§ 3. Роль законного представителя юридического лица

при привлечении к административной ответственности

Проблеме законного представительства юридического лица уделяли и уделяют большое внимание в своих работах такие ученые, как С.Н. Братусь, Т.А. Васецкая, С.М. Горохов, Т.А. Гуменюк, П.И. Кононов, Д. Коротков, Е.А. Михайловская, М.А. Павлов, Н.Н. Пахомова, А. Петровский, А.А. Тюкавкин-Плотников, Б.Б. Черепахин, Е.Л. Цветкова и др. <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 200, 201; Горохов С.М. Законный представитель юридического лицапо делам об административных правонарушениях // Журнал российского права. 2004. N 6; Кононов П.И.О некоторых актуальных проблемах примененияи совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. N 4; Павлов М.А.Проблемы надлежащего извещения законного представителяюридического лица о возбуждении дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2009. N 2; Коротков Д.Юридическое лицокак материальный и процессуальный представитель в российском праве // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 12; Тюкавкин-Плотников А.А.Обособленные подразделения юридического лица// Предпринимательское право. 2007. N 2; Пахомова Н.Н.Положение единоличного исполнительного органав системе органов юридического лица // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 3; Черепахин Б.Б. Органы и представители юридического лица // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1968. Вып. 14. С. 47; Петровский А., Цветкова Е.Актуальные вопросы соблюденияадминистративными органами принципа законности при производстве по делам об административных правонарушениях: практика арбитражных судов // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 9. С. 24 - 27; Гуменюк Т.А.Аналитический обзор судебной практикиФедерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, связанной с извещением лиц о процессуальных действиях административных и судебных органов в процессе производства по делам об административных правонарушениях // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 11; Кузнецов А.А.Надлежащее извещение юридических лицпо нормам КоАП России: теория и практика // Административное право и процесс. 2010. N 4; Михайловская Е.А., Васецкая Т.А.Некоторые вопросы применения общих положений КоАП РФв практике Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа // Арбитражные споры. 2010. N 1. С. 75 - 92.

В КоАПРФ установлены следующие формы представительства юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях:

1) законное представительство, которое согласно ст. 25.4осуществляется руководителем юридического лица, а также иным лицом, признанным в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица;

2) представительство, осуществляемое применительно к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, защитником, а применительно к потерпевшему - представителем (ст. 25.5)(уполномоченное представительство).

Кроме того, термин "представитель" употребляется в ст. 27.8КоАП РФ при регламентации порядка проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

Обратим особое внимание на такую форму представительства юридических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, как законное представительство.

Основное отличие законного представительства от уполномоченного состоит в том, что действия законного представителя юридического лица по защите его интересов основаны на законе или учредительных документах и не требуют специального полномочия. Уполномоченный представитель осуществляет свои функции только после удостоверяемой специальным документом (доверенностью либо ордером) передачи ему представляемым процессуальных прав.

Таким образом, необходимыми условиями допуска субъекта к законному представительству интересов юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях являются наличие у такого субъекта собственной правоспособности, а также признание его в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (в частности, руководителем).

В частности, С.Н. Братусь в свое время отмечал, что органы юридического лица (организации) - это люди, которые в соответствии с законом, уставом или положением вырабатывают и осуществляют волю организации. Действия органа являются действиями самой организации. Поэтому юридические отношения между органом и организацией невозможны, поскольку они предполагают наличие двух самостоятельных субъектов права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. С. 200, 201.

Орган как таковой не является субъектом каких-либо гражданских и налоговых правоотношений, обособленных от соответствующих прав и обязанностей организации. Соответственно, нельзя говорить о наличии каких-либо отношений представительства; имеет место непосредственная реализация дееспособности организации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Винницкий Д.В. Налоговая правосубъектность организации // Журнал российского права. 2001. N 10.

В литературе органы юридического лица классифицировались на волеобразующие и волеизъявляющие, представляющие и непредставляющие <1>. С.Н. Братусь предложил различать органы, через которые юридическое лицо приобретает права и принимает обязанности, а также органы, которые вырабатывают волю юридического лица, но не совершают действий, непосредственно реализующих эти права и обязанности. Тем не менее эти органы своими решениями по основным, принципиальным вопросам предопределяют содержание таких действий.

--------------------------------

<1> См.: Черепахин Б.Б. Указ. соч. С. 47.

Понятие "руководитель организации" дано в ТКРФ. Согласно егост. 273под руководителем организации понимается физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа. В государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерном обществе таким лицом является директор или генеральный директор <1>, в обществе с ограниченной ответственностью - генеральный директор, президент или иное лицо. В ряде случаев полномочия единоличного исполнительного органа акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью могут быть переданы решением собрания акционеров (общего собрания участников) коммерческой (управляющей) организации либо индивидуальному предпринимателю (управляющему) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

<2> См.: Федеральный законот 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

Однако в некоторых формах юридических лиц (полное товарищество и товарищество на вере) понятия "руководитель юридического лица" и "орган юридического лица" отсутствуют. В отличие от хозяйственных обществ, которые являются объединениями капиталов, хозяйственные товарищества выступают объединениями лиц. Согласно нормам ГКРФ управление в таких юридических лицах осуществляется по общему согласию всех участников. Дела товарищества ведутся каждым из участников товарищества, если только учредительным договором не установлено, что все его участники ведут дела совместно либо ведение дел поручено отдельным участникам.

Управление делами организации через единоличный орган не предусмотрено законом во многих некоммерческих организациях. Отдельные юридически значимые действия в таких организациях совершаются физическими лицами, уполномоченными на это учредительными документами либо решениями коллегиальных органов управления. Поскольку указанные лица не являются ни руководителями юридического лица, ни его органами, законное представительство указанных лиц, а значит, и надлежащая защита их прав и законных интересов в производстве по делам об административных правонарушениях становятся невозможными.

Итак, статус законного представителя юридического лица, определенный в ст. 25.4КоАП РФ, может иметь только единоличный исполнительный орган юридического лица. Иные субъекты, в том числе выполняющие в организации управленческие функции, этим статусом в производстве по делам об административных правонарушениях обладать не могут.

В то же время КоАПРФ возлагает на законного представителя юридического лица неоправданно широкий круг полномочий и не допускает возможности реализации этих полномочий иными лицами, в частности уполномоченными представителями юридического лица.

Так, при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя юридического лица (п. 4 ст. 25.4КоАП РФ). В силу этого Кодекса законному представителю объявляется о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) арестованными товарами, транспортными средствами и иными вещами(п. 1 ст. 27.14); ему же вручается копия протокола об аресте товаров, транспортных средств и иных вещей(п. 6 ст. 27.14); в отношении его применяется привод(п. 1 ст. 27.15); его объяснения указываются в протоколе об административном правонарушении, именно ему разъясняются права и обязанности юридического лица, именно им, но никаким другим представителем юридического лица подписывается протокол об административном правонарушении и именно ему вручается под расписку копия протокола(ст. 28.2). Кроме того, регламентируя порядок рассмотрения дела об административном правонарушении,КоАПРФ постоянно упоминает этого субъекта, из чего можно сделать вывод, что присутствие законного представителя при рассмотрении дела об административном правонарушении является, по мнению законодателя, весьма желательным.

Такой порядок административного производства затрудняет деятельность субъектов административной юрисдикции. Когда к ответственности привлекается небольшая организация, добиться непосредственного участия руководителя этой организации в производстве по делу об административном правонарушении, как правило, труда не составляет. В крупных организациях управление отдельными направлениями деятельности обычно возлагается на функциональных руководителей; единоличный исполнительный орган при этом решает только вопросы стратегического планирования деятельности организации, поэтому не всегда возможно его непосредственное участие в производстве по делам об административных правонарушениях. Кроме того, нередки случаи, когда единоличный исполнительный орган большую часть времени находится вне места нахождения юридического лица. В этом случае административно-юрисдикционному органу довольно сложно добиться неукоснительного выполнения требований КоАПРФ, в частности порядка составления протокола об административном правонарушении, предусмотренного егост. 28.2.

В то же время Высшим Арбитражным Судом РФ указано нижестоящим судам на необходимость при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности проверять соблюдение положений ст. 28.2КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силуч. 2 ст. 206АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211АПК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2.

Весьма распространена и деятельность юридических лиц через создаваемые ими представительства и филиалы, т.е. обособленные подразделения, расположенные вне места нахождения юридического лица. Поскольку представительства и филиалы не имеют статуса юридического лица, они не являются самостоятельными субъектами ответственности; административную ответственность за правонарушение, совершенное в процессе деятельности филиала, несет создавшее его юридическое лицо. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности (п. 3 ст. 55ГК РФ), а значит, не являются ни руководителями, ни органами юридического лица. Следовательно, полномочия законного представителя в этом случае вправе реализовать только руководитель юридического лица, а не руководители представительств или филиалов. Понятно, что в этом случае привлечение юридического лица к административной ответственности становится крайне затруднительным.

Один из путей решения рассмотренной проблемы предложен Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановленииот 12 августа 2003 г. N 1242/03 по делу N А54-3408/02-С2 <1>, где допускалась возможность составления протокола об административном правонарушении и в отсутствие законного представителя юридического лица в случае, когда имеются данные о его надлежащем извещении.

--------------------------------

<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Требования КоАПРФ об участии в проведении процессуальных действий законного представителя юридического лица (но не любого другого его представителя) препятствуют эффективной реализации юридическим лицом своего права на защиту <1>. Как показывает практика, зачастую при составлении протокола об административном правонарушении или при вынесении постановления по делу об административном правонарушении присутствуют лица, которые не являются законными представителями привлекаемого к ответственности лица и не наделены полномочиями на представление его интересов при составлении такого протокола или вынесении такого постановления, следовательно, основанные на данных протоколах постановления признаются судом незаконными.

--------------------------------

<1> См.: Петровский А., Цветкова Е. Указ. соч.С. 24 - 27.

Суд нередко признает незаконными и отменяет постановления о привлечении к административной ответственности юридических лиц в связи с тем, что административный орган уведомляет о времени и месте совершения процессуальных действий не самих юридических лиц, а их структурные подразделения.

Нередко протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания составляются административными органами в отношении различных лиц. Часто эта проблема возникает, когда протокол составляется в отношении филиала юридического лица, а к административной ответственности привлекается само юридическое лицо, либо такие протокол и постановление составляются в отношении филиала, который не является субъектом вменяемого правонарушения.

В силу специфики административных правоотношений, где одна из сторон обладает властными полномочиями, а другая - "безвластный" субъект, надлежащая процессуальная регламентация является основным уравновешивающим фактором, "балансирующим" данные отношения. Последствие несоблюдения определенной процессуальной формы совершения тех или иных процессуальных действий - невозможность реализации прав другой стороны.

Представлять интересы юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении может защитник или законный представитель юридического лица, т.е. лицо, уполномоченное на это учредительными документами, а также руководитель юридического лица (ст. 25.4КоАП РФ). Однако подобная формулировка не может считаться надлежащей. Понятие "руководитель юридического лица" не является легитимным <1>. Юридическое лицо осуществляет деятельность через органы юридического лица или через своих участников. Органы юридического лица подразделяются на управленческие и исполнительные. В свою очередь, на исполнительные органы юридического лица возложены обязанности по выполнению оперативного руководства деятельностью юридического лица, и, с нашей точки зрения, представление интересов юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении (в качестве законного представителя) является одной из прерогатив исполнительного органа.

--------------------------------

<1> См.: Постатейный комментарийк Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М., 2008. С. 736.

Необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении обусловлена сложностью применения на практике негибкой нормы, предусмотренной ст. 25.4КоАП РФ. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении их делам об административных правонарушениях в связи со следующим.

В реальной жизни законными представителями большинства юридических лиц выступают, как правило, только их единоличные органы-руководители (генеральные директора, директора и т.п.), поскольку в их учредительных документах, а тем более в законодательстве никакие иные персонально определенные лица, которые могли бы быть признаны органами, а следовательно, и законными представителями этих юридических лиц, не предусмотрены. В связи с этим на практике нередко возникают абсурдные ситуации.

Так, должностное лицо Роспотребнадзора составляет в отношении ОАО "Российские железные дороги" протокол об административном правонарушении, совершенном на одной из станций Горьковской железной дороги. В силу действующей редакции ст. 25.4КоАП РФ законным представителем ОАО "РЖД" при составлении указанного протокола об административном правонарушении, совершенном на одной из тысяч железнодорожных станций России, может выступать только руководитель этого юридического лица - президент данного акционерного общества. С учетом данного обстоятельства ни начальник станции, ни начальник отделения Горьковской железной дороги, ни даже начальник самой Горьковской железной дороги, являющейся филиалом ОАО "РЖД", не могут быть признаны законными представителями. Следовательно, административный орган в силу положенийст. ст. 25.4,28.2и28.5КоАП РФ обязан в течение двух суток составить протокол в отношении ОАО "РЖД", при наличии данных о надлежащем извещении единственного на всю страну законного представителя этого юридического лица - президента ОАО "РЖД" или в его присутствии.

Кроме того, нередко руководители юридических лиц физически, в силу отсутствия на работе в связи с болезнью или командировкой, не могут явиться на составление протокола либо на рассмотрение дела. В некоторых случаях они умышленно не являются на составление протокола об административном правонарушении и на рассмотрение дела в целях затягивания производства по делу и истечения срока давности привлечения юридического лица к административной ответственности под различными предлогами. При этом в настоящее время руководитель лишен возможности направить вместо себя на составление протокола или рассмотрение дела представителя, а именно подчиненного ему работника, например юриста, на основании общей выданной ему на "все случаи жизни" доверенности. Вместе с тем нельзя ограничить круг представителей юридического лица руководителем и лицами, действующими на основании выданной им доверенности по конкретному делу. Необходимо расширить и круг законных представителей, которые могут осуществлять представительство именно в силу указания на это в законе. Это связано с тем, что, как показывает практика разрешения арбитражными судами дел о привлечении юридических лиц к административной ответственности, отдельные недобросовестные руководители в целях затягивания рассмотрения дела и, соответственно, ухода от ответственности в связи с истечением срока давности не выдают доверенности своим работникам на представительство этих юридических лиц по указанным делам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах примененияи совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По названным выше причинам в целях обеспечения нормальных условий производства по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении юридического лица, в том числе соблюдения установленных КоАПРФ сроков совершения процессуальных действий, обеспечения надлежащего представительства этого лица в данном производстве предлагается расширить перечень представителей юридического лица. При этом считаем, что представительство юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении может осуществляться как законными представителями, перечень которых следует расширить, так и иными представителями, действующими на основании выданной им в установленном законом порядке доверенности.

Итак, трудности в правоприменительной деятельности административных и судебных органов вызывает определение круга лиц, которые являются руководителями, а также иных лиц, признанных в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Другая практическая проблема связана с ограничением законодателем круга лиц, которые наделены статусом законного представителя юридического лица. Это в ряде случаев порождает, с одной стороны, сложности его извещения в случаях иного места жительства или места нахождения руководителя, наличия в структуре юридического лица филиалов или иных структурных подразделений и, с другой стороны, возможность злоупотребления процессуальными правами со стороны лиц, привлекаемых к административной ответственности, выражающегося в уклонении от получения направляемых в адрес юридического лица извещений и в иных действиях, имеющих целью избежание ответственности.

Приведем ряд примеров судебной практики судов общей юрисдикции по рассматриваемой проблеме.

1. Если протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 6.16КоАП РФ, был составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, надлежащим образом не извещенного о времени и месте составления протокола, то судебные акты о привлечении юридического лица к ответственности по указанной статье подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеСанкт-Петербургского городского суда от 29 августа 2011 г. N 4А-1325/11 // СПС "КонсультантПлюс".

Так, районным судом Санкт-Петербурга юридическое лицо признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.16КоАП РФ.

В жалобе законный представитель просит судебные решения отменить как незаконные, поскольку вынесены они с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Указывает, что протокол об административном правонарушении составлен без участия законного представителя юридического лица. Действующий на основании доверенности Л., с участием которого был составлен протокол, законным представителем ООО "Меди Эстетик" не является, равно как и защитником, поскольку доверенность не содержит указание на полномочия по участию в деле об административном правонарушении, а также на полномочия защитника.

Представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в этот перечень не входит, следовательно, законным представителем не является.

На основании положений ст. 28.2КоАП РФ составление протокола об административном правонарушении в отношении юридического лица должно осуществляться в присутствии его законного представителя.

Кроме того, ч. 3 ст. 25.4КоАП РФ предусматривает, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Таким образом, должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении обязано известить (уведомить) законного представителя юридического лица о факте, времени и месте составления названного протокола в целях обеспечения ему возможности реализовать гарантии, предусмотренные ст. 28.2КоАП РФ.

Однако в материалах приводимого дела извещения законного представителя юридического лица о месте и времени составления протокола не имеется.

Вместе с тем КоАПРФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренноеч. 4 ст. 28.2КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Доверенность на имя Л. не содержит указания на полномочия по участию в деле об административном правонарушении, а также на полномочия защитника.

При таких обстоятельствах протокол об административном правонарушении составлен с нарушением ст. 28.2КоАП РФ, в отсутствие законного представителя юридического лица, который не был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола.

Указанное нарушение процессуальных требований КоАПРФ является существенным, в связи с чем Постановление судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 21 февраля 2011 г. отменено.

2. Указание в протоколе об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.6КоАП РФ, в качестве законного представителя юридического лица директора, полномочия которого на момент составления протокола прекратились, повлекло отмену судебных решений вследствие осуществления производства по делу в отсутствие законного представителя юридического лица с прекращением производства по данному делу ввиду истечения сроков давности привлечения к ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеСанкт-Петербургского городского суда от 21 июня 2011 г. N 4А-993/11 // СПС "КонсультантПлюс".

3. Участие в судебном заседании по делу об административном правонарушении лица, представившего доверенность, не содержащую указание на право представления интересов юридического лица при рассмотрении дел об административном правонарушении в судах общей юрисдикции, свидетельствует о рассмотрении дела в отсутствие законного представителя привлекаемого к ответственности юридического лица и влечет отмену принятого судебного решения <1>.

--------------------------------

<1> См.: решениеЛенинградского областного суда от 17 мая 2011 г. N 7-317/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

4. Решение суда, которым администрация муниципального образования подвергнута административному наказанию, отменено, дело направлено на новое рассмотрение, поскольку протокол об административном правонарушении, на основании которого вынесено решение суда, подписан лицом, не наделенным полномочиями законного представителя администрации <1>.

--------------------------------

<1> См.: решениеВерховного суда Удмуртской Республики от 14 марта 2011 г. по делу N 12-25 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, практика судов общей юрисдикции решает вопросы, касающиеся законных представителей, в соответствии с КоАПРФ.

На основании материалов судебной практики арбитражных судов можно выделить основные тенденции по применению норм КоАПРФ, относящихся к представительству юридических лиц.

Во-первых,получение уполномоченным представителем извещений о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и о рассмотрении дела, направленных по юридическому адресу общества, признается надлежащим извещением законного представителя юридического лица.

В случае неявки законного представителя юридического лица, извещенного в установленном порядке, протокол об административном правонарушении может быть составлен, а дело может быть рассмотрено в его отсутствие, если не поступило ходатайство об отложении составления протокола или рассмотрения дела либо оно оставлено без удовлетворения <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 16 апреля 2009 г. по делу N А19-2333/09 // СПС "КонсультантПлюс".

Во-вторых,недопущение защитника юридического лица к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности.

О времени и месте составления протокола об административном правонарушении юридическое лицо извещено надлежащим образом.

На составление протокола явился защитник, действующий на основании доверенности, выданной директором общества и отвечающей требованиям ст. ст. 185,187ГК РФ.

К участию в составлении протокола защитник не был допущен. Налоговый орган мотивировал свои действия невозможностью участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении до момента составления протокола.

Учитывая положения ч. 4 ст. 25.5КоАП РФ, в соответствии с которыми защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод о существенном характере нарушений, допущенных налоговым органом, нарушении процессуальных прав юридического лица, в том числе на представление возражений по акту проверки и объяснений по факту правонарушения при составлении протокола, в связи с чем постановление о привлечении к административной ответственности признано незаконным и отменено.

Суд кассационной инстанции признал выводы судов соответствующими закону, оставив в силе принятые по делу судебные акты <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 16 декабря 2009 г. по делу N А19-10758/09 // СПС "КонсультантПлюс".

В-третьих,извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном филиалом юридического лица, необходимо направлять по месту нахождения как юридического лица, так и его филиала, расположенного вне места нахождения юридического лица <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 23 января 2008 г. по делу N А33-8122/07 // СПС "КонсультантПлюс".

В-четвертых,судебная практика показывает, что составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела в отсутствие законного представителя юридического лица не противоречат закону, так как он извещен о его рассмотрении.

Административным органом направлено уведомление о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, которое получено представителем юридического лица, имеющим на основании доверенности полномочия на получение почтовой корреспонденции.

От юридического лица поступило изготовленное на его фирменном бланке заявление, заверенное печатью организации, об ознакомлении с материалами дела, в котором указано, что оно подается в связи с получением уведомления о составлении протокола.

В составлении протокола участвовал представитель общества, имеющий соответствующие полномочия на основании доверенности.

Определение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении направлено по юридическому адресу общества и получено заместителем директора, а также вручено защитнику, который принял участие в рассмотрении дела.

При таких обстоятельствах арбитражный суд не согласился с выводом суда первой инстанции о нарушении порядка привлечения к административной ответственности и правомерно отклонил довод о ненадлежащем извещении законного представителя юридического лица, основанный на том, что выданная защитнику доверенность имеет общий характер и не содержит полномочий на участие в производстве по конкретному делу об административном правонарушении. Арбитражный суд указал, что общая доверенность не умаляет полномочий действующего на ее основании защитника на участие в производстве по делу об административном правонарушении, в том числе права знакомиться с материалами дела, участвовать в составлении протокола и рассмотрении дела <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 27 января 2009 г. по делу N А19-9662/08 // СПС "КонсультантПлюс".

В-пятых,если иностранный гражданин, являющийся генеральным директором общества, приказом возложил исполнение своих обязанностей на другого работника, принимавшего участие в составлении протокола об административном правонарушении и присутствовавшего при вынесении постановления по делу, то гарантии процессуальных прав юридического лица соблюдены <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 27 октября 2009 г. по делу N А78-1834/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

В-шестых,если административным органом использованы разные формы информирования юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении и о рассмотрении дела, это свидетельствует о соблюдении порядка привлечения к административной ответственности и о ненарушении гарантий его процессуальных прав.

Согласно материалам дела уведомление о рассмотрении дела об административном правонарушении направлено по тому же юридическому адресу, что и уведомление о составлении протокола, но возвращено органом связи по причине отсутствия организации по указанному адресу.

После этого должностным лицом административного органа предприняты действия по вручению уведомления непосредственно представителю, уполномоченному на получение почтовой корреспонденции по доверенности, который отказался от его получения.

Законный представитель юридического лица по указанному им в ЕГРЮЛ адресу не проживает; направляемая ему корреспонденция возвращается органом связи; фактическое местонахождение директора неизвестно.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что административным органом приняты необходимые и достаточные меры по извещению юридического лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Вынесение при таких обстоятельствах постановления по делу об административном правонарушении в отсутствие законного представителя юридического лица не является нарушением гарантий его процессуальных прав и не свидетельствует о нарушении порядка привлечения к административной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 25 марта 2009 г. по делу N А33-8887/08 // СПС "КонсультантПлюс".

В-седьмых,если законный представитель юридического лица уклоняется от получения уведомлений, направляемых почтовой связью, и отказывается от подписания протокола об административном правонарушении, где отражена информация о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, то он считается извещенным о его рассмотрении <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 27 января 2009 г. по делу N А19-13949/08 // СПС "КонсультантПлюс".

В-восьмых,если направление юридическому лицу телеграмм с информацией о процессуальных действиях осуществлено без учета времени, необходимого для прибытия его законного представителя или защитника, находящегося в другом городе, для участия в названных действиях, то такое извещение не может быть признано надлежащим <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 15 декабря 2008 г. по делу N А19-5609/08-27-04АП-2563/08 // СПС "КонсультантПлюс".

В-девятых,извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении должно обеспечивать реальную возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие арбитражного управляющего.

Арбитражный управляющий направил в административный орган в г. Барнаул телеграмму, в которой сообщил о недостаточности времени для прибытия и выразил несогласие с таким извещением. Телеграмма на момент составления протокола была получена.

Суд кассационной инстанции указал: суд оставил без внимания доводы арбитражного управляющего о том, что он не имел физической возможности явиться для дачи объяснений и участия в составлении протокола, поскольку приблизительное время, необходимое для переезда из г. Красноярска в г. Барнаул, составляет от 19 до 20 часов. Суд отметил, что при рассмотрении дела следовало выяснить, обеспечивало ли такое извещение о времени и месте составления протокола реальную возможность принять участие в его составлении; уведомил ли арбитражный управляющий административный орган о невозможности прибытия к месту составления протокола; являются ли причины неявки уважительными <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 19 декабря 2007 г. по делу N А33-9855/07 // СПС "КонсультантПлюс".

В-десятых,если судами первой и апелляционной инстанций не исследованы обстоятельства, объективно препятствующие участию законного представителя юридического лица или защитника в составлении протокола об административном правонарушении, судебные акты должны быть отменены, а дело должно быть направлено на новое рассмотрение.

Телеграммы с извещением о времени и месте составления протокола об административном правонарушении направлены за два дня до его составления и вручены за один день до его составления заместителю директора, который уведомил таможенный орган о невозможности прибытия законного представителя для участия в составлении протокола в связи с его нахождением в командировке в другом городе.

Протокол составлен в отсутствие законного представителя юридического лица.

Указанные обстоятельства судами первой и апелляционной инстанций не исследовались, им не дана правовая оценка, в связи с чем решение суда и постановление апелляционной инстанции отменены, дело направлено на новое рассмотрение <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеФАС Восточно-Сибирского округа от 12 января 2009 г. по делу N А33-8788/08 // СПС "КонсультантПлюс".

В-одиннадцатых,что делать в случае, если на составление протокола явился представитель юридического лица с доверенностью, уполномочивающей его представлять интересы указанного юридического лица во всех государственных, в том числе административных, органах (т.е. с так называемой общей доверенностью "на все случаи жизни"), а административный орган не допустил такого представителя к участию в составлении протокола, мотивируя свои действия тем, что представитель с "общей" доверенностью не является законным представителем и не вправе участвовать в составлении протокола (при этом административный орган сослался наПостановлениеПленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2007 г. N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" <1>).

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2007. N 9.

Действительно, на наш взгляд, явившийся на составление протокола с "общей" доверенностью представитель не является законным представителем юридического лица, но он не стал бы законным представителем и в том случае, если бы имел "специальную" доверенность на участие в конкретном административном деле. Такая "специальная" доверенность в силу названного Постановленияподтверждает лишь факт того, что законный представитель юридического лица извещен о времени и месте составления протокола. В рассматриваемом примере имелось иное доказательство извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола (почтовое уведомление). Как отмечено выше,КоАПРФ предусматривает при составлении протокола в отношении юридического лица возможность участия как законного представителя, так и защитника (представителя по доверенности), которые имеют равные процессуальные права и обязанности. При этомКоАПРФ не делит доверенности на "общие" и "специальные". Итак, не допустив защитника (представителя по доверенности, независимо от того, "общая" она или "специальная"), административный орган нарушил право на защиту юридического лица при составлении протокола.

С учетом позиции Высшего Арбитражного Суда РФ следует отметить, что надлежащее извещение самого юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, либо его законного представителя (руководителя) является необходимым условием составления протокола и легальности последующего производства по делу об административном правонарушении независимо от того, явился на составление протокола представитель по доверенности (защитник) либо не явился никто. "Специальная" доверенность представителя подтверждает лишь факт извещения законного представителя. Если представить себе маловероятную ситуацию, что на составление протокола явился законный представитель юридического лица, а доказательства надлежащего извещения его или представляемого им юридического лица отсутствуют, на наш взгляд, составление протокола будет правомерным. Однако если при наличии извещения юридического лица либо законного представителя на составление протокола явился представитель по "общей" доверенности (защитник), законных оснований для отказа ему в праве на участие в составлении протокола, предоставленном ч. 5 ст. 25.5КоАП РФ, не имеется. Анализ практики Высшего Арбитражного Суда РФ <1> свидетельствует об ужесточении позиции высшей судебно-арбитражной инстанции в вопросе соблюдения процессуальных прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 (п. 17), от 2 июня 2004 г. N 10(п. 10), от 26 июля 2007 г. N 46(п. 24).

Следует обратить внимание и на то, что согласно п. 4 ст. 61АПК РФ полномочия представителей физического лица на ведение дела в арбитражном суде могут быть выражены не только в доверенности, но (в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом) и в ином документе. Таким документом может быть договор поручения, по которому поверенный обязуется выполнить определенные юридические действия от имени и за счет доверителя (ст. 971ГК РФ), хотя согласност. 975ГК РФ доверитель не освобождается от обязанности выдать доверенность поверенному, но нотариальное удостоверение договора или доверенности этим Кодексом не предусмотрено.

Ненадлежащее извещение законного представителя общества о времени и месте вынесения постановления о назначении наказания за непредставление на момент проверки документов, подтверждающих деятельность оборота алкогольной продукции, является существенным нарушением процедуры привлечения к ответственности и влечет отмену постановления.

В соответствии со ст. 28.2КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Этому лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом, оно вправе представить объяснения и замечания по его содержанию. Согласност. 28.5КоАП РФ протокол составляется немедленно после совершения административного правонарушения.

В п. 10Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 указано: нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленныхКоАПРФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211АПК РФ), при условии что указанные нарушения имеют существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. При составлении протокола в отношении общества могло присутствовать лицо, действующее на основании доверенности на право представления интересов общества. Суды признали, что она не является доверенностью на право участия в конкретном административном деле, поскольку в ней не указано право участия по настоящему административному делу в отношении общества; доверенность является "общей" <1>.

--------------------------------

<1> См., например: ПостановлениеФАС Западно-Сибирского округа от 17 мая 2010 г. по делу N А75-10154/2009 // СПС "КонсультантПлюс";ПостановлениеФАС Западно-Сибирского округа от 30 апреля 2010 г. по делу N А03-50/2010 // СПС "КонсультантПлюс";ПостановлениеФАС Волго-Вятского округа от 4 мая 2010 г. по делу N А17-9152/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, в связи с многочисленными вышеприведенными тезисами и неоднозначными примерами из судебной практики нами предлагается изложить ст. 25.4КоАП РФ в следующей редакции:

"Статья 25.4. Законные представители и представители юридического лица

1. Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители и представители. Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексомявляются его руководитель, а также иной орган управления (должностное лицо), наделенные законом или учредительными документами правом действовать от имени юридического лица без доверенности. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются учредительными документами и документами, удостоверяющими его служебное (корпоративное) положение.

Представителями юридического лица являются руководитель филиала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т.п.), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иной работник юридического лица, действующий на основании доверенности.

2. При составлении в отношении юридического лица протокола об административном правонарушении в качестве его представителя может также выступать работник юридического лица, являющийся в соответствии с выполняемыми им функциями и возложенными на него трудовыми (служебными) обязанностями ответственным за соблюдение правил, норм и требований, в связи с нарушением которых в отношении юридического лица было возбуждено дело об административном правонарушении.

Полномочия представителя юридического лица подтверждаются приказом (распоряжением) о назначении его на соответствующую должность, о возложении на него определенных трудовых (служебных) обязанностей и ответственности за соблюдение соответствующих правил, норм и требований, либо доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

3. Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя, представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении юридического лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения".