Приватизация унитарных предприятий в условиях естественных монополий

Актуальность приватизации предприятий ЖКХ сейчас обусловлена рядом объективных факторов. В связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») начаты процессы разграничения государственного и муниципального имущества. Подготовлен федеральный законопроект "О государственном и муниципальном имуществе", согласно которому в публичной собственности должно находиться только то имущество, которое "по своему функциональному назначению необходимо для осуществления соответственно Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями возложенных на них федеральными законами исключительных публичных полномочий". При этом федеральные и региональные власти будут отстранены от владения коммерческими предприятиями. Законопроект содержит четкое указание на то, что публичная собственность может находиться либо непосредственно в казне, либо должна быть закреплена на праве оперативного управления. Все предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, будут либо акционированы, либо преобразованы в казенные предприятия, либо ликвидированы.

Габрусь Н.В., Сандалова Н.В.

Консалтинговая группа «ЛЕКС»

«Коммунальный комплекс России» № 2, февраль, 2005

Учитывая то, что большинство предприятий жилищно-коммунального комплекса осуществляют свою деятельность в условиях естественных монополий, в процессе их приватизации необходимо учитывать ряд особенностей.

Что можно приватизировать, а что нельзя?

Согласно ч.1 ст. 30 (Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества») не могут быть приватизированы используемые по назначению:

- жилищный фонд и объекты его инфраструктуры;

- объекты энергетики, предназначенные для обслуживания жителей соответствующего поселения.

Закон о приватизации запрещает отчуждение указанных объектов только в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. В то же время не исключена возможность последующей приватизации данного имущества, например, путем его внесения в качестве вклада в уставный капитал какого-либо юридического лица.

Наиболее важным вопросом применительно к приватизации объектов коммунально-бытовой сферы является, безусловно, определение конкретного имущества, приватизация которого запрещена.

Жилищный фонд и объекты его инфраструктуры

Если идентификация жилищного фонда не вызывает вопросов, то понятие «объектов его инфраструктуры» требует конкретизации. Объектами инфраструктуры жилищного фонда принято считать внутридомовые инженерные сети. Граница внутридомовых сетей определяется в актах разграничения балансовой принадлежности с эксплуатирующими организациями. Если все сети жилого дома и эксплуатирующей организации принадлежат муниципалитету, то граница сетей определяется, как правило, по границе эксплуатационной ответственности.

Объекты энергетики

В действующем законодательстве отсутствует понятие «энергетика», однако Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» содержит определение «объекты электроэнергетики». Ими являются имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства (линии электропередач, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное оборудование, предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии).

В соответствии с различными формами движения материи, существуют различные формы энергии, в том числе тепловая, электрическая и атомная. Таким образом, применяя принцип аналогии и учитывая различные виды энергии, используемые в ЖКХ, к объектам энергетики следует относить имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи и сбыта соответствующего вида энергии, оперативно-диспетчерского управления в электро- и теплоэнергетике, в том числе объекты сетевого хозяйства, предназначенные для обеспечения связей и осуществления передачи энергии. В состав названных имущественных комплексов могут входить разнородные объекты, образующие единое целое, предполагающее использование их по общему назначению и рассматриваемые как одна вещь (ст. 134 ГК РФ – сложная вещь).

Следует отметить, что в законодательстве не упомянуты объекты водопроводно-канализационного хозяйства. При системном анализе нормативно-правовых актов следует вывод об ограничении приватизации данных объектов. В частности, Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. К таким сведениям относятся сведения, раскрывающие схемы водоснабжения городов с населением более 300 000 человек и (или) расположение головных сооружений водопровода их питающих. Однако прямой запрет на приватизацию не установлен. Таким образом, данный вопрос оставлен на усмотрение собственника – органа местного самоуправления.

Приватизация предприятий - монополистов

Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» к сферам деятельности субъектов естественных монополий в том числе относит:

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по передаче тепловой энергии.

К субъектам естественных монополий следует относить предприятия – монополисты, включенные в реестр субъектов естественных монополий, а также иные организации, осуществляющие производство и (или) реализацию товаров (работ, услуг) в вышеназванных сферах.

Особенности приватизации данных предприятий связаны с наличием в составе их имущественных комплексов объектов, не подлежащих приватизации. Таким образом, в результате приватизации претерпевает изменения лишь организационно-правовая форма, а форма собственности на имущественный комплекс не меняется.

Исключение составляют предприятия водопроводно-канализационного хозяйства, которые к объектам естественных монополий не отнесены. Однако по внешним признакам состояние рынка водно-канализационного хозяйства имеет сходство с монопольным, при котором рынок эффективнее работает в условиях отсутствия конкуренции в силу технологических особенностей производства.

При приватизации конкретного предприятия, в том числе и предприятия жилищно-коммунальной отрасли, являющегося локальной монополией, учитываются особенности его нынешнего состояния, финансовое положение, наличие задолженностей и т. п. Необходимо решить, какая из целей приватизации для него наиболее актуальна в данный момент:

привлечение инвестиций,

реконструкция, 

новые методы управления,

освоение нового оборудования и технологий для выпуска более качественной продукции,

выход на новые рынки.

Подготовка имущества к приватизации

До подачи заявки на приватизацию предприятия или до утверждения ежегодной программы приватизации муниципального имущества объект возможной приватизации следует подвергнуть всестороннему анализу. Это касается не только технической стороны дела, но и юридической. Практика показывает, что зачастую отсутствуют правоустанавливающие документы на объекты ЖКХ, либо на рассмотрении суда находятся дела об оспаривании прав на данное имущество.

Для этого, в первую очередь необходимо:

- провести инвентаризацию всего имущества предприятия, в том числе сетевого хозяйства;

- зарегистрировать право собственности /хозяйственного ведения/ иные права на объекты, в отношении которых указанная регистрация не была осуществлена;

- определить, какое имущество сможет в последующем войти в состав приватизируемого, а какое не будет приватизировано и перейдет собственнику.

Особенностью организаций жилищно-коммунального комплекса является наличие в составе имущества основных фондов, которые можно разделить на три основные группы:

- Инженерная инфраструктура (сети, головные сооружения, оборудование, используемое в процессе производства услуг). Указанные объекты, как правило, остаются у собственника и не подлежат приватизации. Данное имущество может быть передано собственником другим лицам по гражданско-правовым договорам в пользование.

- Фонды, обеспечивающие обслуживание инженерной инфраструктуры (производственные базы, ремонтные мастерские, склады, машины, гаражи, оборудование и др.). Указанные объекты могут быть переданы собственником в уставные капиталы вновь создаваемых акционерных обществ.

- Вспомогательные фонды (оборудование для прочистки трубопроводов, ремонта сетей, антикоррозионной защиты, участки телемеханизации и т.д. для локальных работ и услуг). Имущество может быть приватизировано любым способом.

В соответствующие разделы плана приватизации, а в последующем и передаточного акта вносятся обременения, связанные с использованием объектов коммунально-бытового назначения с предоставлением прав пользования приватизированным имуществом третьим лицам (публичные сервитуты: проходы, проезды, лестницы, инженерные коммуникации).

Техническая необходимость приватизации

При определении целей приватизации необходимо проанализировать техническое состояние инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса России, конкретного региона и конкретного предприятия. По данным Департамента ЖКХ Администрации Тюменской области (Информационный бюллетень по итогам социально-экономического развития жилищно-коммунального комплекса Тюменской области (без округов) за 2003 год) состояние инженерной инфраструктуры по югу области выглядит следующим образом:

№ п/п	Наименование	Ед. изм.	Кол-во	% износа
1	Котельные	Шт.	1355	51,8
2	Коммунальные сети: - водопроводные - канализационные - тепловые (в 2-х трубном исполнении) - электрические	Км.	4305 1097 2143 4344,5	60 60 41,6 42,5
3	Насосные станции: - водопроводные - канализационные - тепловые	Ед.	1198 112 150	55 65 43,6
4	Очистные сооружения: - водопровода - канализации	Ед.	26 19	71 60
5	Центральные тепловые пункты	Ед.	902	41,6
6	Трансформаторные подстанции	Ед.	2148	56,4

Таким образом, вложение инвестиций в основной капитал, строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструментов, инвентаря более чем необходимо в настоящее время.

Приватизация предприятия-монополиста, оказывающего жилищно-коммунальные услуги, не приведет к демонополизации рынка услуг, поскольку сам по себе переход от муниципальной формы предприятия к частной не ликвидирует особенностей технологического производства услуг (условий естественной монополии). Однако данный переход способен повысить заинтересованность руководителей организаций в положительном финансовом результате своей деятельности, что повлечет за собой цепочку положительных изменений как для монополиста, так и, возможно, для потребителей.