, либо в частный сектор, "за деньгами"; мотивация же карьерного чиновника связана с перспективой постоянной работы в аппарате, что предполагает отнюдь не только "бюрократическую инерцию", но и такие полезные для дела качества, как просчет долговременных последствий тех или иных решений и действий, постепенность, осмотрительность, заботу о поддержании деловых контактов и пр.

Результаты этого подхода оказались неоднозначными. Реализация идеи "прозрачной", т.е. подконтрольной людям госслужбы, несомненно, пошла на пользу обществу. Теперь гражданин вправе знакомиться с широким кругом государственных документов и в полной мере - с документами, касающимися его самого, присутствовать на заседаниях органов управления и др. Таким образом, подорван один из главных источников бюрократического могущества и бюрократических злоупотреблений – «тайна кабинета». "Маркетизация" взаимоотношений гражданина с аппаратом управления тоже способствовала повышению эффективности работы чиновников, ибо позиция "клиента", "заказчика", "потребителя" услуг госаппарата психологически принципиально отлична от позиции "просителя" (а применительно к нашим традициям, думаю, и кавычки излишни). И дело не только в психологии: американский чиновник зачастую вынужден "бороться за клиента", ибо многие услуги гражданин может получить в разных госорганах, а также во всевозможных общественных организациях. Так что чиновнику приходится делом доказывать гражданам, что он не зря получает жалованье, образованное из их налогов.

Но в то же время "маркетизация" бюрократии принесла и негативные последствия. Ведь специфика публичного сектора по сравнению с частным достаточно велика. Его нельзя сводить к рынку. Иначе, ослабив негативное воздействие факторов одного рода - бюрократических деформаций, неизбежно создаешь питательную среду для других негативных явлений - коррупции, конфликта между разными уровнями и ветвями госслужбы, придания чрезмерной огласки тем деталям работы госслужб, которые объективно требуют определенной степени закрытости. Прямая публичная ответственность служащего также не может быть удовлетворительно заменена присущими рынку механизмами косвенной ответственности неэффективного продавца услуг.

В целом описанные политические давления на государственную службу США, помимо указанных позитивных результатов, привели также к определенному понижению уровня административной морали служащих, а также к уходу многих квалифицированных работников в другие сферы. Правительственная служба утратила значительную долю своей привлекательности. Статус ее понизился. Поэтому в последние годы возвращается понимание того обстоятельства, что эффективная государственная служба необходима даже максимально маркетизированной и децентрализованной общественной системе. Правда, принятие конкретных мер в пользу того или иного политического курса в данном вопросе осложнено остротой политической борьбы между демократами и республиканцами.