GMU
.pdf1.Конституция Российской Федерации. – М., 1993 // СПС «Гарант», 25.09.2007
2.Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г., № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СПС «Гарант», 25.09.2007
3.Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г., № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СПС «Гарант», 10.10.2007
4.Федеральный закон от 31 мая 1996 г., № 61-ФЗ "Об обороне" // СПС «Гарант», 02.10.
2007
5.Федеральный закон от 6 октября 1999 г., № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС «Гарант» 25.09.2007
6.Федеральный закон от 10 января 2003 г., № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СПС «Гарант», 02.10. 2007
7.Федеральный закон от 18 мая 2005 г., № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
8.Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 07. 10. 2007
9.Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г., № 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007
10.Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г., № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007
11.Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г., № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
12.Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г., № 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
13.Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г., № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" //
СПС «Гарант», 10.10. 2007
14.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2006, 520
с.
15.Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской федерации. Проблемы развития. –
М.: Юристъ, 2006, 290 с.
16.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2006, 540 с.
17.Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционноправовые проблемы современного цикла развития власти в России. // Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 3. С. 3-15
18.Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. – М., 2005, 512 с.
19.Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России. – М., 2007, 219 с.
20.Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. – М., 2004, 354 с.
Тестовое задание
1. Каким нормативно-правововым актом регулируется деятельность Президента РФ:
а) б) в)
г) нет правильного варианта ответа.
2. Входят ли федеральные министерства в состав Правительства РФ: да; нет.
61
3. К какой ветви власти относится Президент РФ: а) законодательной; б) исполнительной; в) судебной;
г) не принадлежит ни к одной ветви.
4.Входят ли органы исполнительной власти субъектов РФ в «вертикаль» исполнительной власти России:
д) да; е) нет.
5.Высшее должностное лицо субъекта РФ: избирается населением; назначается Президентом РФ; получает должность по наследству.
6.Какой суд рассматривает споры между физическими и юридическими лицами в сфере предпринимательской деятельности РФ:
а) Конституционный суд; б) Верховный суд;
в) Высший Арбитражный суд;
г) Мировой суд.
7. Функции федерального министерства:
а) осуществление нормативно-правового регулирования; б) управление федеральным имуществом, оказание услуг;
в) осуществление государственного контроля и надзора. 8. Функции федерального агентства:
а) осуществление нормативно-правового регулирования; б) управление федеральным имуществом, оказание услуг;
в) осуществление государственного контроля и надзора. 9. Функции федеральной службы:
а) осуществление нормативно-правового регулирования б) управление федеральным имуществом, оказание услуг
в) осуществление государственного контроля и надзора 10. Заседание комитета Государственной Думы признается правомочным, если:
а) присутствует Председатель Государственной Думы и его заместители; б) присутствует одна треть от установленного числа членов;
в) присутствует более половины от общего числа членов. 11. Членами Государственного Совета при Президенте РФ являются:
а) |
высшие должностные лица субъекта; |
б) |
руководители территориальных органов исполнительной власти; |
в) |
ветераны труда. |
12. Правительство РФ функционирует |
|
а) |
на принципах единоначалия; |
б) |
как коллегиальный орган; |
в) |
временно, в периоды сессий. |
13. Главная цель деятельности Аппарата Правительства: |
|
а) |
утверждение законопроектов Правительства; |
б) |
разработка федерального бюджета; |
в) |
организационное обеспечение деятельности Правительства. |
14. Организационная форма работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ: а) заседание; б) собрание;
62
в) |
публичные слушания; |
г) |
сессия. |
15. Организационная форма работы Правительства РФ: |
|
а) |
заседание; |
б) |
собрание; |
в) |
публичные слушания; |
г) |
сессия. |
16. Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ: а) подчиняется Президенту РФ; б) является самостоятельной ветвью власти;
в) подчиняется Парламенту.
17. Губернатор, Президент, Глава Администрации субъекта РФ: а) возглавляет исполнительную власть субъекта РФ; б) возглавляет законодательную власть субъекта РФ; в) не относится ни к одной ветви власти.
18.Могут ли быть обжалованы в конституционном суде Федеральные конституционные законы:
а) да; б) нет.
19.Назначает ли Президент РФ Судей Конституционного Суда, Арбитражного Суда и Верховного Суда:
а) да; б) нет.
63
ТЕМА 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
1.Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: правовой статус
2.Органы исполнительной власти субъекта РФ (на примере Пензенской области)
2.1.Правительство Пензенской области – высший исполнительный орган государственной власти Пензенской области
2.2.Губернатор Пензенской области – высшее должностное лицо Пензенской области
3.Законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Пензенской области)
4.................................................................Система органов местного самоуправления
4.1.Понятие «орган местного самоуправления»
4.2.Понятие «структура органов местного самоуправления»
4.3.Представительный орган муниципального образования
4.4.Глава муниципального образования
4.5.Местная администрация
4.6.Контрольный орган муниципального образования
1.Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: правовой статус
Согласно ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 2, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Сразу обращает на себя внимание диспозитивный характер названного положения, несмотря на то, что к моменту его принятия подавляющее большинство субъектов Федерации предусмотрели в своей системе исполнительной власти подобную должность. Очевидно, что законодатель позаботился, насколько это возможно, о соблюдении конституционной нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
Термин "высшее должностное лицо" впервые получил "прописку" в конституционном законодательстве в Законе РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г., согласно которому Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР. В свою очередь это было лишь слегка модифицированное определение руководителей союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конституции CCCР, в соответствии с которой они признавались высшими государственными должностными лицами республик, автономных областей и округов.
Применительно к субъектам Российской Федерации этот термин впервые был применен в постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. "О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР", в котором они признавались высшими должностными лицами республик, возглавляющими правительства республик. А 1 ноября 1991 г. был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР", вводивший ст. 132.1 следующего содержания: "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР". Правда, к моменту внесения этих изменений в Конституцию ряд республик уже успели принять собственные законы о статусе своих президентов, в том числе признавая их высшими должностными лицами республик. В то же время принятый 5 марта 1992 г. Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации" при характеристике правового положения главы администрации не воспользовался категорией "высшее должностное лицо". И только в Указе Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", которым было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, глава администрации определялся как высшее должностное лицо и руководитель органов исполнительной власти субъекта Федерации.
Исторический анализ не только помогает понять ту социально-экономическую и политическую обстановку, в которой происходило возникновение и формировалось содержание той или иной юридической категории или определения, но еще и позволяет уяснить причины, по которым законодательство республик и остальных субъектов Федерации, регулирующее систему исполнительной власти, имеет существенные расхождения, и, прежде всего, при определении статуса главы исполнительной власти. Тем не менее, Закон от 5 марта 1992 г., и Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. , хотя и не регулировали организацию исполнительной власти в республиках, вполне определенное влияние на содержание республиканских законов все же оказали.
Основы правового статуса высшего должностного лица устанавливаются ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 18, а также конституциями и уставами субъектов Федерации, закрепляющими его наименование, требования к кандидату, порядок избрания, вступления в должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии деятельности, основные или общие полномочия, порядок исполнения полномочий в случае временного отсутствия, условия, основания и процедуру прекращения исполнения полномочий, процедуры применения к нему мер конституционной ответственности и основы взаимодействия с иными органами государственной власти.
Вместе с тем ряд республик, краев и областей посчитали, что для комплексного регулирования статуса высшего должностного лица необходимо принятие специального закона: о президенте республики, о губернаторе области, о статусе главы администрации - либо включили соответствующие разделы в законы о системе исполнительных органов или о статусе высшего исполнительного органа. В целом надо признать, что необходимость принятия отдельного закона о статусе высшего должностного лица зависит не только от того, насколько подробно конституция, устав смогли его определить, но и от того, насколько непротиворечивы имеющиеся нормы, учитывая, что законодательство в этой сфере складывалось постепенно и не всегда последовательно. Отдельный закон о статусе высшего должностного лица призван решить следующие задачи:
-детализировать закрепленные в конституциях и уставах процедуры вступления в должность, прекращения исполнения полномочий, временного исполнения обязанностей высшего должностного лица и других конституционных процедур;
-определить компетенцию высшего должностного лица в различных сферах и областях, произвести специализацию полномочий в зависимости от направления деятельности;
-обеспечить при помощи бланкетных предписаний взаимосвязанность правовых норм о деятельности высшего должностного лица, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Федерации;
-установить правила публично-служебной деятельности, в том числе время труда и отдыха, порядок выплаты денежного содержания, а также социальные гарантии действующему и прекратившему исполнение полномочий высшему должностному лицу и его семье;
65
- установить правовое положение, структуру, функциональные задачи и полномочия аппарата (администрации) высшего должностного лица.
Принятие отдельного закона о статусе высшего должностного лица выглядит более предпочтительным, чем довольно схематичное конституционно-уставное регулирование соответствующих правоотношений или их урегулирование множеством различных правовых актов, в том числе подзаконного характера. Тем более, если удастся отразить должную степень комплексности и системности данного правового акта.
По мнению А.Ф. Малого, "весьма трудно найти юридическое содержание в термине "высшее должностное лицо области" в силу его неопределенности. "Высшее" - значит занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц и предполагающее наличие "низших" по отношению к нему должностей. Провозглашенный в уставах принцип разделения властей не допускает преобладания полномочий у какого-либо государственного органа. Соответственно и юридическое оформление баланса власти должно быть корректным, не допускающим даже в отдаленной перспективе возможности противопоставления органов и должностных лиц". По моему мнению, нет никаких оснований, для того чтобы сталкивать категорию "высшее должностное лицо" с действием принципа разделения властей. Указание на то, что орган или должностное лицо являются "высшими", необходимо именно в тех случаях, когда мы имеем дело с иерархически построенной системой или структурой органов и должностных лиц, поскольку для нижестоящих они являются системоопределяющими, направляющими и руководящими их работой. Наличие статуса "высшего" всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий: кадровых, организационных, юрисдикционных; следовательно, юридическое содержание категории "высшее должностное лицо" вполне определено - данное лицо возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет их перечень, руководит их работой, формирует их руководящий состав, контролирует их деятельность, применяет меры ответственности. Однако это только часть статуса, характеризующая его как "внутрисистемное" высшее должностное лицо. Но Федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта РФ, а не системы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские функции и полномочия, выводя его на "высший уровень" и в межсистемных отношениях с законодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституциями и уставами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. На сегодняшний день это следующие варианты:
а) президент республики; б) глава республики;
в) председатель правительства; г) глава республики, председатель правительства;
д) губернатор края, области, автономного округа, города федерального значения; е) глава администрации края, области;
ж) губернатор (глава администрации) края, области или глава администрации (губернатор) края, области;
з) мэр города федерального значения.
В литературе предпринимались попытки объяснить причины использования того или иного наименования, в том числе явно излишнего двойного наименования, - как правило, они не имеет юридического обоснования. Единственное, что достойно внимания, - это зависимость наименования высшего должностного лица от вида субъекта Федерации, а также наименования и статуса высшего исполнительного органа. Действительно, в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является администрация, высшее должностное лицо чаще всего именуется главой администрации, а в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является правительство, - губернатором, но и в том и другом случае встречаются нередкие исключения.
На сегодняшний день, после приведения большинства конституций и уставов, а также иных законов республик, краев и областей в соответствие с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" , можно выделить следующие модели организации систем исполнитель-
66
ной власти, в зависимости от наличия и правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа:
1.Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти.
2.Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо.
3.Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров, коллегии, совета).
4.Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа, государственной власти .
В основе классификации систем исполнительной власти в субъектах Федерации лежат именно юридико-управленческие признаки, влияющие на состав и распределение властных полномочий, правовые формы и процедуры их реализации, организационную структуру органов, а также на их подчиненность и подведомственность. Прежде всего имеет значение коллегиальный или единоначальный характер высшего исполнительного органа и организационное вхождение или невхождение в него высшего должностного лица. Рассмотрим более подробно отличительные признаки каждой модели.
1.Первая модель распространена в тех областях и краях, где высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом, не являющимся коллегиальным. Как правило, в качестве высшего должностного лица выступает глава администрации или губернатор, а в качестве высшего исполнительного органа - администрация края, области, состоящая из главы, его заместителей и аппарата администрации. Иногда в качестве структурных подразделений администрации называют центральные органы отраслевого и межотраслевого управления (департаменты, комитеты, управления), но их руководители не образуют какого-либо коллегиального руководящего органа, а могут входить только в совещательный орган при главе администрации. Так, согласно закону Астраханской области "О статусе губернатора Астраханской области" от 21 июля 2003 г. ст. 1, губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - администрацию Астраханской области и несет персональную ответственность за надлежащее исполнение администрацией области возложенных на нее полномочий. В соответствии с законом Владимирской области "О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области" от 10 декабря 2001 г. ст. 9, губернатор как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области руководит на принципе единоначалия администрацией, организует работу администрации по реализации ее полномочий, предусмотренных действующим законодательством. Аналогичные системы исполнительной власти образованы в Краснодарском крае, Архангельской, Брянской, Иркутской, Магаданской, Ростовской, Смоленской областях и в других субъектах Федерации. Отличительными признаками статуса высшего должностного лица здесь являются:
- широкие кадровые полномочия по назначению заместителей высшего должностного лица, руководителей структурных подразделений аппарата администрации и центральных исполнительных органов специальной компетенции, реализуемые без согласования с каким-либо иным должностным лицом в системе исполнительной власти;
- единолично осуществляемые полномочия по распределению обязанностей между своими заместителями и другими должностными лицами, контролю за их деятельностью, формированию и утверждению положений обо всех видах исполнительных органов и основных структурных подразделениях администрации;
- реализация нормотворческих и иных полномочий высшего исполнительного органа, как правило, посредством актов высшего должностного лица.
Таким образом создается жесткая, централизованная система государственного управления, при которой подавляющее большинство иерархических отношений замыкается на едино-
67
личного главу исполнительной власти, что приводит к значительному ограничению правосубъектности высшего исполнительного органа. Более того, в ряде случаев реализация полномочий высшего исполнительного органа возможна только посредством единоначальной деятельности высшего должностного лица. При этом многократно возрастает роль и значение аппарата администрации, который в закрытом, негласном порядке готовит большинство важнейших социальноэкономических и политических решений, по своему характеру требующих публичного обсуждения. И хотя некоторые субъекты пытаются "смягчить" единоличную организацию исполнительной власти, создавая внутри администрации различные коллегиальные совещательнорекомендательные органы, что нельзя не приветствовать, это не может изменить общего централизованного порядка реализации властных полномочий.
2. Вторая модель организации системы исполнительной власти принята в большинстве республик, где президент или глава республики, являясь высшим должностным лицом, назначает руководителя высшего исполнительного органа - председателя правительства, премьерминистра, председателя кабинета министров. Подобная схема была воспринята и рядом краев и областей. Однако после принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации " некоторые субъекты поспешили изменить свою систему исполнительной власти, возложив на губернатора, главу администрации функции председателя правительства, посчитав, что этот закон исключает возможность наличия в системе исполнительной власти двух государственных должностей - высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти. Другие же сохранили в конституциях и уставах должность руководителя высшего исполнительного органа, полагая, что она не препятствует высшему должностному лицу возглавлять высший исполнительный орган.
Организация системы исполнительной власти, в которой помимо высшего должностного лица учреждена должность руководителя высшего исполнительного органа, условно может быть определена как дуалистическая модель, предполагающая распределение функций и полномочий главы исполнительной власти между высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа. Я считаю, положения ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" 13 ст. исключают одновременное конституционное существование должности высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, поскольку в данных статьях законодатель конституирует их как тождественные, обладающие единой правовой характеристикой и статусом. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" ст. 18 говорится, что руководитель высшего исполнительного органа возглавляет этот орган; а также, если установлена должность высшего должностного лица, то оно возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, является его руководителем. Никакого раздвоения этих функций и полномочий Закон не предполагает. Некоторые субъекты, предусмотревшие такую модель, постарались при формулировании соответствующих норм избежать прямого столкновения с предписаниями Федерального закона, по сути установив для высшего исполнительного органа два вида руководства - функционально-конституционное и организационно-административное. Вот наиболее характерные примеры. Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" от 2 марта 2001 г. ст. 20 устанавливает, что президент Удмуртской Республики является высшим должностным лицом и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - правительство Удмуртской Республики. Президент Удмуртской Республики руководит правительством Удмуртской Республики. А что же председатель правительства? В соответствии Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" ст. 14 председатель Правительства Удмуртской Республики организует работу правительства и несет ответственность перед президентом за его деятельность. Похожее определение дается в законе Республики Карелия "О Правительстве Республики Карелия" от 27 апреля 1999 г. ст. 15: премьерминистр правительства Республики Карелия осуществляет текущее руководство и организует работу правительства республики. Какие бы формулировки при определении понятия председателя правительства (премьер-министра, председателя кабинета министров) и использовались, полномочия, которыми наделяется это лицо, в том числе кадровые, организационные, нормотворческие, правоприменительные, представительские, свидетельствуют о том, что оно является
68
руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. При этом оно не может наделяться такими же полномочиями руководителя, которые федеральное законодательство закрепляет за высшим должностным лицом субъекта Федерации.
Что же дает организационная "отстраненность" высшего должностного лица от высшего исполнительного органа, для чего необходима должность еще одного руководителя? Можно ли ее считать какой-то вспомогательной, технической либо она по определению является самостоятельной, конституционно-политической должностью? Отвечая на эти вопросы, следует помнить, что дуалистическая модель главы исполнительной власти сложилась в республиках задолго до принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и на тот момент не противоречила ни конституционным основам, ни общим принципам. Более того, поскольку она в достаточной степени близко походила на федеральную схему взаимодействия законодательной и исполнительной власти, главы государства и федерального правительства, к чему так настойчиво призывал Конституционный Суд РФ, никто не ставил под сомнение законность такой организации системы исполнительной власти.
Организационное невхождение президента или губернатора в состав правительства безусловно позволяет более рельефно обозначить правосубъектность каждого, осуществлять этим органам самостоятельную политико-правовую, исполнительно-распорядительную деятельность, на принципиально иных позициях выстраивать свое взаимодействие, в том числе при применении законодательным органом или высшим должностным лицом мер конституционной ответственности к высшему исполнительному органу или отдельным его членам. И дело, конечно же, не
втом, чтобы "разгрузить" высшее должностное лицо от повседневных, текущих организационных вопросов, как это нередко представляется в литературе. Должность председателя правительства, учрежденная наряду с должностью высшего должностного лица, является самостоятельной, наделенной собственной компетенцией государственной должностью субъекта Федерации. Такая модель организации системы исполнительной власти представляет собой более сложную конституционную конструкцию, предполагающую дополнительные процедуры и механизмы согласований при принятии тех или иных конституционных и управленческих решений. В то же время при выстраивании внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей отношения Президент РФ - Правительство РФ не могут быть взяты за основу, поскольку Президент РФ не возглавляет федеральное правительство и не является его руководителем. Следовательно, то, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, должно найти отражение в его полномочиях и функциональных обязанностях.
Задачу придания президенту республики статуса главы и руководителя высшего исполнительного органа ряд субъектов попытались решить путем передачи ему достаточного объема полномочий, которые по своему характеру и значению должны были реализоваться правительством или председателем правительства самостоятельно. Но такое перераспределение полномочий имеет свои пределы, выход за которые чреват тем, что правительство будет не в состоянии выполнять свое функциональное предназначение, утратит свойства самостоятельного, высшего исполнительного органа государственной власти и превратится в орган при высшем должностном лице. Вместе с тем далеко не все республики поспешили возложить на своего президента или главу функции и полномочия руководителя высшего исполнительного органа, сохранив за председателем правительства значительный объем компетенции; при этом они не отказались от использования формулировки о руководстве президентом высшим исполнительным органом.
3.Третья модель организации системы исполнительной власти установлена в тех субъектах Федерации, в которых высшее должностное лицо одновременно занимает государственную должность руководителя коллективного высшего исполнительного органа, организационно входя
вего состав, т.е. совмещая должность главы республики, губернатора, главы администрации с должностью председателя правительства, кабинета министров, коллегии администрации. Такая система исполнительной власти принята в республиках Алтай, Бурятия, Коми, Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Омской, Орловской, Пензенской, Саратовской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве, Санкт-Петербурге и многих других субъектах Федерации.
Статус высшего должностного лица при такой системе характеризуется двумя отличительными особенностями.
69
Во-первых, значительные по объему полномочия по руководству органами исполнительной власти он реализует не единолично, а от имени высшего исполнительного органа. Для примера можно обратиться к закону г. Москвы "О Правительстве Москвы" ст. 11 , согласно которому правительство Москвы утверждает положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, осуществляет контроль за их деятельностью, вправе отменять или приостанавливать акты подведомственных ему органов, назначает и освобождает от должности руководителей этих органов и их заместителей, поощряет и налагает на них дисциплинарные взыскания. Конечно, не все вопросы требуют коллегиального обсуждения, а следовательно, решаются председателем правительства, но при применении соответствующих полномочий он выступает не как мэр - высшее должностное лицо, а как председатель правительства, действующий от имени высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 11 закона Пензенской области "О Правительстве Пензенской области" от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО правительство в пределах своих полномочий осуществляет руководство деятельностью и контроль за работой исполнительных органов, имеет право отменять акты руководителей указанных органов, утверждает положения об областных министерствах и иных исполнительных органах, устанавливает предельную численность их работников, обеспечивает единство системы исполнительной власти в области, направляет и координирует деятельность ее органов, разрешает споры и разногласия между исполнительными органами государственной власти Пензенской области.
Следовательно, мы можем констатировать, что при такой системе организации исполнительной власти нет необходимости сосредотачивать у губернатора или главы администрации все виды важнейших управленческих решений и он разделяет ответственность за их принятие с членами высшего исполнительного органа. Деконцентрация полномочий по руководству подчиненными органами исполнительной власти приводит к тому, что компетенция высшего должностного лица в основном ограничивается формированием высшего исполнительного органа.
Во-вторых, статус высшего должностного лица значительно расширяется за счет возникновения дополнительных обязанностей и полномочий по организации работы высшего исполнительного органа. В частности, как руководитель правительства оно определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между заместителями, готовит и проводит заседания правительства, координирует и контролирует работу его аппарата. Нередко создается общий, единый аппарат (администрация) высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, хотя в Москве у мэра и правительства предусмотрены обособленные аппараты.
Небезынтересно обратить внимание на особый порядок издания административных актов при такой системе организации исполнительной власти. Дело в том, что высшее должностное лицо обладает правом принятия и подписания двух типов административных актов - актов президента, губернатора, главы администрации и актов правительства или иного высшего исполнительного органа. В случае реализации полномочий высшего должностного лица принимаются указы, постановления, распоряжения, а при реализации полномочий правительства глава республики, губернатор, мэр подписывают постановления и распоряжения правительства.
4. Четвертая модель организации системы исполнительной власти принята в тех субъектах Федерации, которые не установили в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия исполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти: председатель правительства, глава администрации, губернатор. Так, согласно закону Томской области от 3 ноября 2003 г. "О структуре исполнительных органов государственной власти Томской области" ст. 2, администрацию области возглавляет глава администрации (губернатор) Томской области - руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области. В данном случае руководство высшим исполнительным органом осуществляется на основе принципов единоначалия, так как администрации этих субъектов не являются коллегиальными органами; впрочем, не исключена возможность такой модели и при коллегиальном исполнительном органе.
Поскольку ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исходит из тождества основ правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, предусматривая для них единый порядок формирования, прекращения деятельности, единые общие полномочия и даже правовой режим актов, то отсутствие у главы администрации или губернатора статуса высшего должностного лица практически не сказывает-
70