МЕСТУПР

222	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

тенции или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления решения, действия (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Непосредственное указание на возможность судебной защиты содержится в ст. 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. В статье говорится, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Непосредственно в тексте Закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ содержится ряд оснований для обращения в судебные органы за защитой прав местного самоуправления.

Итак, основную роль в защите прав местного самоуправления играют суды общей юрисдикции. «Суды общей юрисдикции, рассматривая многочисленные дела, связанные с местным самоуправлением, обеспечивают защиту прав широкому кругу субъектов, возникающих в связи с этими делами правоотношений: гражданам, защищающим свои права на участие в осуществлении местного самоуправления; органам местного самоуправления, их должностным лицам и муниципальным служащим, муниципальным образованиям в целом и др.»1

Можно выделить следующие наиболее значимые дела, находящиеся в компетенции судов общей юрисдикции:

ξоспаривание гражданами решений и действий органов государственной власти и их должностных лиц, нарушающих субъективное право личности на местное самоуправление;

ξоспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной и представительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;

ξразрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного само-

управления и органами государственной власти субъектов РФ2. Особое значение имеют дела об оспаривании органами местно-

го самоуправления нормативно-правовых актов в области местного самоуправления федерального и регионального уровней. В частно-

1Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России / Под ред. В.М. Жуйкова. Т. 2. М.: ООО «Городец-издат», 2003. С. 5.

2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 6.

10. Ƚɚɪɚɧɬɢɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

223

сти, органы местного самоуправления могут обжаловать в судебном порядке отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков для их государственной регистрации (п. 7 ст. 44 ФЗ ¹ 131 от 6 октября 2003 г.).

Кроме того, на основании решения суда могут быть отменены муниципальные правовые акты или их действие может быть приостановлено (ст. 48 ФЗ ¹ 131 от 6 октября 2003 г.).

Решения судов общей юрисдикции сопровождают некоторые процедуры осуществления самоуправления. Так, в случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора (п. 5 ст. 22 ФЗ ¹ 131 от 6 октября 2003 г.)

Или, в соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» только установленная судом противоправность конкретного действия или решения выборного должностного лица может являться основанием для его отзыва.

Важно также отметить, что суду отводится чрезвычайно важная роль в процедуре наложения мер ответственности на должностных лиц местного самоуправления и прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими законодательства Российской Федерации, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72, 73, 74 ФЗ ¹ 131 от 6 октября 2003 г.).

Не менее важное значение имеет группа дел об оспаривании гражданами решений и действий органов местного самоуправления, нарушающих субъективное право личности на местное самоуправление. Особо значимые из них — это дела в сфере местного избирательного права. Это дела, связанные с нарушением прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, права на участие в местном референдуме, с невнесением в списки избирателей и т.д.

Таким образом, в соответствии со ст. 126 Конституции РФ суды Российской Федерации общей юрисдикции призваны разрешать уголовные, гражданские и административные дела, предметом ко-

224	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

торых является нарушение конституционного права на местное самоуправление.

Исходя из целей деятельности системы арбитражных судов в Российской Федерации, отметим, что арбитражные суды также играют весомую роль в защите и гарантировании местного самоуправления в России. Они призваны защищать интересы граждан, объединений граждан, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, организаций и учреждений в экономических спорах.

«Критериями определения подведомственности арбитражных судов служат, во-первых, характер спора (в том смысле, что он, какова бы ни была его отраслевая принадлежность, должен быть связан с предпринимательской деятельностью) и, во-вторых, субъектный состав правоотношения (спор должен возникнуть между хозяйствующими субъектами)»1.

Следовательно, обращения в арбитражные суды в основном связаны со спорами по поводу реализации права муниципальной собственности, осуществления финансовых взаимоотношений и др. Важно, чтобы в спорных отношениях один из субъектов являлся одновременно и субъектом муниципально-правовых отношений.

В частности, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. присутствует новый для российского муниципального права институт временной финансовой администрации.

Так, в соответствии с п. 4 ст. 75 ФЗ ¹ 131 от 6 октября 2003 г., если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном законодательном Российской Федерации в соответствующем процентном выражении, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ может водиться временная финансовая администрация на срок до одного года.

Особое место в системе гарантий местного самоуправления занимает институт конституционного контроля.

Органами конституционного контроля в нашей стране являются Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, иные органы

1 Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. С. 191.

10. Ƚɚɪɚɧɬɢɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

225

конституционного контроля в субъектах РФ, в которых еще не созданы конституционные (уставные) суды.

Âст. 3 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.1, определяющей полномочия Конституционного Суда РФ, к целям его деятельности относятся: защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Все три цели в совокупности и по отдельности непосредственно связаны с правами и свободами личности.

Âкомпетенцию Конституционного Суда РФ (п. 3 ст. 3 Закона о КС), также как и в компетенцию конституционных судов субъектов РФ и уставных судов субъектов РФ, входит проверка конституционности того или иного закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение прав и свобод человека и гражданина. То есть, как известно, органы конституционного правосудия не разрешают в отличие от судов общей юрисдикции или арбитражных судов дела по существу, а занимаются вопросами права.

Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в частности, осуществляют защиту местного самоуправления путем:

ξразрешения дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов РФ;

ξразрешения споров о компетенции федеральных органов государственной власти федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

ξрассмотрения жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан;

ξпроверки по запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

ξтолкования Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ;

ξвыражения законодательной инициативы по вопросам своего

ведения.

Субъектами обращения в органы конституционного контроля в зависимости от уровня государственной власти и предмета обращения могут быть Президент РФ, Совет Федерации, Государственная

1 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. ¹ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 07.06.2004 г.) // СЗ РФ. 1994. ¹ 13. Ст. 1447.

226	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, граждане и объединения граждан.

При этом органы местного самоуправления не наделяются федеральным законодательством правом на обращения в органы конституционного контроля, что представляется не отвечающим концепции правового и демократического государства.

Âп. 5 ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. сказано, что, если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации и осуществления местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, он может поставить вопрос о соответствии этого акта Конституции РФ (п. 5 ст. 7 ФЗ ¹ 131 от 6 октября 2003 г.).

Хочется обратить внимание на неоднозначность толкования нормы п. 5 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Дело в том, что в указанной части речь, по нашему мнению, может идти как о коллизии правовых норм, так и о косвенно обозначенной возможности для органов местного самоуправления обращаться в органы конституционного контроля.

1. Коллизия правовых норм.

По мнению авторов одного из комментариев к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., п. 5 ст. 7 Закона регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ1.

Âтаком случае орган местного самоуправления может в соответствии с п. 2 ст. 251 ГПК РФ обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании какого-либо нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. До разрешения вопроса о наличии или отсутствии такого противоречия судом принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

1 Ñì.: Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Подготовлен авторским коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы (г. Саратов) // Справочная система КонсультантПлюс.

10. Ƚɚɪɚɧɬɢɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

227

При этом, если правовая коллизия действительно имеет место, местное правотворчество по данному вопросу становится до разрешения вопроса судом полностью невозможным.

2. Косвенное указание на возможность обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ или конституционный (уставной) суд субъекта РФ.

Еще раз отметим, что в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в числе субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ, органы местного самоуправления не значатся. В то же время правом на обращение обладают граждане и объединения граждан в случае нарушения конституционных прав и свобод.

Отметим, что на сегодняшний день в законодательстве не урегулирована проблема обращения в Конституционный Суд РФ органов местного самоуправления.

Несмотря на это, в научной литературе уже довольно продолжительное время преобладает точка зрения о необходимости признания органов местного самоуправления в качестве субъекта обращения в Конституционный Суд РФ. Как отмечает В.И. Фадеев, «это право, безусловно, должно признаваться за органами местного самоуправления»1.

Эта же позиция содержится и в указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», в котором констатируется «отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления»2.

В Постановлении от 2 апреля 2002 года ¹ 7-П Конституционный Суд РФ, признавая «необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества», пришел к выводу, что «в процедуре конституционного судопроизводства — в соответствии со ст. 125 (п. 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” — могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов

1Фадеев В.И. О праве органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления. Специальный выпуск III. Байкальский экономический форум. Круглый стол «Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2004. С. 17—29.

2Óêàç Президента РФ от 15.10.1999. ¹ 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. ¹ 42. Ст. 5011.

228	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления».

Сформированная правовая позиция Конституционного Суда РФ может звучать как факт признания за органами местного самоуправления права на обращение в Конституционный Суд РФ и в органы конституционного контроля субъектов РФ. Этот вывод нам позволяет сделать поставленный Постановлением от 2 апреля 2002 г. знак равенства между объединениями граждан, коллективно реализующими свое право на обращение в Конституционный Суд РФ, и органами местного самоуправления как выражение территориального объединения граждан и действующих от имени этих территориальных сообществ.

Подтверждением точки зрения о фактическом признании за органами местного самоуправления права на обращения в органы конституционного контроля является сложившаяся за последние годы практика Конституционного Суда РФ.

Тем более необходимо законодательное признание за органами местного самоуправления права на обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, там где эти органы конституционного контроля уже созданы или будут созданы позже.

10.4. Ⱦɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ ɩɨ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɸ ɩɪɚɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Совокупность органов государственной власти, в компетенцию которых входит обеспечение и защита прав местного самоуправления, выше мы отнесли к группе институциональных гарантий местного самоуправления. Сразу отметим, что количество таких органов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации достаточно велико.

10.4.1.Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɵɟ ɨɪɝɚɧɵ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ

1.Президент Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Полномочие по гарантированию и защите прав и свобод человека и гражданина Президент РФ, прежде всего, реализует через принадлежащее ему право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме

10. Ƚɚɪɚɧɬɢɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

229

того, по оперативным вопросам Президент РФ может издавать указы и распоряжения.

Также Президент Российской Федерации наделен Конституцией РФ рядом полномочий, которые можно рассматривать как влияющие на обеспечение и защиту местного самоуправления.

2. Федеральное Собрание Российской Федерации.

Основной функцией парламента в государстве является принятие законодательных актов. Специфика российского двухпалатного парламента состоит в том, что Государственная Дума, как нижняя палата, представляет интересы всего населения, так как формируется непосредственно гражданами России на основе всеобщих выборов; в то же время Совет Федерации — верхняя палата — имеет статус представительного органа от субъектов РФ, в который входят по одному человеку от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, и соответственно выражает официальные интересы регионов.

Федеральное Собрание РФ осуществляет защиту и обеспечение прав местного самоуправления, прежде всего, путем издания федеральных законов в области организации и осуществления местного самоуправления.

3. Правительство Российской Федерации.

Правительство как высший орган исполнительной власти в государстве исполняет ряд полномочий, возложенных на него законодательством Российской Федерации. В том числе деятельность Правительства РФ направлена на осуществление мер по обеспече- нию законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью (подп. «е», п. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Кроме того, защитой и обеспечением прав и свобод человека и гражданина в рамках своей компетенции занимаются соответствующие министерства и ведомства.

4. Федеральные суды Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ к федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Перечисленные суды Российской Федерации в установленном законодательством России порядке осуществляют правосудие.

230	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

Одной из основных целей правосудия является защита прав и свобод человека и гражданина. Как мы указали выше, судебная защита местного права самоуправления является одной из наиболее эффективных правовых гарантий функционирования института местного самоуправления в России.

5. Прокуратура Российской Федерации.

Êорганам государственной власти, участвующим в обеспечении

èзащите местного самоуправления, необходимо относить и прокуратуру РФ в контексте защиты прав и свобод личности. Защита прав и свобод человека и гражданина является всего лишь одним из направлений ее деятельности в форме надзора за соблюдением прав

èсвобод человека и гражданина.

В частности, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»1 закрепляет право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

6. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.

Правовой основой деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.2 ¹ 1-ФКЗ, иные законодательные акты.

Институт Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

7. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе.

На основании указа Президента РФ «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. ¹ 849 был создан институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Цель его создания — обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных

1Федеральный закон от 17.01.1992 г. ¹ 2202—1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. ¹ 30. Ст. 3101.

2Федеральный конституционный закон от 26.02.1997. ¹ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 9. Ст. 1011.

10. Ƚɚɪɚɧɬɢɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

231

органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. Соответственно определенным образом полномочные представители Президента РФ участвуют в обеспечении и защите прав местного самоуправления на территории субъектов РФ, находящихся в пределах соответствующего федерального округа.

10.4.2 Ɉɪɝɚɧɵ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

1. Высшее должностное лицо субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ как глава исполнительной власти в регионе руководит органами исполнительной власти субъекта, определяет внутреннюю политику и отвечает за состояние дел в субъекте, а также осуществляет иные полномочия.

По роду своей деятельности и занимаемого положения в иерархии административного аппарата государственной власти в субъекте Федерации высшее должностное лицо выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина в субъекте Российской Федерации.

Соответственно путем издания нормативных правовых актов в пределах своей компетенции высшее должностное лицо субъекта Федерации осуществляет защиту прав местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

2.Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Правозащитная функция в области местного самоуправления законодательного органа субъекта РФ, прежде всего, связана с его исключительным полномочием по принятию законодательных актов субъекта РФ.

Субъекты РФ вправе принимать по вопросам, не отнесенным Конституцией России к исключительному ведению Российской Федерации и к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты. Соответственно законодательный орган субъекта РФ может принять законодательный акт, устанавливающий дополнительные гарантии

âобласти организации и осуществления местного самоуправления. Но в любом случае не вправе принимать законы, нарушающие или ущемляющие права и свободы личности в области местного самоуправления, а также создающие препятствия для осуществления местного самоуправления на территории субъекта РФ.

3.Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган субъекта непосредственно уча- ствует в реализации государственной политики на территории конкретного субъекта РФ. Им решаются вопросы в области здраво-