Конституционное право / Порядок принятия и внесения поправок в Конституцию

	3.1 Внесение предложения о конституционной поправке и ее рассмотрение в палатах Федерального собрания Как отмечалось выше, процедура принятия закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации урегулирована Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". За рамками, установленными данным Федеральным законом, действует Регламент Государственной Думы[1]. Статья 3 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" устанавливает требования к предложению о поправке к Конституции Российской Федерации. Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектом права инициативы такого предложения, установленным статьей 134 Конституции Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации. Предложения о поправке к Конституции Российской Федерации согласно её ст. 134 могут вносить: · Президент Российской Федерации; · Совет Федерации; · Государственная Дума; · Правительство Российской Федерации; · Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации; · Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации. Если поправка к Конституции Российской Федерации требует внесения изменений в другие статьи глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации, то предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции Российской Федерации, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи. Если поправкой к Конституции Российской Федерации из текста Конституции Российской Федерации исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами "Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации" с указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются. Вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки. Статья 4 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" определяет порядок принятие предложения о поправке к Конституции Российской Федерации к рассмотрению Государственной Думой Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации. По результатам проверки указанный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации. В соответствии с Регламентом Государственной Думы проект закона Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации передается Советом Государственной Думы на заключение комитета по законодательству и судебно-правовой реформе. Комитет проводит предварительное рассмотрение проекта с участием инициатора законопроекта, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также представителей других комитетов палаты и иных лиц. Заключение и подготовленный к рассмотрению проект закона Российской Федерации о внесении изменений в положения глав 3-8 Конституции Российской Федерации с учетом внесенных поправок направляются комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов. Рассмотрение законопроекта о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации осуществляется Государственной Думой в трех чтениях. В ходе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании или уполномоченных им лиц, представителей фракций и депутатских групп, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации обсуждаются и голосуются каждая по отдельности. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. После постатейного обсуждения и голосования поправок, проверки текста закона Российской Федерации о внесении изменений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации и устранения имеющихся противоречий Государственная Дума принимает данный закон в целом, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет закон Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации, то для преодоления возникших разногласий может применяться процедура, предусмотренная для повторного рассмотрения федеральных конституционных законов. [1] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г., 21 апреля, 21, 29 сентября, 26 ноября 1999 г., 19 января, 15 марта, 19 мая, 2, 28 июня, 7 июля, 4, 27 октября, 6, 15, 22 декабря 2000 г., 14 марта, 5 апреля, 13, 22 июня, 13, 19 декабря 2001 г., 8 февраля, 13, 20 марта, 20, 27 сентября, 23 октября, 15 ноября, 11, 15 декабря 2002 г., 12 февраля, 2 апреля, 23 мая, 29 декабря 2003 г., 16 января, 11, 13, 20 февраля, 19, 24 марта, 2, 23 апреля, 21 мая, 9 июля, 10 ноября 2004 г., 2, 18 февраля, 2, 30 марта, 10, 17 июня, 8 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998 г., N 7, ст. 801.

	3.2 Одобрение конституционной поправки законодательными органами субъектов РФ и ее вступление в силу Согласно статье 136 Конституции поправки к главам 3 - 8 вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Согласно статье 9 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия. Согласно статье 10 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации направляет данное постановление в Совет Федерации. Согласно статье 11 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливает результаты этого рассмотрения. Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации. Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации в соответствии с настоящей статьей, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации. В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос в порядке, предусмотренном частью 3 настоящей статьи. Согласно статье 12 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Президент Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации указываются наименование закона, даты его одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата его подписания Президентом Российской Федерации и регистрационный номер. Согласно статье 13 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. В соответствии сл статьёй 14 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" принятая поправка к Конституции Российской Федерации подлежит внесению Президентом Российской Федерации в текст Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу. Статья 15 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" предусматривает возможность повторного внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации. В случае, если закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Таким образом, в результате принятия федерального закона о порядке принятия поправок к Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что был окончательно сформирован институт порядка принятия поправок к Конституции.

	4. Практика рассмотрения конституционных поправок в Федеральном собрании Как упоминалось выше, различные политические группировки неоднократно предпринимали попытки внесения изменения в Конституцию Российской Федерации, но данные попытки носили скорее популистский характер. Особенно в условиях политического противостояния в середине 90-х годов была популярной тема преобразования России из президентской в парламентскую республику. Но при всем при этом рассмотрению поправок к Конституции Российской Федерации Федеральным Собранием даже не было уделено существенного внимания. Вал инициатив по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации пришлось на первые годы её действия. Так в частности Совет Федерации вносил предложение об изменении порядка утверждения проекта федеральных законов Советом Федерации, установленный ст. 105 Конституции. Однако, Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 17 декабря 1994 г. № 306-I СФ "О проекте федерального конституционного закона "О поправках к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации"[1] не нашло поддержки в Государственной Думе. Данный проект существенно затягивал процесс принятия федерального закона. Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 января 1995 г. № 334-I СФ "О проекте федерального конституционного закона "О поправке к части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации"[2] предлагалось отнести к ведению Совета Федерации вопрос об использовании вооруженных сил РФ внутри России для урегулирования конфликтов. Опять же данная поправка к Конституции не прошла всей процедуры, предусмотренной законодательством. 24 апреля 2003 г. отклонен в первом чтении проект федерального конституционного закона “О поправках к Конституции Российской Федерации”, внесенный депутатами Государственной Думы второго созыва – членами Комитета по геополитике (этим комитетом, в действующей Думе упраздненным, руководил тогда Алексей Митрофанов)[3]. Следует отметить, что поправки к Конституции, как это следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года по делу о толковании статьи 136 Конституции, принимаются не в форме федерального конституционного закона, а как особый правовой акт – закон Российской Федерации. Необъяснимы и причины, по которым этот проект, равно как поправки к Конституции, предложенные депутатом первого созыва Пащенко и депутатом Совета Федерации первого созыва Мананниковым, вообще рассматривались палатой. Согласно статье 134 Конституции, депутатская инициатива конституционного пересмотра возможна лишь при наличии группы, равной не менее одной пятой членов верхней или нижней палат. Между тем, по существу инициатива достойна внимания. Предлагалось сделать первый шаг в сторону отказа от национально-территориального деления государства, исключив из числа субъектов Федерации Еврейскую автономную область и все десять существующих сегодня автономных округов. Идея, безусловно, дельная, хотя бы потому, что существование этих субъектов Федерации внутри других – краев и областей – неизбежно порождает коллизии, связанные с разграничением полномочий[4]. 24 апреля 2003 г. отклонен в первом чтении проект федерального конституционного закона “О поправке к статье 135 Конституции Российской Федерации”, внесенный депутатом Государственной Думы первого созыва Эдуардом Пащенко (“Выбор России”)[5]. Поданное не по форме, но верное исправление Конституции. Статья 135 устанавливает, что предложение о пересмотре основных положений Конституции – глав 1, 2 и 9 должно быть поддержано 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, после чего созывается Конституционное Собрание. Действительно, непонятно, почему для преодоления президентского вето на федеральный закон и для принятия федерального конституционного закона необходимо по 2/3 голосов каждой палаты, а для принятия решения о созыве Конституционного Собрания меньше – 3/5. По-видимому, авторы Конституции считали, что 3/5 больше 2/3, однако это не так. (Если только не пересмотреть теми же 2/3 правила арифметики, так как 2/3 – 3/5 = 1/15. Даже в Африке!) В последнем, вытекающем из Конституции, случае предложение об инициировании ее пересмотра можно провести, минуя верхнюю палату. Пащенко предлагал исправить эту странную оплошность, записав в статье 135 почему-то даже не две третьих, а три четвертых[6]. 24 апреля 2003 г. отклонен в первом чтении проект федерального конституционного закона “О поправке к статье 96 Конституции Российской Федерации”, внесенный депутатом Государственной Думы первого созыва Эдуардом Пащенко (“Выбор России”)[7]. Предлагалось сократить срок депутатских полномочий с четырех лет до двух. Трудно объяснить юридически, хотя можно – политически, почему первая Дума была избрана всего на два года. Столь частная ротация депутатского корпуса не привела бы к повышению качества отечественного парламентаризма. Все бы тем только и занимались, что готовились к выборам. 24 апреля 2003 г. отклонен в первом чтении проект федерального конституционного закона “Об исключении пункта “ж” из статьи 83 Конституции Российской Федерации”, внесенный 7 июня 1995 года депутатом Совета Федерации А. П. Мананниковым[8]. Поправкой предлагалось исключить из Конституции упоминание о Совете Безопасности (пункт “ж” статьи 83). Действительно, Совет Безопасности не наделен никакими властными полномочиями, является консультативным органом, так что непонятно, какую нагрузку несет упоминание его в Конституции. Как отмечал в пояснительной записке автор проекта, “вот уже свыше полугода (т.е. с декабря 1994 года), как, опираясь на непредусмотренную действующим законодательством “санкцию” Совета Безопасности, превышающие свои полномочия должностные лица пока безнаказанно совершают в российском городе Грозном и его окрестностях действия, подпадающие под признаки целого ряда статей Уголовного кодекса”. 24 апреля 2003 г. отклонены в первом чтении проекты законов Российской Федерации “О поправках к статье 67 Конституции Российской Федерации” и “О поправках к статьям 67, 72 и 102 Конституции Российской Федерации”, внесенные Сахалинской областной Думой[9]. Проектами в Конституцию вносились дополнения, направленные на достижение того, что авторы именуют “неотторжимостью территории Российской Федерации”. В статью 67 предлагалось включить соответствующий императив (“территория Российской Федерации неотторжима”). Кроме того, в той же статье предусматривалась запись: “Границы субъекта Российской Федерации, являющиеся частью Государственной границы Российской Федерации, могут быть изменены только с согласия субъекта Российской Федерации, определяемого итогами референдума, проведенного на территории субъекта Российской Федерации”. Волнуют инициаторов японские притязания на группу островов Хабомаи (Итуруп, Кунашир, Шикотан и Зеленый). Авторами утверждалось также, что игнорирование мнения субъектов Федерации при решении вопроса о границе их территории, совпадающей с Государственной границей, порождает неравенство субъектов – мнение имеющих внутренние границы учитывается при изменении границ, а мнение имеющих внешние границы – нет. Приводился пример Калининградской области, имеющей только внешние границы. Такие рассуждения кажутся демагогическими: если внутренних границ нет, так их и нет. Государственная граница и граница субъекта – совершенно разные юридические понятия. По мнению комитетов по законодательству и госстроительству, а также Правительства, Конституция в достаточной мере защищает целостность и неприкосновенность российской территории (часть третья статьи 4)[10]. Сейчас в Государственной Думе находится проект поправки к Конституции Российской Федерации, внесенный Законодательным собранием Ивановской области согласно которому предлагается увеличить срок полномочий Президента РФ до 7 лет[11]. Таким образом, можно сделать вывод, что за время своего действия Конституция Российской Федерации доказала свою юридическую состоятельность, т.к. она не подверглась изменениям, не смотря на предпринимаемые попытки. Это говорит о том, что Конституция Российской Федерации как нормативный акт высшей юридической силы адекватно отражает потребности общества в сфере регулирования государственно-правовых отношений. [1] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 17 декабря 1994 г. N 306-I СФ "О проекте федерального конституционного закона "О поправках к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 декабря 1994 г., N 35, ст. 3665 [2] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 января 1995 г. N 334-I СФ "О проекте федерального конституционного закона "О поправке к части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 января 1995 г., N 5, ст. 368. [3] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3941-III ГД "О проекте федерального конституционного закона N 96700174-2 "О поправках к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 мая 2003 г. N 19 ст. 1773 [4] Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: "реализация без изменений", "преобразование" ил "неизбежность пересмотра"? (Часть 1) // Право и политика. - М.; Nota Bene, 2005. - № 1. - с.4-24 [5] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3939-III ГД "О проекте федерального конституционного закона N 95700014-1 "О поправке к статье 135 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 мая 2003 г. N 19 ст. 1771 [6] Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: "реализация без изменений", "преобразование" ил "неизбежность пересмотра"? (Часть 1) // Право и политика. - М.; Nota Bene, 2005. - № 1. - с.4-24. [7] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3940-III ГД "О проекте федерального конституционного закона N 95700015-1 "О поправке к статье 96 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 мая 2003 г. N 19 ст. 1772 [8] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3938-III ГД "О проекте федерального конституционного закона N 95700011-1 "Об исключении пункта "ж" из статьи 83 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 мая 2003 г. N 19 ст. 1770 [9] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 2003 г. N 3938-III ГД "О проекте федерального конституционного закона N 95700011-1 "Об исключении пункта "ж" из статьи 83 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 мая 2003 г. N 19 ст. 1770. [10] Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: "реализация без изменений", "преобразование" или "неизбежность пересмотра"? (Окончание) // Право и политика. - М.; Nota Bene, 2005. - № 2. - с.4-8. [11] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 февраля 2004 г. N 101-IV ГД "О проекте закона Российской Федерации N 373837-3 "О поправке к Конституции Российской Федерации по изменению срока полномочий Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. N 9 ст. 727