Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Якунин В.Качество и успешность гос.управления

Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

Качество и успешность государственных политик и управления

Серия «Политическая аксиология»

Москва Научный эксперт 2012

УДК 321 (470+571) ББК 66.021

Я 49

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова С.М.

Я 49 Качество и успешность государственных политик и управления. Серия «Политическая аксиология». М.: Научный эксперт, 2012 г., — 496 с. Научная монография.

ISBN 978-5-91290-181-2

В монографии впервые решена задача единой интегративной количественной оценки качества и успешности государственных политик и управления. Качество государственных политик и управления представлено как фактор успешности развития, выступающей в виде функции цели. Показаны многокомпонентность категориий качества и успешности государственного управления и методология их максимизации. Рассмотрены более сорока «отраслевых» государственных политик как управленческих практик. Изучен обширный исторический и компаративный межстрановый опыт, отражающий цивилизационную специфику российской государственности и государственных политик.

Для специалистов системы государственного управления, госслужащих, преподавателей, аспирантов и студентов, обучающихся по специальностям политологии и государственного управления.

ISBN 978-5-91290-181-2	© Центр проблемного анализа и государственно-
	управленческого проектирования, 2012

Оглавление
Введение .....................................................................................................................................	5
Глава 1. Высший критерий качества государственного управления....................	12
Глава 2. Индексы государственной успешности..........................................................	35
Глава 3. Экспертная оценка качества государственного управления.................	113
Глава 4. Успешность России в страновом сопоставлении.......................................	201
Глава 5. Российский хронограф государственных политик...................................	229
Глава 6. О качестве и успешности «отраслевых» государственных политик......	255
6.1. Продовольственная политика ............................................................................	255
6.2. Энергетическая и энергосберегающая политика...........................................	263
6.3. Промышленная политика....................................................................................	274
6.4. Политика в аграрной сфере.................................................................................	278
6.5. Транспортная политика........................................................................................	288
6.6. Политика в сфере жилищного обеспечения...................................................	293
6.7. Политика в сфере производительности труда................................................	297
6.8. Правоохранительная политика: борьба с преступностью ..........................	299
6.9. Правоохранительная политика: обеспечение судебного процесса...........	304
6.10. Политика в сфере развития оборонно-промышленного комплекса
и вооружений.................................................................................................................	308
6.11. Политика, относящаяся к компетенции служб безопасности .................	313
6.12. Военная политика................................................................................................	317
6.13. Демографическая политика...............................................................................	325
6.14. Политика в сфере доходов и оплаты труда....................................................	334
6.15. Государственно-управленческая политика в сфере экологии..................	340
6.16. Политика в сфере бытового обслуживания населения..............................	347
6.17. Пенсионная политика.........................................................................................	350
6.18. Политика в сфере здравоохранения ...............................................................	354
6.19. Политика занятости............................................................................................	358
6.20. Политика в сфере развития физкультуры и спорта....................................	361
6.21. Политика в рекреационно-релаксационной сфере.....................................	363
6.22. Молодежная политика........................................................................................	371
6.23. Политика социальной защиты населения .....................................................	375
6.24. Политика в сфере культуры ..............................................................................	377
6.25. Политика в сфере национальных отношений ..............................................	384
6.26. Политика взаимоотношений с религиозными институтами ...................	386
6.27. Политика духовного развития народа............................................................	392
6.28. Политика в сфере науки и инноваций............................................................	397
6.29. Политика в сфере информатизации и связи.................................................	401
6.30. Политика в сфере образования........................................................................	409
6.31. Региональная политика......................................................................................	413
6.32. Кадровая государственная политика..............................................................	416

3

6.33. Политика выравнивания социального диспаритета ..................................	427
6.34. Бюджетная и налоговая политика...................................................................	432
6.35. Денежно-кредитная и банковская политика ................................................	435
6.36. Ценовая государственная политика ...............................................................	440
6.37. Инвестиционная политика................................................................................	444
6.38. Политика управления государственным долгом.........................................	445
6.39. Внешнеэкономическая политика.....................................................................	449
6.40. Международная (дипломатическая) политика ............................................	453
6.41. Политика в сфере чрезвычайных ситуаций..................................................	457
6.42. Геополитика...........................................................................................................	459
6.43. О причинно-следственной связи качества государственного
управления и материальных результатов развития.............................................	464
Заключение............................................................................................................................	477
Литература.............................................................................................................................	480

Введение

Что чаще всего подразумевается под политикой? — Отношения по поводу борьбы за власть и реализации властных полномочий. Понятно сколь много в жизни зависит от того, какой именно в результате борьбы сформировалась власть и насколько она эффективна. Как обосновать свое отношение к власти, как оценивать ее деятельность? Что понимать под успешностью ее деятельности? Что такое качество государственной политики, качество государственного управления? Эти вопросы имеют как общественное значение, так и сугубо управленческое, практически технологическое. Именно эти вопросы поставлены в настоящей монографии.

Оценка эффективности деятельности современной государственной власти, успешности осуществления государственных политик в разных сферах жизнеустройства страны — это не только предмет знаний гражданина, который актуален для него, например, на выборах. Для самой власти необходима объективная оценка ее деятельности как обратная связь, помогающая при настоящей демократии обеспечивать прогресс и наращивать успешность государства.

Обоснованные процедуры оценки эффективности государственного управления являются также обязательной частью управления по типу оптимизационного. Необходимо научно обоснованное, критериально прозрачное измерение эффективности властной деятельности.

Политический процесс, взаимодействие конкурирующих политических команд, геополитическое соревнование стран в обязательном порядке обращается к вопросу о качестве государственного управления, успешности тех или иных государственных политик. С другой стороны, само государственное управление без оценочной рефлексии не имеет шансов на самосовершенствование и развитие. Вопросы кадровых назначений, как и выборной фильтрации в механизмах политического рекрутинга, также требуют оценки качества властно управленческой деятельности и успешности ее итогов.

Качество, как и успешность государственного управления, не может оцениваться без апелляции к какой-либо ценности. Ценностное содержание обязательно имеет заявленную публично цель. Может использоваться какая-либо идеологическая ценность. Известно множество такого рода частных критериев, для которых построены так называемые

5

индексы — глобальной конкурентоспособности, коррумпированности, прав и свобод, развития демократии в той или иной стране. Это частные критерии для оценки качества разных сторон развития соответствующей страны. Но возникает важный вопрос: а существует ли наиболее объективный, наиболее интегративный и в этом смысле наиболее универсальный единый ценностный критерий государственной политики, управления и успешности?

Авторы выдвигают концепт такого критерия. Он равноприменим и равнозначим для любого государства, включая failed states (недееспособные государства). Это — жизнеспособность государства в широком смысле, иными словами — страны в целом. Не будет страны — не будет ничего: ни прав и свобод, ни рынка, ни демократии, ни демографии, ни здоровья и достоинства граждан. Успешность страны (государства) включает в себя два важнейших критерия. Страна, во-первых, должна быть способна существовать и не разваливаться как, например, СССР.

А, во-вторых, показатели, характеризующие ее существование, должны быть такими, чтобы обеспечивать должное державное достоинство как государства, так и граждан. Эти состояния характеризуются так называемой жизнеспособностью1, которая является самым общим, самым значимым и первичным критерием государственной политики и государственного управления. Все остальные частные критерии успешности государственных политик находятся в субординации к выдвинутому интегративному критерию высшего уровня.

Качество, как общая категория, имеет семантическое отношение к тематике аксиологии. Качество и ценность — категории связанные. Именно поэтому настоящая работа издается в серии «Политическая аксиология».

Эффективность государственного управления, качество государственного управления, успешность государственного управления и государственной политики звучат синонимично и говорят о необходимости понятийных уточнений. Это возможно, если иметь в виду конкретный контекст.

Под государственной политикой, отраслевой государственной политикой в контексте настоящей работы понимается властная и административная управленческая практика в соответствующей сфере целеполагания и ответственности. Использование в объяснительных моделях настоящей работы и в представлении соответствующих управленческих логистик и властного, и административного компонентов

1 Сулакшин С.С. Национальная идея России. Программа действий (постановка задачи) // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. № 5. Т. 2. 2009. С. 60–80.

6

властно-управленческой деятельности принципиально. Это обстоятельство вытекает из требования ценностного содержания государственного управления. Но такой подход не является общеупотребимым, поскольку неолиберальные модели государства ценностный компонент умалчивают, хотя достаточно очевидно, что «по умолчанию» всегда преследуются интерес и ценности богатого меньшинства общества.

Различение властной и административной управленческой деятельности в дальнейшем не будет каждый раз детализироваться; в рамках решаемой задачи достаточно представлять, что они связаны друг с другом. Властная деятельность включает выбор общественных ценностей и производных от них целей управления, администрирование посвящено

вбольшей степени выполнению работ по достижению поставленных целей.

Непросто выглядит категория качества государственного управления. К этому понятию возможны три подхода. Во-первых, качество

вшкале «затраты—результат». Это распространенный либеральнокоммерческий вариант, который сродни КПД (коэффициенту полезного действия). Подход является, безусловно, технически полезным, но он не исчерпывает важных политических и социальных нагрузок власти. Нужно помнить, что власть качественно отличается от коммерческого или корпоративного типа управления.

Во-вторых, качество власти (как института) возможно оценивать, сопоставляя результаты ее деятельности с неким эталоном. В принципе этот подход является наиболее универсальным, когда речь идет о какомлибо качестве вообще, без уточнения контекста. Но качество государственного управления или реализации государственных политик — вещь весьма контекстная и актуальная.

Врамках авторского подхода акцент делается на ином, третьем подходе, который основан на сопоставлении результатов управленческой

деятельности власти по отношению к заявленным ею публично целям. Цели могут быть согласованы с обществом через процедуры выборов, например. Среди таких целей может быть и коммерческая эффективность (затраты—эффект) как вполне рациональная частная цель экономного расходования бюджетных и иных государственных ресурсов.

Уточнив категориальный подход к основному понятию работы можно наметить несколько дальнейших необходимых шагов:

−разработка концептуальной модели и нормативного критерия эффективности государственной власти высшего уровня (критерии могут быть определены и для каждой частной или отраслевой государственной политики);

7

−формирование на основе статистических и экспертных данных исторических и пространственных (страновых) рядов различных индикаторов качества государственного управления;

−определение на основе сравнительного анализа сильных и слабых сторон («болевых точек») государственного управления в современной России.

Очевидно, что проделав эти шаги можно будет дать детальные и обоснованные рекомендации по совершенствованию государственного управления.

Вынесение оценки всегда предполагает проведение компаративистского анализа. Сравнение может проводиться с другими странами, другими историческими периодами, с каким-либо эталоном, порогом или теоретически устанавливаемым предельным уровнем и т. п.

Следовательно, компаративистский анализ должен содержать как сравнительную межстрановую, так и динамическую компоненту. Строгость сопоставления предполагает количественную формализацию оцениваемых результатов управления.

Поставленная задача существует много лет. Получены разные результаты, предложены различные подходы, в том числе упомянутые выше. Поэтому целесообразен обзорный анализ известных методологий составления рейтингов успешности и качества государственных политик. Обзор необходим и для того, чтобы стала рельефно видна разница между отдельными частными критериями качества, которые также целесообразны, и предлагаемым в работе критерием оценки качества государственного управления высшего уровня.

Использование определенных базовых ценностей обнаруживается на самом деле и в основе методологии различных широко применяемых рейтингов. Вместо распространенной латентной имплементации ценностных предпочтений, часто скрываемых за утверждением о несубъективности предлагаемых индексов, можно предложить подход с открытым провозглашением базовой ценности в рейтинговой системе. Посредством факторного анализа можно выявить и взвесить ценности, жизненно важные для существования и успешности государственности, что на деле обеспечивает их объективность и неуязвимость с точки зрения лоббистской субъективности и предвзятости. Решение этой задачи позволяет объективизировать процесс номинации ценностей как исходного критериального основания для определения качества государственного управления.

Один из основных упреков существующим рейтингам связан с их политической ангажированностью, манипулятивной нацеленностью. С позиций одного типа государственного устройства к общему знаме-

8

нателю приводятся оценки всех прочих государств, в результате оказывающихся в рейтинговой шкале в заведомо проигрышном положении. Международные индексы во многом выполняли до сегодняшнего дня роль рекламно-пропагандистского средства политического манипулирования и давления.

При межстрановых сопоставлениях, не поддерживая глобалистского универсализма, навязываемого со стороны Запада, следует учитывать цивилизационно-страновую вариативность критериев государственной успешности. Вариативно само понимание природы и функционального назначения власти. Одно из основных методологических требований заключается в сопоставимости объектов сравнения. Слишком велики могут быть отдельные различия — например, климатические издержки или транспортные трансакционные затраты. Следовательно, в общем подходе, который чаще всего используется в литературе, при разработке методологии странового компаративного анализа должна быть решена проблема сопоставимости государств. Это требует дополнительного анализа и фильтрации или кластеризации ансамблей сопоставления. Само по себе сравнение качества государственного управления таких стран, как, к примеру, Россия и Швейцария, конечно, возможно и даже целесообразно, но оно недостаточно.

Декомпозиционный факторный анализ причин успешности или неуспешности государственного управления возможен при сопоставлении его оценки в собственной истории страны.

В целях такой декомпозиции единая государственная политика структурируется на наиболее значимые сферы — так называемые частные или отраслевые государственные политики. В работе номинированы 42 такого рода отраслевые государственные политики.

Не все направления деятельности государства (государственные политики) могут иметь статистическое отображение. Для слабоформализумых сфер управления предусмотрена апробированная в ряде проектов Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования методика их квантификации путем экспертной оценки. Например, такая оцифровка в столетней исторической ретроспективе была проведена в работе по государственной политике в демографической области2, где одной из оцифровываемых составляющих являлся фактор качества государственного управления (рис. В.1).

Из приведенных усредненных данных, помимо соображений качественной оценки, вытекает предположение о значительном снижении качества государственного демографического управления в современной

2 Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М., 2007.

9

усл. ед. 0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

1900

1920

1940

1960

1980

2000

2020

Год

Рис. В.1. Количественная экспертная оценка качества государственного управления в демографической области

РЕЗУЛЬТАТЫ ВОПРОСЫ И ПУТИ ИССЕДОВАНИЯ ЦЕЛЬ

Максимизация эффективности государственно-властного механизма в России

–категория «эффективность»

–категория «государственно-властный механизм»

					Факторы эффективности													Результат эффективности-
							...			...												лидерство
1			2											i				...				в мире			...

Статистика: количественные показатели (характеристики)

факторов (пути улучшения влияния каких)

Корреляционный анализ сведения показателей в единый рейтинг

			Страновый
		сопоставительный
			анализ								Выявление
Исторический тренд											слабых мест
											в России и путей
успешности качества
											улучшения:
гос. управления
											влияние
в России
											на конкретные
											факторы
			Выводы				Методология

Рис. В.2. Проблемно-тематическая схема исследования

10