Болятко Основы екологии и охраны окружаюсчей 2008

принят комплексный Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды», который охватывал все аспекты природопользования и охраны природной среды в новых исторических условиях.

Вэтом законе были заложены основы современного правового механизма регулирования отношений общества и природы. Впервые в нашей стране законодательно был закреплен приоритет экологических интересов человека. Более того, приоритетное значение было отдано экономическим инструментам в решении экологических проблем, т.е. формированию материального интереса в соблюдении экологических требований и норм. Фундаментальную основу экологического права составила защита экологических интересов человека.

ВКонституции России (1993 г.) впервые было закреплено право человека на благоприятную экологическую среду, определены

основные подходы к его реализации. В экологическом праве нашла отражение система нормативно-правовых актов, принципов и методов, позволяющих регулировать взаимодействие общества и природы в условиях рыночной экономики. Природоохранное право как органическая часть юридической системы государства приобрело гуманитарный характер.

Экологическое право на здоровую экологическую среду обеспечивается:

созданием благоприятных условий для жизнедеятельности;

предоставлением возможности участия в обсуждении подготавливаемых решений, выполнение которых может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду и здоровье человека;

осуществлением государственных мер по предотвращению экологически опасной деятельности, предупреждению и ликвидации последствий техногенных аварий, природных стихийных бедствий;

предоставлением достоверной информации о состоянии окружающей среды;

улучшением качества продуктов питания; возмещением ущерба, причиненного здоровью человека

негативным воздействием окружающей среды;

261

возможностью требовать в судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации экологически опасных объектов и т.д.

Правовой механизм включает в себя не только экологическое право, систему управления природопользованием и охраной природной среды, но и целый ряд государственноправовых, экономических и социокультурных инструментов. К ним следует отнести институт собственности на природные ресурсы, платность за использование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, лицензирование и лимитирование природопользования, экологическое страхование и экологический аудит, нормирование качества окружающей среды и экологическую экспертизу, экологический мониторинг и государственный контроль качества природной среды.

Экологическое право строится на основе изучения тенденций и закономерностей взаимоотношений общества и природы, развития и эволюции социума (антропогенной системы). Эффективность правого механизма регулирования экологических отношений во многом зависит от нравственного и культурного развития общества.

Современное экологического право отражает права собственности на природные ресурсы и природопользования, обеспечивает правовое регулирование и ответственность за нарушение природоохранного законодательства. Эти основы правового механизма регулирования экологических отношений воплощены в таких федеральных законах, как «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых территориях», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.

К основным источникам экологического права относят Конституцию России, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства, нормативные акты субъектов Российской Федерации, министерств и ведомств.

Конституция России вводит расширенное определение экологической деятельности человека: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Конституция указывает, что земля и другие природные ресурсы

262

используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов.

Это основополагающее положение дополняется правом каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу. А также провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие ресурсы.

Положения Конституции конкретизируются в других источниках экологического права. Одним из них является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. Этот закон является комплексным законодательным актом прямого действия, т.е. его нормы действуют без каких-либо дополнительных актов и постановлений. Закон определил пути разрешения экологических противоречий и основные задачи природоохранной деятельности, к которым отнесены:

сохранение природной среды как основы жизнедеятельности человека;

предупреждение и устранение вредного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду;

оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.

Закон «Об охране окружающей среды» выводит общество на качественно новый уровень взаимодействия человека и природы. Этот закон в комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия был призван способствовать формированию и укреплению правопорядка, обеспечению экологической безопасности на территории России.

Законодатели исходили из того, что в стране сложилась острая экологическая ситуация и в природопользовании господствовали негативные тенденции. На большинстве предприятий отсутствовала природоохранная инфраструктура. Они выбрасывали вредные вещества в атмосферу и водоемы. Основными загрязнителями окружающей среды являлись предприятия металлургии (33%), энергетические объекты (29%), химической промышленности (7%).

Тяжелая обстановка сложилась в индустриальных центрах страны. Качество вод основных рек оценивалось как

263

неудовлетворительное. В стране продолжалось уменьшение и ухудшение качества сельскохозяйственных угодий. Допускались серьезные потери невозобновляемых природных ресурсов. При добыче угля терялось (по отношению к погашенным запасам) 14,2%; железной руды – 28,6%, медной руды – 7,6%, а извлечение нефти и пластов не превышало 30%. Деградация окружающей природной среды, прежде всего, отражалась на здоровье человека и состоянии генетического фонда людей.

Впервые в природоохранное законодательство вводится понятие «экономический механизм охраны окружающей природной среды», раскрываются его задачи, определяются его инструменты, в частности средства экономического стимулирования рационального природопользования. Цель этого нововведения состоит в том, чтобы превратить природоохранную сферу в экономически выгодную деятельность хозяйствующего субъекта.

В Законе подчеркивается, что переход на качественно новый уровень взаимодействия человека и природы возможен на основе научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов. В современных условиях необходимо обеспечить приоритет экологических (общественных) интересов над экономическими (частными). Такое сочетание общественных и частных интересов позволит создать реальные материальные и социальные предпосылки для сохранения главных ценностей современного мира – здоровья человека и благоприятной экологической среды для его жизнедеятельности.

Научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов обеспечивается двумя группами правовых норм:

1)нормативы качества окружающей среды;

2)экологические требования к хозяйственной деятельности, оказывающей негативное воздействие на природную среду.

Механизм реализации Закона «Об охране окружающей среды» имеет две стороны статическую и динамическую. Стати-

ческая сторона фиксируется в нормах Закона, а динамическая – осуществляет движение правовых норм в жизнь.

К важнейшим особенностям механизма реализации Закона следует отнести сочетание экономических и административно-

правовых методов регулирования взаимодействия человека и

264

природы. Система экономического стимулирования (платность природопользования, финансирование, льготное кредитование экологических проектов и т.д.) дополняется такими методами административно-правового воздействия как экологическая экспертиза, экологический аудит, экологический контроль и т.д. Такой подход к организации рационального природопользования и охране окружающей природной среды отвечает мировым стандартам и создает реальные возможности для улучшения экологической обстановки в стране.

В Законе «Об охране окружающей среды» человек рассматривается не только как активный субъект преобразовательной деятельности, но и как объект воздействия негативных последствий его хозяйственной деятельности. И чтобы защитить биологические интересы человека в российском законодательстве провозглашается право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду.

Эта правовая форма находит конкретное выражение в понятии «качество природной среды». Качество экологической среды отражает определенную степень устойчивости экологической системы. Для оценки устойчивости экосистем используют следующие характеристики:

естественное состояние (в экосистеме наблюдается лишь фоновое антропогенное воздействие);

равновесное состояние (скорость восстановительных процессов в экосистеме выше или равна темпу разрушения);

кризисное состояние (антропогенные нарушения в окружающей среде превышают скорость естественновосстановительного процесса, но сохраняется естественный характер экосистем);

катастрофическое состояние (в экосистеме развивается трудно обратимый процесс разрушения равновесного состояния).

Кроме того, используется и медико-социальная шкала для оценки экологической среды как условия жизни человека. Она включает следующие показатели:

благоприятная зона (окружающая среда способствует росту продолжительности жизни человека, снижению заболеваемости населения);

265

зона напряженной экологической ситуации (в определенном регионе наблюдается переход от кризисного к критическому состоянию природы);

зона критической обстановки (природные условия становятся практически непригодными для жизнедеятельности человека);

зона чрезвычайной экологической ситуации;

зона экологического бедствия.

В мировой практике признано, что стержнем концентрации экологической безопасности является теория экологического риска

иприкладная ее часть – приемлемый риск. Этот риск определяется

воздействием загрязненной природы на здоровье человека. Экологический риск, по своей сути, – это допущение вероятности причинения вреда природной среде ради достижения экономического эффекта.

Нормальный экологический риск – основанное на признании

иправильном использовании законов природы допущение вреда при условии отсутствия необратимых последствий, реальной возможности воспроизводства потерянных природных ресурсов.

Эпоха индустриального и постиндустриального общества сопровождается давлением на окружающую среду, возникновением устойчивого загрязнения окружающей среды. Закон «Об охране окружающей среды» обосновывает два подхода к решению этой задачи.

Первый путь обуславливает необходимость реконструкции промышленных предприятий на основе современных ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий, биотехнологий. Второй путь с экономической точки зрения гораздо выгоднее. Речь идет о том, чтобы не допускать строительства нового хозяйственного объекта, являющегося источником загрязнения окружающей среды. Основным критерием допуска проекта к реализации выступают экологические требования ко всем видам

хозяйственной деятельности, закрепленные в Законе «Об охране окружающей среды»:

при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий и иных объектов;

266

при эксплуатации предприятий и иных объектов, в том числе при использовании радиоактивных материалов.

Важно отметить, что экологическое право является органичной частью общей правовой системы. Это предполагает и обуславливает необходимость комплексного использования различных отраслей права (административного, гражданского, уголовного, международного и экологического права) в регулировании взаимодействия человека и природы.

К одному из важнейших направлений развития правового механизма относится внедрение эколого-правовых требований в содержание нормативно-правовых актов. Это позволяет повысить эффективность правового регулирования экологических отношений. Так, по отношению к хозяйствующим субъектам нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов и ответственность предприятия за ущерб, причиненный природе, за нарушение санитарно-гигиенических норм по защите здоровья человека.

Органической частью правового механизма является институт правовой ответственности. Он проявляется в том, что человек обязан не только выполнять соответствующие нормы поведения, но и нести неблагоприятные последствия за их нарушение. В области экологии ответственность имеет целый ряд специфических особенностей. К одной из них следует отнести ответственность юридических и физических лиц не только перед настоящим, но и будущим поколениями людей.

Эколого-правовая ответственность выступает как государственное принуждение к исполнению правовых требований. Государство является гарантом исполнения экологического законодательства и принимает все необходимые меры для утверждения правового порядка. За нарушение экологического законодательства человек или юридическое лицо подвергается определенным санкциям. Кроме того, эколого-правовая ответственность представляет собой совокупность юридических норм.

В экологическом праве существуют различные виды ответственности: эколого-правовая, наступающая за причинение неправомерного вреда; эколого-экономическая, наступающая за причинение вреда в результате правомерной, разрешенной

267

государством деятельности, связанная с выплатой компенсации, направленной на восстановление объектов природы.

Эколого-правовая ответственность обеспечивает реализацию охранительной (превентивной) функции – угрозы применения государственного (общественного) воздействия; компенсационной функции – восстановления потерь в природе; стимулирующей функции – функции, формирующей материальную заинтересованность в утверждении рационального природопользования. Экологоправовая ответственность наступает за вред: антропогенный (вред окружающей среде); физиологический (вред здоровью человека); генетический (вред будущим поколениям человечества).

Экологическое нарушение отражает субъективное и объективное противоречие, существующее в системе «общество – природа». Удовлетворяя свои экономические потребности, человек воздействует на окружающую среду и причиняет вред окружающей природе, разрушает среду своего обитания. Объективный характер загрязнения природы предопределил правовую необходимость дифференциации вреда, наносимого хозяйственной деятельностью природе.

Всовременном праве выделяют нормативные и сверхнормативные негативные воздействия человека на природу. Экологическое право допускает загрязнение окружающей среды, если оно не нарушает право человека на здоровую экологическую среду. Допускаемый уровень загрязнения находит правовое закрепление в нормативах качества окружающей среды.

Сверхнормативные загрязнения возникают в результате противоправного поведения природопользователя, нарушения нормативов качества среды. В этом случае экологическое право предписывает обязательность восстановления нарушенного равновесия экологических систем. Это требование реализуется в двух формах: экономической и юридической.

Вусловиях рыночной экономики ведущим принципом регулирования взаимодействия юридического лица и природы является принцип «загрязнитель платит». В настоящее время используются следующие виды экономической ответственности:

обязательные платежи предприятий за нормативные и сверхнормативные сбросы, выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;

268

возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства при изъятии земель или ограничении их использования;

взимание платы за использование вод в промышленности. Платность используется как инструмент стимулирования

рационального природопользования и развития природоохранной деятельности.

	Юридическая ответственность возникает по факту наруше-
ний	экологических	требований	и	реализуется	через

административные, уголовные, гражданские и другие правовые санкции. Уголовно-правовая ответственность применяется только к физическим лицам за совершение экологического преступления, т.е. посягательство на экологический правопорядок и его составную

часть – экологическую безопасность населения.
Административная	ответственность	применяется	к

физическим и юридическим лицам за совершение экологического проступка при отсутствии состава преступления. Наиболее распространенная мера административного взыскания – штраф, а наиболее типичная мера – изъятие орудий и средств совершения правонарушения вплоть до конфискации средств передвижения.

Гражданско-правовая экологическая ответственность предусматривает возмещение нанесенного экологического ущерба (за реальный вред, упущенную выгоду, неполученный доход).

Дисциплинарная ответственность применяется к физическим лицам за невыполнение служебных обязанностей, которое причинило экологический вред.

Эколого-правовая ответственность функционирует на базе принципов: синхронности и адекватности. Сущность принципа синхронности проявляется в том, что каждому нарушителю экологического права должна соответствовать определенная санкция. Задача принципа адекватности заключается в обеспечении соразмерности правонарушения и применяемого взыскания. При вынесении взыскания учитываются характер правонарушения, размер причиненного вреда, форма совершенной вины (умысел, неосторожность, небрежность), повторяемость нарушения.

Цель эколого-правовой ответственности заключается в защите условий существования человека и общества. В силу этого

экологическая ответственность не является самоцелью,

269

автоматически наступающей за совершением нарушений. И если устранение нарушения и перевоспитания нарушителя наступило раньше, чем применено юридическое взыскание, то ответственность может не применяться.

В управлении природопользованием и охраной природы используются правовые и внеправовые формы. Внеправовые формы позволяют оперативно регулировать природопользование и обеспечивать исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций. Правовые формы носят правотворческий, правоприменительный характер. Существует следующие правовые методы:

метод обязательных предписаний;

метод рекомендаций, реализация которых допускает учет местных условий и особенностей;

метод санкционирования или ограниченного самоуправле-

ния;

метод согласования и разрешения или полного делегирования прав, означающий полное самоуправление природоохранных органов.

Все указанные методы прямо закреплены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в земельном, водном, лесном законодательстве, в законодательстве о недрах, законах об использовании и охране животного мира и атмосферного воздуха. Цель методов состоит в том, чтобы обеспечить выполнение экологических требований, сохранение природной среды в интересах нынешнего и будущего поколений.

Структура органов управления природопользованием включает в себя:

функциональные органы, осуществляющие надзор по ядерной и радиационной безопасности, горный и промышленный надзор; органы общего управления (Президент, Федеральное собрание, Правительство, органы власти местного самоуправления); органы комплексного управления – специально уполномоченные органы (Министерство природных ресурсов и экологии,

Министерство по чрезвычайным ситуациям, Гидрометцентр); органы отраслевого природоохранного управления – коми-

теты по земельным, водным, лесным и земельным ресурсам и т.д.;

270