МЕСТУПР

312	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта Федерации, то целесообразно в нем несколько раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.

Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.

Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Либо суд может учесть, что предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была неочевидна депутатам в силу неопределенности норм этого закона, которому принятое решение противоречило.

К тому же не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.

Эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:

1)предупреждение о возможности роспуска;

2)досрочное прекращение полномочий.

При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск — это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как самым главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.

Этого же мнения придерживается В.В. Гришин1, который к мерам ответственности относит оценочные конституционно-правовые санкции.

Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.

1 Гришин В.В. Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. ¹ 4. С. 18—19.

12. Ɉɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

313

Решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.

Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам. К. Маркс писал: «Нет прав без обязанностей, нет обязанностей без прав»1. Ф. Ламенне также считал, что «обязанность без права есть рабство; право без обязанности — анархия»2.

12.4. Ɉɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɢ ɞɨɥɠɧɨɫɬɧɵɯ ɥɢɰ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɩɟɪɟɞ ɮɢɡɢɱɟɫɤɢɦɢ

ɢɸɪɢɞɢɱɟɫɤɢɦɢ ɥɢɰɚɦɢ

Âсоответствии со ст. 76 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Исходя из логики исследования ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридиче- ских лиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Существует два порядка рассмотрения и защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц — административный и судебный.

Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные законодательством порядке и сроки, давать на них мотивированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

Аналогично могут в административном порядке обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.

Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными органами, связанными с теми, чьи акты и действия (бездействие) связаны

1Маркс К., Энгельс Ф. Ñîáð. ñî÷. Ò. 16. Ñ. 13.

2Афоризмы о юриспруденции. М., 1999. С. 86.

314	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

ведомственными и корпоративными интересами; при этом рассматриваются негласно, в отсутствии заявителя; к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.

Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, так как стороны в процессе равны. Если судебному разрешению вопроса по закону не должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то граждане непосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования либо административный, а затем судебный порядок.

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами при- чинителя вреда. В отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-админис- тративных отношений и компенсацию морального вреда.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

Как в отношении муниципальных служащих, чьи действия (решения) признанны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определяет меру дисциплинарной ответственности вплоть до представления о неполном служебном соответствии конкретного должностного лица.

В случае если при рассмотрении дела суд обнаружит в действиях стороны, других участников процесса, должностного или иного лица признаки преступления, суд сообщает об этом прокурору (ст. 226 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации).

12. Ɉɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

315

Прокурору, государственным органам отдельные законы предоставляют право предъявлять иски в суд в защиту прав граждан и (или) юридических лиц.

Жалобы на решения или действия (бездействие) субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, согласно ст. 16 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. ¹ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1 могут быть направлены на рассмотрение Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации либо Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации (если такая должность введена в субъекте Российской Федерации, если нет — в комиссию по правам человека в субъекте Российской Федерации).

Гражданин вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (например, в Европейский суд по правам человека).

Вышеперечисленные виды муниципально-правовой ответственности, которые закреплены в законодательстве, наш взгляд, являются далеко не полными и требуют доработки. В качестве еще одного вида ответственности, который, по мнению автора, необходимо вклю- чить в федеральный закон, — это ответственность государственных органов и государственных служащих за развитие местного самоуправления.

Все равны перед законом и судом — закреплено в ст. 19 Конституции Российской Федерации. Ответственность перед государством и гражданами несут не только муниципальные органы и должностные лица, но и государственные органы и государственные служащие за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий в области развития и осуществления местного самоуправления. На многие государственные органы и обеспечивающих их функции в сфере местного самоуправления государственных служащих возложены значительные полномочия, от степени исполнения которых непосредственно зависит эффективность государственной политики в этой важной области.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансо-

1 ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 9. Ñò. 1011.

316	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

вые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления, контролировать соблюдение действующего законодательства

âобласти местного самоуправления.

Âпоследние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на развитие местного самоуправления, в частности принят Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако его основные принципы и задачи реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации1 справедливо отмечены следующие проблемы и недостатки:

ξнесогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении;

ξнеполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;

ξбездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

ξнесоблюдение законодательства о местном самоуправлении

органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований и т.д.

Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно отмечались в последние годы на многих научно-практических конференциях, в научных трудах и публикациях2. Причины их кроются в отсутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и несистемности государственной политики в этой области.

1Óêàç Президента Российской Федерации от 15.10.1999 ¹ 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. ¹ 42. Ст. 5011.

2Ñì.: Государство и право. 1997. ¹ 5. С. 24—45; Российская Федерация. 1997. ¹ 22. С. 17—23.

12. Ɉɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

317

Нельзя согласиться с тем, что в Федеральном законе о местном самоуправлении закреплена ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, а ответственность государственных органов и государственных служащих не установлена. Представляется, что недостатков и нерешенных проблем было бы намного меньше, если бы действовал эффективный контроль за реализацией государственными органами и должностными лицами государственной политики и конституционных гарантий в области развития местного самоуправления, а также четко осуществлялась система ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства и принимаемых программ.

Конечно, это не означает, что действующее законодательство не содержит мер юридической ответственности для государственных органов и их служащих. Однако то, что они не кодифицированы, негативно сказывается на становлении и развитии местного самоуправления.

В условиях, когда местными сообществами и их органами осуществляются не только вопросы местного значения, но и определенная часть государственных полномочий, к тому же когда невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых на местах в интересах населения, то успешная их реализация должна сопровождаться мерами на основе солидарности и субсидиарности между всеми тремя уровнями власти и управления (федеральными, региональными и муниципальными) в целях содействия сбалансированному развитию.

12.5. Ʉɨɧɬɪɨɥɶ ɢ ɧɚɞɡɨɪ ɡɚ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶɸ ɨɪɝɚɧɨɜ ɢ ɞɨɥɠɧɨɫɬɧɵɯ ɥɢɰ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничения самостоятельности местного самоуправления. Контроль деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти является непременным условием соблюдения законности и дисциплины, а также соблюдения прав человека в системе прав человека.

В соответствии с требованиями ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований,

318	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

муниципальных правовых актов осуществляется прокуратурой России, органами исполнительной власти субъектов РФ; законодательными органами субъектов РФ; органами финансового контроля субъектов РФ; отраслевыми органами исполнительной власти, осуществляющими надзор и контроль в установленных сферах.

В соответствии с законодательством о прокуратуре прокурор осуществляет надзор за исполнением органами местного самоуправления законов и соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.

Прокурор вправе:

ξбеспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления;

ξиметь доступ к их документам и материалам;

ξпроверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

ξтребовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

ξпроводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

ξвызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

ξвозбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегая о недопустимости нарушения закона;

ξопротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

ξвносить представление об устранении нарушений закона. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем

âдесятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

12. Ɉɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

319

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Âтечение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Âцелях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме, в том числе должностным лицам местного самоуправления, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Âсоответствии с указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 функции по контролю и надзору за исполнением, в том числе органами и должностными лицами местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения в установленной сфере деятельности, возлагаются на федеральные службы.

Осуществляемые органами государственной власти контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления связаны с необходимостью, прежде всего, обеспечения неразрывного единства государственной и местной (муниципальной) власти, без чего невозможна деятельность по выражению интересов населения муниципальных образований, проведению единой государственной политики в различных социально-экономических сферах, эффективному решению вопросов местного значения.

О таком единстве можно говорить исходя из того, что:

ξво-первых, органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему народовластия (публичной власти), а поэтому публичная власть может быть и муниципальной;

ξво-вторых, согласно п. 2 ст. 132 Конституции России органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необхо-

1 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.

320	I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

димых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

ξв-третьих, разнообразная деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе по изданию муниципальных правовых актов, должна осуществляться в рамках их полномочий, определяемых действующим законодательством. Государство вправе осуществлять

контроль за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и применять меры ответственности за их нарушение.

По мнению М.С. Трофимова, «государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления можно условно разделить на:

ξнадзор за исполнением органами местного самоуправления административного законодательства Российской Федерации;

ξнадзор за соблюдением органами местного самоуправления прав населения на самостоятельное решение вопросов мест-

ного значения»1.

Второе направление контрольной деятельности органов государственной власти особенно важно в контексте гарантирования прав населения на осуществление местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. имеются средства и способы контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации деятельности органов местного самоуправления по обеспечению ими реализации населением своих прав в сфере местного самоуправления.

Более того, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 7 мая 2009 г. ¹ 90-ФЗ в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ внесены следующие изменения, усиливающие контрольное воздействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления:

ξвысшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено правом принимать решение об удалении главы муниципального образования в отставку;

1 Трофимов М.С. Усиление административного контроля деятельности органов местного самоуправления как способ гарантирования прав населения муниципальных образований // Сборник трудов молодых ученых: Материалы 54-й на- учно-практической конференции «Университетская наука — региону». Ставрополь: Изд-во СГУ, 2009. С. 157

12. Ɉɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

321

ξвысшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может выступать в представительном органе муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с неисполнением или ненадле-

жащим исполнением своих должностных обязанностей.

При этом в механизме удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ важную роль играет представительный орган местного самоуправления, что соответствует идее о том, что представительный орган местного самоуправления должен обладать широкими контрольными полномочиями в отношении других органов муниципального образования, высказанной Президентом РФ Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию РФ в ноябре 2008 г.

Считаем, что внесенные в законодательство о местном самоуправлении изменения позволят повысить эффективность гарантирования прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ

1.Какие виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.?

2.Чем отличается юридическая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих?

3.Какие санкции муниципально-правовой ответственности могут быть применены к главе муниципального образования и депутатам представительного органа местного самоуправления?

4.В каких нормативно-правовых актах должны указываться положения о привлечении к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления?