Функции политической власти и разделение властей
Итак, рассмотрим политическую власть как совокупность функций прямой связи в управлении людьми. Следуя принятой в теории управления классификации и не вдаваясь в имеющиеся, несущественные в данном случае, разногласия, можно сгруппировать их в четыре основных функции – принятие решений, организация, регулирование (контроль сверху, надзор) и учет. Нетрудно видеть, что это, за исключением учета, − основные функции выхода политической системы по Г.Алмонду. Особого разговора заслуживает лишь функция учета, которая ни в теории управления, ни в политической науке в качестве самостоятельной функции, как правило, не рассматривается.
В ходе эволюции человечество сформировало и соответствующие этим функциям организационные формы, специальные институты:
принятие решений – государь, диктатор, аристократия, хунта, парламент;
организация – исполнительная власть, администрация;
регулирование – арбитраж, суды, репрессивные органы;
учет – статистические ведомства, социологические службы, аналитические центры.
В странах с развитым демократическим механизмом первые три института разведены как относительно самостоятельные ветви власти. Их независимость стала одним из основополагающих принципов функционирования большинства реальных политических систем и закреплена в соответствующих конституциях.
Разделение властей, достоинства которого подтверждены в процессе эволюции общества эмпирическим путем, имеет под собой серьезное научное основание. Еще в XVIII в. известный французский мыслитель эпохи Просвещения Ш.Монтескье сделал вывод о необходимости такого порядка, при котором законодательная, исполнительная и судебная власти, будучи относительно независимыми, «могли бы взаимно сдерживать друг друга»1[1]. Из потребности общества в «сдержках и противовесах» как противоядии от узурпации политической власти выводят необходимость разделения властей и основная часть современных политологов.
Дело, однако, не только в этом. Хотя Г.Алмонд выводит функции из институтов, в реальном эволюционном процессе все происходит, по-видимому, наоборот: институты постепенно формируются под реально выполняемые функции, и в разделении властей нетрудно обнаружить реализацию более общего принципа разделения функций управления.
Не случайно нечто подобное наблюдается и в технических, и в биологических объектах. В современных же сложных общественных системах попытка любой из ветвей власти занять доминирующее положение, «подмять» под себя другие ветви неизбежно приводит, в случае успеха, к ослаблению последних и завершается, в конечном счете, потерей управляемости. В этом отношении весьма поучителен пример советской власти: замахнувшись поначалу на всевластие, эти органы народного представительства не справились с управлением и оказались в плену у исполнительных органов, а возобладавшее в результате всевластие бюрократии, исполнительной власти завершилось крахом самой системы. Потребность в разделении властей прямо вытекает из различия их политических функций и ориентации на различные критерии эффективности.
Законодательная власть служит, прежде всего, в качестве органа, артикулирующего и агрегирующего волю и интересы определенных социальных групп, формулирующего социально и идеологически ориентированные цели. В демократическом обществе она соизмеряет свои действия с мнением избирателей, которое и является для нее основным критерием эффективности. Перед исполнительной властью стоит иная задача – обеспечить реализацию общественной воли. О ее эффективности судят, соответственно, по степени достижения поставленной цели и оптимальности затраченных для этого усилий и средств, социальной цене содеянного. Критерий эффективности правоохранительных органов – правопорядок, соответствие закону, справедливость.
Востребуются различные типы людей, исполняющих соответствующие политические роли. Чтобы хорошо выполнять обязанности депутата, важно быть коммуникабельным, внушать доверие людям, уметь проникнуться их интересами и отстаивать свою точку зрения. В итоге депутат почти неизбежно оказывается идеологически ориентированным, что находит организационное выражение в формировании в парламентах депутатских групп, фракций, блоков. Чиновник же должен, прежде всего, хорошо знать свой участок работы и быть профессиональным управленцем. От судьи требуется знание законов и развитое чувство справедливости. Проявление идеологических пристрастий, формирование политических группировок в работе как администрации, так и правоохранительных органов, вряд ли уместно.
Особую, еще недостаточно осознанную роль в управлении обществом играет функция учета. Ее смысл – формирование адекватного представления о ситуации, необходимого при осуществлении всех остальных функций власти. Вне правильного и своевременного учета решающих факторов управления, без знания и понимания того, что происходит в обществе и в самих структурах власти, невозможны ни принятие грамотного решения, ни оптимальная организация его исполнения, ни эффективный контроль.
Главное, ради чего осуществляется учет, – выявление истинного положения дел и прогноз последствий политического решения или действия. Критерий же истины – практика. Она является главным критерием эффективности учета, подтверждая или опровергая выводы аналитиков. Отсюда же – требования к их профессиональной подготовке. И так же как в структурах исполнительной и судебной власти, здесь противопоказаны идеологические пристрастия и политическая ангажированность. Более того, в отличие от государственного чиновника трех перечисленных ветвей, аналитик-политолог в своей исследовательской деятельности должен быть свободен от пристрастия по отношению не только к партиям или отдельным личностям, но и к самому государству, к его решениям и законам. Иначе он будет искать не истину, а обоснование установленного порядка. Значит, лучше, чтобы аналитик не был чиновником.
Именно последнее обстоятельство упускает из виду значительная часть современных российских политиков, привычно предпочитающая пользоваться услугами «лично преданных», идейно близких либо просто зависимых консультантов. Заметно и стремление органов государственной власти опереться на аналитическую поддержку собственных чиновников. Отсюда – неизбежные просчеты в оценке ситуации и прогнозировании событий.
Разумеется, полностью разделить ветви власти можно только в теории. Это связано со многими причинами, и в первую очередь, с невозможностью на практике полностью разграничить функции управления. Каждая из ветвей власти по необходимости реализует весь набор этих функций в пределах осуществления главного своего предназначения. Законодатели не могут ограничиться принятием решений – они должны обеспечить исполнение определенной их части хотя бы в пределах самоорганизации с участием собственного исполнительного аппарата; значительная часть решений, так называемых подзаконных актов, не может не приниматься в недрах исполнительной власти и т. д.
Невозможно, по-видимому, полностью избежать и взаимного вмешательства ветвей власти в дела друг друга. Например, во всех странах с развитым демократическим механизмом законодательным органам предоставлена возможность контролировать исполнение принимаемых ими решений. Распространение права на деятельность депутатов и чиновников ставит тех и других в зависимость от правоохранительных органов. Все это ведет к неизбежному конфликту, который, однако, в стабильных политических системах введен в жесткое правовое русло и не приобретает характера опасных для общества политических катаклизмов.
Абсолютизировать разделение властей нельзя и потому, что по природе своей, в конечном счете, власть едина. В одной системе не могут долго сосуществовать два независимых субъекта управления. Исторический опыт, в том числе опыт двоевластия в России 1917 г., свидетельствует о том, что это общее правило справедливо и для общественных систем. Реальная мера и границы разделения властей, обеспечивающие стабильное и эффективное управление обществом, вырабатываются исторической практикой.