Болятко Основы екологии и охраны окружаюсчей 2008

За счет объединения финансовых средств страховщиков существенным образом увеличивается емкость, а следовательно, и возможности страховщиков по принятию на страхование крупных рисков. Образование пула повышает надежность страховой защиты за счет увеличения гарантии выполнения страховщиками обязательств по возмещению ядерного ущерба.

В современных условиях Россия активно включена в систему международного ядерного страхования. Правительством России подписана Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб, в соответствии с которой для каждого ядерного объекта должна быть предусмотрена страховая ответственность на сумму не менее 50 млн дол.

Контрольные вопросы

1.Какие объективные законы определяют характер и сущность взаимодействия общества и природы?

2.Какие инструменты использует государство для решения экологических проблем?

3.Почему Федеральный закон «Об охране окружающей среды» носит комплексный характер?

4.Какие понятия используются для оценки устойчивости экологических систем?

5.Почему экологическая ответственность рассматривается как многоплановый юридический институт?

6.Перечислите законодательные акты, в которых регламентируется использование атомной энергии.

7. Почему в современных условиях возрастает роль экологического страхования в обеспечении безопасного использования атомной энергии?

281

Г Л А В А 9

ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ: ПРОБЛЕМА РАЦИОНАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

9.1. Формирование экономического механизма природопользования в условиях рыночной экономики

Переход к рыночной экономике поставил перед Российским государством и обществом целый ряд сложнейших проблем эколого-экономического характера. Среди них проблема обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов. Рыночная экономика по-новому поставила вопрос о взаимодействии экономики и экологии. Необходимо было определить, какие методы следует использовать для управления природопользованием; как заинтересовать предпринимателя в рациональном использовании природных ресурсов и в организации эффективной природоохранной деятельности; как обеспечить рациональное сочетание экономических (частных) и экологических (общественных) интересов; как повысить воздействие общества на природоохранную политику; в какой степени следует использовать исторический опыт в организации взаимодействия человека и окружающей среды, в том числе и в условиях административнокомандной экономики.

Исходным моментом решения этих задач является поиск основных причин неэффективности управления природопользованием не только в условиях административно-командной, но и рыночной экономики. Важно иметь в виду, что противоречие между обществом и природой носит объективный, общечеловеческий характер. И причины экологических проблем также имеют универсальный характер. Социально-экономический прогресс цивилизации объективно взаимосвязан с ростом экономического могущества человека, которое сопровождается усилением негативного антропогенного воздействия общества на окружающую среду. С другой стороны, в процессе развития цивилизации формируются материальные и субъективные предпосылки для оптимизации взаимодействия общества и природы.

282

Процесс формирования условий для перехода на качественно новый уровень взаимодействия человека и природы развивается неравномерно. Индустриально развитые страны обладают огромным научно-техническим, социально-экономическим и политическим потенциалом для решения экологических проблем. Они первыми включили в основные юридические документы право человека на благоприятную экологическую среду. Поэтому для них решение экологических проблем имеет приоритетное значение. В то же время слабо развитые страны имеют ограниченные материальные и финансовые ресурсы. Для них первостепенное значение имеет решение социально-экономических, а не экологических проблем.

Неравномерность вызревания материальных и субъективных предпосылок объективно обуславливает неравномерность осознания экологической опасности и развития природоохранной деятельности. Лидирующие позиции в обеспечении благоприятных экологических условий для жизни человека занимают страны индустриального мира. В этих странах создается богатейший опыт по регулированию взаимодействия экономики и экологии. И он, несмотря на некоторую специфику, является достоянием всего человечества. Любая страна может использовать этот опыт по регулированию экологических отношений с учетом особенностей социально-экономического развития и специфики климатических условий.

Анализ основных тенденций взаимодействия общества и природы позволяет выяснить, что на различных этапах развития экономики индустриального общества природопользование имело свои специфические особенности. Они нашли отражение в сущности экономического механизма. В истории взаимодействия экономики и экологии выделяют три основных этапа, которым соответствуют определенные типы экономического механизма природопользования – мягкий или догоняющий механизм, стимулирующий, жесткий или подавляющий.

По своей сущности либеральный экономический механизм ставил общие ограничительные экологические рамки для развития экономики. Он был направлен на ослабление негативных последствий антропогенного воздействия общества на природу, а не на устранение причин обострения экологических проблем.

283

Мягкий экономический механизм свойственен экстенсивному типу экономики. На этапе экстенсивного взаимодействия экономики и экологии, когда еще не осознавалась глубина экологической опасности, и общество еще не располагало экологическими технологиями, первостепенное внимание уделялось увеличению темпов экономического роста. В то же время недооценивалась потребность в развитии природоохранных сооружений. В результате темпы развития экономики опережали темпы развития природоохранной инфраструктуры. В производство вовлекался значительный объем природных ресурсов, а количество загрязняющих веществ, выбрасываемых в окружающую среду, увеличивалось с каждым годом. И как следствие, экстенсивное взаимодействие экономики и экологии сопровождалось усилением негативного антропогенного воздействия на природу.

К другим основным причинам обострения экологических проблем следует отнести, во-первых, неэффективность государственной экологической политики; во-вторых, провалы рынка в экологической сфере (отсутствие или заниженность цен на природные ресурсы, отсутствие рынка экологических работ и услуг и др.); в-третьих, институциональную неэффективность (неразвитость правового механизма регулирования экологических отношений, отсутствие ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды).

Следующий тип – стимулирующий механизм природопользования, который действует в условиях интенсивной экономики и создает условия для экологизации развития производства. Основу функционирования стимулирующего механизма природопользования составляют в основном рыночные инструменты. Он формирует материальную заинтересовать предпринимателей в соблюдении экологических требований, способствует развитию производства на базе новых технологий, позволяет рационализировать использование природных ресурсов, модернизировать природоохранную инфраструктуру.

Основу жесткого, «подавляющего» экономического типа механизма составляет интегрированное использование административно-правовых и экономических инструментов в организации природоохранной деятельности и взаимодействия экономики и экологии. Посредством жесткой налоговой, кредитной,

284

штрафной политики практически подавляет развитие экологически грязных отраслей.

Следует иметь в виду, что в реальной действительности эти типы экономического механизма природопользования не существуют в чистом виде. Отдельные элементы стимулирующего и жесткого механизмов формируются на различных этапах взаимодействия экономики и экологии. Проанализируем особенности становления стимулирующего типа экономического механизма.

Во второй половине XX в. в индустриально развитых странах, в том числе и в СССР, во все большей степени осознавалась необходимость перехода на качественно новый уровень регулирования взаимодействия общества и природы. Серьезной критике подверглись основные постулаты экстенсивного природопользования, политика защиты приоритетности экономических (частных) интересов над общественными (экологическими), принцип безответственности предприятий за загрязнение окружающей среды.

Качественный перелом в экологической политике произошел в последней четверти XX века, когда в мире разразился глобальный экологический кризис. Под его воздействием страны индустриального мира завершили переход от догоняющего к стимулирующему типу экономического механизма. Его материальной основой стал переход от экстенсивного к интенсивному пути развития экономики. Это предопределило необходимость использования новых инструментов регулирования эколого-экономических отношений.

В целях повышения эффективности решения природоохранных задач в правовой механизм был введен принцип экономической и правовой ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды. Существенные изменения произошли и в выборе методов управления природоохранной деятельностью. Приоритетная роль в решении экологических проблем стала отводиться экономическим инструментам. К ним следует отнести:

принципы платности использования природных ресурсов и загрязнения окружающей среды (загрязнитель платит);

285

финансирование и планирование природоохранной деятельности;

государственную поддержку отраслей, производящих экологическое оборудование и аппаратуру и др.

Действия экономических инструментов ориентированы на качественное изменение отношений предпринимателей к природе и соблюдения экологических требований. Одновременно были установлены строгие меры ответственности руководителей предприятий за выброс вредных веществ в окружающую среду.

Таким образом, стимулирующий экономический механизм природопользования представляет собой систему норм экономической и юридической (гражданско-правовой, административной, уголовной и др.) ответственности, обеспечивающих:

повышение экономической заинтересованности и ответственности субъектов в выполнении экологических требований;

формирование и распределение финансовых потоков с целью наиболее эффективного использования средств, предназначенных для решения экологических задач.

В конце двадцатого столетия в странах западной цивилизации был определен оптимальный подход к обеспечению рационального взаимодействия экономики и экологии. Его сущность заключается в обеспечении диалектического единства административно-правового и экономического подходов к регулированию взаимодействия человека и природы, приоритета общественных (экологических) интересов над частными (экономическими).

Здесь важно подчеркнуть, что определенный поворот советского государства к экологическим проблемам произошел одновременно с общемировой тенденцией. К сожалению, процесс совершенствования отношений экономики и экологии развивался на базе централизованного государственно-правового механизма и экстенсивной экономики. В 70-х годах был принят целый ряд правовых актов, свидетельствовавших об определенных изменениях в отношениях государства и общества к экологическим проблемам.

Однако государство по-прежнему абсолютизировало административные инструменты и продолжало недооценивать

286

экономические способы решения экологических проблем. Проблема состояла в том, что административно-командная система объективно была не восприимчива к экономическим методам управления природопользованием. Природные ресурсы принадлежали государству и не имели стоимостной оценки. В стране господствовал затратный характер природопользования.

Государство монополизировало регулирование экологоэкономических отношений и природоохранной деятельности. В условиях централизованного управления экономикой действовал достаточно простой и четкий механизм выделения и распределения средств на природоохранную деятельность. Государство обладало абсолютной монополией на финансовые и материальные ресурсы и распределяло их через систему бюджетного финансирования и планирования. Государственный план определял основные направления природоохранной деятельности и являлся основным источником финансирования природоохранных мероприятий.

Начиная с 1974 г. в состав годовых и пятилетних планов социально-экономического развития был включен раздел «Охрана природных ресурсов», который содержал целый ряд заданий, в том числе и охране атмосферного воздуха, лесных ресурсов, воспроизводству рыбных запасов, охране недр и рациональному использованию минеральных ресурсов, развитию природоохранной инфраструктуры и охране отдельных территорий.

Включение в государственный план конкретных природоохранных мероприятий обеспечивало устойчивое финансирование плановых заданий. Несомненно, это был прогрессивный шаг, который принес определенные качественные изменения в процесс взаимодействия общества и природы. Однако попытка регулировать природоохранную деятельность «сверху» не позволила учесть всего многообразия региональных экологических проблем и специфику их решения. Значительные возможности советского общества в решении экологических проблем не были использованы.

Опыт централизованного управления показал, что существенных изменений во взаимодействии общества и природы в конце двадцатого века не произошло. Причины неэффективного государственного регулирования следует искать не только в сущности самой административной системы, но и во внешнеполитических условиях существования советского государства.

287

Политика «холодной войны» требовала направления основных материальных, финансовых и научно-технических ресурсов на развитие тяжелой индустрии, и, прежде всего, на развитие военнопромышленного комплекса. В этих условиях экологические (общественные) интересы общества были отодвинуты на второй план. Поэтому развитие природоохранной инфраструктуры осуществлялось по остаточному принципу.

Впроцессе анализа взаимодействия советского общества и природы следует учитывать и монопольные интересы министерств и ведомств. С одной стороны, для них определяющее значение имели экономические показатели предприятий. Поэтому они требовали от них обязательного выполнения производственного плана. А вопросы охраны окружающей среды занимали второстепенное значение.

Основные инвестиции направлялись на развитие основных производственных фондов. Во-вторых, финансирование природоохранных работ осуществлялось, как правило, по остаточному принципу. При этом строгого контроля над целевым использованием экологических инвестиций не осуществлялось. Многие производственные объекты вводились в строй без

соответствующих природоохранных сооружений. И как следствие, недооценка экологических (общественных) интересов сопровождалась утверждением приоритета ведомственных (экономических) интересов.

Всередине 80-х годов руководство страны и общество во все

большей степени осознавали необходимость реформирования всей системы социально-экономических, политических, духовнонравственных и экологических отношений. Реальные возможности

для перестройки механизма взаимодействия общества и природы были открыты с началом экономической и социально-политической реформы 90-х годов.

Россия получила возможность использования опыта западных стран по совершенствованию регулирования эколого-

экономических отношений. Однако следует иметь в виду, что утверждение рациональных эколого-экономических отношений имеет свои специфические особенности по сравнению с мировым

опытом.

Во-первых, в западной цивилизации процесс преобразования всех сфер общественных отношений, в том числе и экологических,

288

осуществлялся в течение длительного исторического периода, и имел эволюционный характер. Руководство нашей страны, в исторических традициях советского государства, решило использовать революционные методы преобразования общественных отношений. В результате была разрушена политическая и экономическая система, потеряна управляемость обществом.

Во-вторых, специфические особенности экологических преобразований были обусловлены не только особенностями социально-экономических условий, но и научно-техническим уровнем развития производительных сил. В стране отсутствовал механизм внедрения достижений науки и техники, экологических технологий в производственный процесс.

В-третьих, процесс преобразования системы взаимодействия экономики и экологии затруднялся и тем, что в эпоху революционных изменений на первый план выступили не общественные, а частные интересы. Принцип общности государственных и общественных интересов подвергался инфляционным разрушениям. К этому следует добавить, что приватизация основных производственных фондов не изменила экстенсивного характера взаимодействия экономики и экологии. Более того, экономика нашей страны приобрела сырьевой характер, что объективно сопровождалось усилением негативного антропогенного воздействия общества на природу.

В-четвертых, реформирование экономики осуществлялось без учета экологической составляющей. Ни один договор о передаче государственных предприятий в частную собственность не содержал экологических требований. Основным регулятором являлся стихийный рынок, который абсолютизировал частные интересы. Главная цель производства и природопользования заключалась в получении наивысшей прибыли. Поэтому экстенсивная эксплуатация природных ресурсов становилась одним из важнейших источников получения прибыли.

В-пятых, первые шаги по пути рыночных отношений подтвердили объективную незаинтересованность частных предпринимателей в экологизации производства и инвестировании в экологическую сферу. Разгосударствление подавляющего числа экономических объектов не привело, в целом по России, к

289

снижению выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Статистика свидетельствует об усилении тенденции к загрязнению окружающей среды, осложнению экологической обстановки в стране.

Анализ первых шагов в организации взаимодействия общества и природы в условиях формирующейся рыночной экономики показал, что переход к стимулирующему хозяйственному механизму требует не радикальных изменений, а эволюционных преобразований не только в экономических отношениях, но и в государственно-правовой системе управления природопользованиием. Стало очевидным, что для успешного осуществления природоохранной деятельности необходимо обеспечить:

приоритетное значение экологических интересов над экономическими;

сочетание методов экономического стимулирования с методами государственного регулирования;

приоритетность экономических инструментов управления над административными;

перевод административной системы управления на рыночные механизмы в сфере экологии;

повышение экономической и юридической ответственности предпринимателей за выполнение экологических требований.

Решение этих актуальных задач позволит радикальным образом изменить роль государственного регулирования взаимодействия экономики и экологии. Если экономический механизм позволяет обеспечить финансирование экологических программ и стимулирование природопользователей, то природоохранные нормативы и стратегические задачи стабилизации и улучшения экологической обстановки в стране устанавливаются с помощью административных методов управления.

При этом государство в процессе разработки и утверждения природоохранных требований должно учитывать состояния экономической ситуации. В это время в законодательных актах основное внимание следует уделять созданию правовых механизмов, позволяющих накапливать средства для выполнения природоохранных мероприятий. И, наоборот, в условиях подъема экономики и хорошей экономической конъюнктуры государство

290