Авт. Минина В.Н. Методология социального программирования. СПб., 1999. 36 с

На всемирно-историческом уровне ведущей тенденцией социального развития выступает общественный прогресс, который имеет исторически конкретный характер. Диссертант выделяет три типа общественного прогресса сообразно трем ступеням развития свободы: свободы как меры овладения стихийными силами природы, свободы как меры овладения стихийными социальными силами (социальной свободы) и свободы как меры овладения человеком собственными силами (свободы личности). Соответственно этому первый тип прогресса обусловлен в большей мере природной детерминацией, второй - социальной, третий - биосоциальной. Главными факторами социального прогресса являются необратимый характер развития производительных сил, в котором доминирует восходящая линия (социальная сущность прогрессивных изменений в производительных силах общества состоит в совершенствовании способности человека к труду), а также эволюция материальной и духовной культуры и возрастание ее роли в организации социально-экономической и социально-политической жизни общества. В работе достаточно подробно представлена логика социального развития через призму движения от одного исторического типа общественного прогресса к другому.

В целом социальное программирование должно опираться на анализ тенденций и закономерностей социального развития, учитывать противоречивый, многоплановый, многоуровневый характер социальных процессов, их стохастическую природу и сложный механизм реализации. Центральное место в теории программирования занимает исследование социальных целей и целеполагания. Поэтому третий параграф “Цели, целеполагание и их функции в социальном развитии” посвящен рассмотрению социальных целей и целеполагания в рамках диалектико-материалистической концепции социального развития.

В работе цель трактуется как мысленный образ результата в его отношении к порождающим его действиям. Она является категорией сознания и характеризует способность последнего к опережающему отражению. Цель - не просто отражение реальной действительности в сознании человека, это также выражение его отношения к внешним условиям, возможностям развития, полезности действий. В этом смысле она выступает как функция потребностей. В цели выражается также ценностное отношение. Поэтому она выполняет роль побудителя, фактора, направляющего и регулирующего практически-преобразовательную деятельности человека, и воплощается в структуре деятельности, образуя своего рода механизм связи предпосылок, практических действий и результатов, а следовательно, выступает как внутренний закон данного объективного процесса. Являясь структурной закономерностью преобразующей деятельности человека, цель органически включается в систему общественных отношений и предстает как предпосылка, содержание и продукт социального развития. В этом процессе она выполняет функцию адаптации людей к постоянно меняющимся естественным и социальным условиям их жизнедеятельности.

Посредством целей реализуется стремление человека к свободе. Однако цели - не только проводники ценностей. Они представляют также внутренний аспект свободы. В этом смысле свобода - осуществление человек своих целей в соответствии с возможностями текущего момента. Цели индивидуальной деятельности не противостоят социальным целям. Более того, социальные цели непосредственно встроены в механизм регулирования индивидуального поведения, поскольку личность зависима от окружающего социального мира, а процесс индивидуального целеполагания базируется на усвоении общественного опыта. Формируя цель, человек осуществляет выбор из множества возможностей, принимает решение относительно средств ее реализации, определяет препятствия на пути ее достижения. Вместе с тем данный выбор предусматривает согласование индивидуальной цели с системой общественных ценностей и общественных целей и их принятие.

Целеполагание всегда связано с выбором некоторого набора действий, а в широком социальном смысле - некоторого варианта развития. У индивида он опосредован нервно-психической, а у общества - социальной деятельностью, воплощающейся в актах познания, оценки и практики. И если на начальной стадии развития общества эти акты не были расчленены, выступали как моменты единого, неразделенного практически-преобразовательного процесса, то в настоящее время они относительно обособлены, являются областью деятельности определенных социальных групп. Так, познавательный процесс осуществляется преимущественно в сфере науки, оценочный - в сфере идеологии и политики, собственно материально-предметная деятельность - в сфере материального производства.

Обособленность ключевых моментов практически-преобразовательной деятельности людей приводит к выделению целеполагания в относительно самостоятельный социальный процесс., осуществляемый в сфере управленческой деятельности. В современном обществе управление, включающее социальное прогнозирование, социальное планирование и социальное программирование, является тем механизмом, посредством которого осуществляется социальное целеполагание. В прогнозах, планах и программах социальные цели предстают по-разному. В прогнозах - в своем возможном значении, т. е. как некий идеальный образ будущего. В планах - в своем реальном значении, как управленческое решение, но без учета последовательности действий по реализации данного решения. Наконец, в программах цель выступает как система, т. е. как неразрывное единство идеального образа, структуры деятельности и имеющихся ресурсов. Однако это единство достигается только при наличии прогнозов и планов. Поэтому эффективное целеполагание возможно лишь в том случае, когда в системе социального управления органически сочетаются все три инструмента.

В третьей главе “Целевые комплексные программы - основная форма социального программирования” раскрыты роль и функции целевых программ в управлении социальными процессами, выделены наиболее значимые классы программ, рассмотрены организационно-экономические факторы их эффективного использования. При этом уточнено понятие “целевая комплексная программа”, определено соотношение программы и плана, обоснована необходимость системного применения программ в управлении.

В первом параграфе “Функции целевых комплексных программ в управлении социально-экономическими процессами” на основе анализа исторического опыта использования данного инструмента управления в нашей стране, а также на основе обобщения теоретических работ по проблемам программно-целевого управления сформирована авторская трактовка понятия “целевая комплексная программа”, охарактеризованы социальные функции целевых программ. Автор отмечает, что среди отечественных исследователей в области теории управления социально-экономическими процессами превалирует односторонний подход к определению данного понятия. Целевые комплексные программы рассматриваются преимущественно как инструмент управления, т. е. как форма управленческого воздействия. При этом из поля зрения упускается другой существенный аспект. Программы - это не только управленческое решение, но также разновидность организационных систем, объединяющих деятельность различных социальных субъектов общностью целей и конечных результатов.

Как организационная система целевая комплексная программа представляет собой определенную целостность, достигаемую благодаря созданию специального организационно-экономического механизма увязки целей, средств, ресурсов и организационных условий их осуществления. Она обладает всеми чертами, присущими социальным системам: дифференцированностью (между участниками программы происходит распределение функций, сфер деятельности, прав, ответственности); стратифицированностью (отношения между программными субъектами субординированы, в ее рамках осуществляется распределение статусов, властных полномочий); устойчивостью, несмотря на постоянные изменения ее элементов; особой динамичностью (взаимосогласованное изменение всех важнейших частей); относительной автономностью от окружающей среды (создаются целереализующие комплексы, которые, наряду с традиционными отраслями и регионами, выступают в качестве объекта управления).

Целевая комплексная программа - это открытая социальная система. Ее жизнеспособность зависит от соотношения внутренних источников и внешних условий развития. Поведение таких систем неустойчиво, непредсказуемо однозначно ввиду того, что на него оказывают существенное воздействие случайные факторы, предвидеть которые практически невозможно. Поэтому разработка и реализация целевых комплексных программ накладывает на систему управления ряд ограничений, предъявляет к ней особые требования. Прежде всего, необходимо учитывать многовариантность развития данных систем и в этой связи создавать каналы обратной связи, с помощью которых можно гибкого реагировать на изменения в соотношении внутренних и внешних факторов изменений.

В отличие от традиционных объектов управления (отраслей, регионов, предприятий) целевые программы имеют более короткий жизненный цикл, они не нуждаются в создании новых организационных структур, поскольку представляют собой определенную комбинацию уже существующих. В этом смысле они более гибкие и экономичные, нежели элементы отраслевой или территориальной структуры. В то же время это - достаточно сложные объекты, которые требуют искусного управления и высокого уровня профессиональной подготовки соответствующего персонала.

Характеристика целевой программы как инструмента управления предполагает разграничение трех уровней ее определения. По сути целевая комплексная социальная программа - это развернутое выражение приоритетных социальных целей. По содержанию она представляет собой последовательность взаимосогласованных действий участников целереализующего комплекса, распределенных во времени, обоснованных по ресурсам и направленных на достижение намеченной социальной цели. По форме социальная программа - это совокупность целевых ориентиров, заданий участникам программного комплекса, прогнозов ожидаемых результатов. Целевые ориентиры, задания участникам программного комплекса и прогнозы ожидаемых результатов следует представлять в виде сценариев, поскольку социальные цели и связанные с ними социальные процессы имеют стохастическую природу и не представляется возможным обеспечить однозначность выбора варианта социального развития на перспективу.

Содержание программы находит отражение в ее структуре. Как правило, последнюю представляют в виде совокупности подпрограмм и входящих в них разделов. Однако этого недостаточно. Важно выделять также функциональную структуру программы, которая отражает логику программной деятельности. С функциональной точки зрения программа состоит из совокупности взаимоувязанных блоков: целевого, обеспечивающего, ресурсного, организационного и результирующего. Целевой блок содержит развернутое представление целей программы с обоснованием их приоритетности. Обеспечивающий блок включает систему мер социально-экономического, социально-политического, научно-технического, экологического характера, согласованных в пространстве и во времени и направленных на достижение ожидаемых конечных результатов. Ресурсный блок предусматривает обоснование потребности в различных видах ресурсов на осуществление программных мероприятий, их балансовую увязку между собой, а также с ресурсами, выделяемыми на другие программы. В организационном блоке представлен организационный механизм реализации программных целей, задач и мероприятий. Результирующий блок содержит прогноз и оценку ожидаемых социально-экономических и социально-политических результатов, а также прогнозную оценку социально-экономической эффективности программных мероприятий.

Целевые комплексные программы выступают инструментом стратегического управления и предназначены для регулирования деятельности отдельных целереализующих комплексов как разновидности организационных систем. И в этом смысле их возможности ограничены (с содержательной точки зрения - рамками конкретной цели, с организационной - рамками конкретного целереализующего комплекса). Поэтому эффективное использование программ в управлении предполагает органическое включение их в систему социально-экономического планирования.

Для трехступенчатой системы планирования, взаимоувязывающей долгосрочные, среднесрочные и текущие планы логика согласования программ и планов в процессе управления может быть схематично представлена следующим образом: анализ - прогнозы - долгосрочный план - стратегические программы - пятилетний план - тактические программы - годовой план - оперативные программы. Для двухступенчатой системы планирования, включающей среднесрочные и текущие планы, эта схема имеет несколько иной вид: анализ - прогнозы - стратегические программы - основные направления социально-экономического развития - пятилетний план - тактические программы - годовой план - оперативные программы. Таким образом, программы, с одной стороны, выступают средством реализации целевых установок плана, а с другой - служат предплановым документом, обосновывающим плановые решения, особенно в области целевого распределения имеющихся ресурсов. Кроме того, программы могут выступать формой контроля за реализацией намеченного курса взаимосогласованных действий социально-экономических субъектов на длительную перспективу, что усиливает стратегическую ориентацию системы социально-экономического планирования и в целом управления.

Среди всего многообразия целевых комплексных программ социальные программы составляют особый класс. Они предназначены для регулирования социальных отношений, обеспечения социальной стабильности как основы прогрессивных преобразований в обществе, для реализации стратегических целей социального развития наиболее экономичными способами, для эффективного распределения ресурсов, выделяемых обществом на решение конкретных социальных проблем. Поэтому во втором параграфе “Типы целевых комплексных социальных программ” обоснованы функции социальных программ, проведена их типологизация по целевому признаку, рассмотрены условия их эффективного использования в управлении социальными процессами.

Как разновидность организационных систем социальные программы выполняют ряд важных функций в жизнедеятельности общества. Они представляют собой форму координации социальных действий для достижения ожидаемых результатов. Программы служат средством разрешения социальных противоречий благодаря разработке специальных механизмов согласования целей и решения остростоящих проблем. Они способствуют социальным коммуникациям. Кроме того, программы выступают способом поддержки социальной инициативы. Наконец, они служат формой легитимации вмешательства социально-политических институтов в регулирование социальных отношений.

Будучи инструментом целевого управления, социальные программы используются как средство обоснования наиболее эффективных направлений деятельности по реализации приоритетных социальных целей, как способ концентрации ресурсов, находящихся в распоряжении общества или отдельных его структурных элементов, для практического осуществления выбранных направлений. Они способствуют комплексной увязке научно-технических, социально-экономических, социально-политических, морально-этических и других аспектов при выработке управленческих решений. Программы также выполняют функцию научного обслуживания процесса управления, так как интегрируют научные проекты, конкретные социологические исследования и прикладные разработки, связанные с решением определенных управленческих задач.

В системе социального управления целесообразно разрабатывать и реализовывать три типа целевых комплексных программ: комплексные программы социального развития, ориентированные на долгосрочную перспективу (15-20 лет); комплексные программы реформирования важнейших социальных институтов общества; комплексные программы по решению актуальных социальных проблем. Названные типы программ образуют систему. В ней долгосрочные комплексные программы социального развития носят стратегический характер, выполняют ведущую роль. По отношению к ним программы второго и третьего типов выступают средством их реализации, а также корректировки в зависимости от складывающихся условий протекания социальных процессов.

Комплексные программы реформирования важнейших социальных институтов имеют тактический характер и ориентированы на то, чтобы приводить деятельность последних в соответствие с новыми требованиями, вытекающими из качественных преобразований общества.

Комплексные программы по решению актуальных социальных проблем представляют собой инструмент "расшивки узких мест" в социальной сфере, применяются для устранения сложившихся диспропорций в жизнедеятельности общества и отдельных его структурных элементов. Они направлены на обеспечение нормального функционирования социальной системы.

Необходимым условием эффективного использования социальных программ в системе управления является разработка организационно-экономического механизма социального программирования. Его характеристике посвящен третий параграф “Организационно-экономический механизм разработки и реализации целевых комплексных программ”. В работе под организационно-экономическим механизмом социального программирования понимается совокупность взаимосвязанных программных субъектов, взаимосогласованных организационных, правовых и экономических форм их взаимодействия. Его основными элементами выступают: субъекты программной деятельности, правовые нормы, регламентирующие разработку и реализацию программ, экономические нормы и нормативы, регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов, социальных институтов, методы и формы управления ресурсами, способы контроля за осуществлением программных мероприятий, формы и методы стимулирования участников программной деятельности.

При характеристике организационного механизма диссертант считает целесообразным выделять два аспекта: структурный и процедурный. Первый связан с установлением состава и структуры субъектов программирования, их функций, прав, ответственности, принципов взаимодействия, направленных на решение поставленных задач посредством инициирования творческой деятельности. Второй аспект затрагивает порядок выполнения работ по составлению и реализации программ, правила и процедуры движения программной информации, ее согласования с движением другой управленческой информации, в том числе плановой.

Субъектами программирования являются заказчик, разработчик, исполнитель, орган управления программой, который не совпадает с заказчиком (им может быть специально созданный программный комитет или дирекция программы). В диссертации описаны возможные варианты организационных структур социального программирования, обоснованы функции субъектов программной деятельности, рассмотрены три типа организационных структур управления программой (линейно-программная, координационная и матричная) и условия их практического применения.

Обеспечение согласованной деятельности программных субъектов обусловливает необходимость усиления внимания к процедурному аспекту формирования организационного механизма социального программирования. В этой связи представляется целесообразным разработать регламент социального программирования на различных уровнях управления и для различных типов управленческих задач. Он должен отражать состав и структуру участников программы, порядок их взаимодействия, состав и структуру необходимой социально-экономической информации, требования к ней, формы ее представления и порядок движения в зависимости от этапов программирования.

Формирование экономического механизма социального программирования связано прежде всего с решением вопроса о распоряжении программными ресурсами и результатами соответствующей деятельности. В свою очередь способы решения данного вопроса во многом зависят от типа управленческих связей, складывающихся между субъектами программирования. Так, линейно-программной форме в наибольшей мере соответствует централизованное распоряжение ресурсами и результатами программной деятельности, координационной - децентрализованное распоряжение ресурсами (они концентрируются у отдельных исполнителей) и распределение результатов в соответствии с вкладом каждого участника. Матричной форме соответствует передача прав распределения и перераспределения ресурсов программы специально созданному органу управления. В этой связи возникает необходимость централизованного планирования ресурсного обеспечения участников программы, экономического стимулирования их рациональной деятельности, организации контроля за использованием ресурсов, соблюдением намеченных сроков и требований к результатам работы.

Важным элементом экономического механизма социального программирования является финансирование программной деятельности. Для его нормальной организации необходимо определить источники поступления финансовых средств, способы их аккумуляции, принципы распределения, направления использования, что по существу составляет предмет финансового планирования. При этом следует отметить, что горизонты планирования финансового обеспечения программы не должны ограничиваться годичным периодом, как это обычно делается при формировании бюджетов, ибо краткосрочные планы малоэффективны при решении долгосрочных, стратегических задач. Чтобы добиваться успешного осуществления намечаемых целей, надо совмещать временные рамки финансового плана с временными рамками программы. Финансовый план программы должен быть увязан с бюджетами на различных уровнях хозяйствования в зависимости от масштабности и значимости решаемых задач: федеральным, региональным, городским, бюджетами предприятий, организаций. В противном случае программные мероприятия в определенный период времени могут оказаться не обеспеченными необходимым объемом ресурсов. Таким образом, разработка организационно-экономического механизма позволяет, во-первых, повысить эффективность использования социальных программ, а во-вторых, включить программирование в систему методов социального управления.

В четвертой главе “Методологические основы разработки комплексных программ по решению актуальных социальных проблем” рассмотрены ключевые вопросы, связанные с разработкой того класса программ, который наиболее востребован современным российским обществом. Диссертант отмечает, что практика социального программирования свидетельствует о недостаточной концептуальной обоснованности комплексных программ по решению актуальных социальных проблем. Вместе с тем, выбор стратегии исследования проблем, определение среди них тех, по которым будут разрабатываться специальные программы, оказывают существенное влияние на эффективность социального программирования. Исходя из этого в работе сделан акцент на следующих методологических вопросах: 1) обоснование принципов социологического анализа социальных проблем; 2) формирование стратегии управленческого воздействия на проблемную ситуацию; 3) выбор методов разработки комплексных программ по решению актуальных социальных проблем.

В первом параграфе “Концептуальные подходы к социологическому исследованию социальных проблем” на основе анализа и систематизации сложившихся в социологии традиций и школ в изучении социальных проблем сформулирована авторская концепция социальной проблемы. Последняя трактуется как объективное противоречие, находящееся на такой стадии развития, когда нарушаются пропорции социальной динамики и на этой основе возникает дисбаланс интересов, что влечет за собой разрушение сложившихся социальных ценностей, и как следствие, возникает "угроза" его привычной, устоявшейся (и в этом смысле нормальной) жизнедеятельности. Основным методом исследования социальных проблем является их диагностика.

В соответствии с предлагаемой диссертантом концепцией комплексные программы по решению актуальных социальных проблем должны составляться исходя из следующих научных положений: социальные проблемы - это результат действующих в обществе противоречий, их самодвижения и разрешения, в социальных проблемах нужно выделять две стороны (позитивную и негативную), их решение имеет относительный характер; социальные проблемы воспроизводятся в обществе по законам расширенного социального воспроизводства, следовательно, при формировании целевых комплексных программ нужно опираться на их жизненные циклы; социальные проблемы должны быть представлены в управлении системно, в единстве друг с другом и с целями развития, что определяет порядок их решения; методы разработки данных программ должны учитывать динамику социальных процессов.

Второй параграф “Диагностика социальных проблем” посвящен обоснованию возможностей данного метода в исследовании и решении социальных проблем. Автор показывает, что диагностическая процедура в своем прикладном значении может быть эффективно использована для анализа социальных проблем и выработки управленческих воздействий, направленных на их разрешение. Она позволяет формировать поле проблем, находить их внутреннюю взаимосвязь, выявлять среди них ключевые, определять степень их остроты и насущности, значимость для общества и исходя из этого намечать стратегию взаимосогласованной деятельности различных субъектов социально-экономической жизни для устранения или разрешения существующих проблем. С помощью диагностики можно анализировать внутреннюю структуру конкретной проблемы, устанавливать ее истоки, стадию развития, а также оценивать величину ущерба от ее сохранения, что создает возможность более глубоко, разносторонне и взвешенно подходить к постановке целей социального управления. Диагностика имеет принципиальное значение для разработки целей социальных программ, выявления общей логики решения проблем, связанных с их достижением. Она сокращает вероятность ошибок, возникающих при трансформации проблем в цели, что особенно важно для определения стратегических направлений удовлетворения насущных потребностей людей.

Под диагностикой социальных проблем понимается прикладное социологическое исследование состояния социального объекта (общества, территориальной общности, социальной группы, трудового коллектива) с целью выявления отклонений и нарушений его нормального развития. Она включает в себя анализ конкретной ситуации, выявление наличия социальных проблем и их типологизацию (определение принадлежности к установленному классу). Диагностика предполагает три взаимосвязанных уровня социологического анализа социальной проблемы: 1) анализ проблемной ситуации, опирающийся на объективные характеристики социальных процессов и преследующий цель установить диспропорции в социальном развитии; 2) изучение социального самочувствия населения, оказавшегося в данной ситуации, ориентированное на то, чтобы выявить, как сложившаяся ситуация отражается в общественном сознании; 3) изучение поведения групп по интересам, участвующих в определении и решении исследуемой проблемы.