Государственное управление образованием и наукой
Управление образованием
Правовые основы образовательной деятельности
Образование в системе социально-культурного комплекса занимает особое, можно сказать, базовое положение, потому что развивать науку, пользоваться достижениями культуры можно лишь при наличии у человека определенного уровня образования.
В Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» понятие образование трактуется как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней.
Право на образование является конституционным (ст.43 Конституции РФ).
В России реализуются следующие виды образовательных программ:
общеобразовательные;
профессиональные.
К общеобразовательным относятся программы:
дошкольного образования;
начального общего образования;
основного общего образования;
среднего (полного) общего образования.
Профессиональные программы включают программы:
начального профессионального образования;
среднего профессионального образования;
высшего профессионального образования;
послевузовского профессионального образования.
Конституцией и названным законом гражданам гарантирована общедоступность и бесплатность дошкольного, общего (т.е. образования в объеме 11-летнего обучения) образования и начального профессионального образования. Право на бесплатное среднее профессиональное, высшее профессиональное и послевузовское профессиональное образование в государственных и муниципальных учреждениях может быть реализовано на конкурсной основе, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Учредителями соответствующих образовательных учреждений (школ, ВУЗов, техникумов, училищ и т.п.) могут быть органы государственной власти и органы местного самоуправления, отечественные и иностранные организации всех форм собственности, а также отдельные граждане РФ и иностранные граждане.
Учредителем военных образовательных учреждений может выступать только Правительство РФ.
Наряду с государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта РФ) и муниципальными образовательными учреждениями допускается организация негосударственных образовательных учреждений (частных, а также учреждений общественных и религиозных организаций), школ, средних и высших учреждений профессионального обучения.
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Для негосударственных учреждений типовые положения играют роль примерных.
Каждое образовательное учреждение, независимо от вида, должно иметь Устав1, закрепляющий внутреннюю организацию, цели образовательного процесса, вид учреждения, структуру финансовой и хозяйственной деятельности, порядок управления.
Во всех учебных заведениях содержание образования определяется образовательными программами. Все программы должны соответствовать государственным образовательным стандартам.
Правовой статус образовательных учреждений
Закон РФ «Об образовании» определяет правовой статус образовательных учреждений. Такое учреждение является юридическим лицом, оно должно быть зарегистрировано учредителем в соответствующем уполномоченном органе. Однако начать образовательную деятельность учреждение может только тогда, когда на основании заключения экспертной комиссии получит от уполномоченного органа исполнительной власти лицензию на право ведения образовательной деятельности.
Важное юридическое значение имеет государственная аккредитация образовательного учреждения. Свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения выдается на основании заключения аттестационной комиссии и подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых государственных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям госстандартов, право на выдачу выпускникам документов государственного образца.
Аттестация проводится, как правило, один раз в пять лет федеральными и ведомственными государственными органами управления образованием. Образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации по итогам государственной аттестации.
Таким образом, установлен довольно сложный порядок придания правового статуса образовательному учреждению. Он преследует цель обеспечить высокий уровень подготовки учащихся и студентов, соответствующий государственным образовательным стандартам.
Правовое положение вузов
Правовое регулирование отношений, связанных с организацией высшего профессионального образования и послевузовского образования, в том числе организация управления высшими учебными заведениями, осуществляются на основе Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
В законе определены статус высшего учебного заведения, ступени высшего профессионального образования, сроки освоения основных образовательных программ, получения соответствующих квалификаций (степеней) в зависимости от сроков обучения.
Сейчас вузы имеют значительную административную и хозяйственную самостоятельность. Усовершенствованы правила приема в вузы и обучения (например, практика зачисления в вузы по результатам тестирования).
Высшее образование перешло на многоуровневую структуру подготовки специалистов. Она предусматривает получение неполного высшего, базового высшего и полного высшего образования.
Ядром высшего образования является базовый уровень, на который отводится не менее 4–х лет. За это время студенты изучают ряд общеобразовательных и профессиональных курсов. Причем обучение ведется не по специальностям (как раньше), а по направлениям, что позволяет освоить практически все области науки. Получившим базовое высшее образование выдается диплом с присвоением степени бакалавра. Это уже готовый для определенной отрасли специалист. Но если есть желание и способности, можно продолжить освоение исследовательских программ и получить диплом магистра наук.
Итак, в Российской Федерации устанавливаются следующие ступени (уровни) высшего профессионального образования:
Высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр».
Высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации «дипломированный специалист».
Высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «магистр».
Образование лиц, не завершивших обучение по основной образовательной программе высшего профессионального образования, но успешно прошедших промежуточную аттестацию (не менее, чем за 2 года обучения), признается неполным высшим профессиональным образованием и подтверждается выдачей дипломов установленного образца.
Лицам, не завершившим освоение основной образовательной программы высшего профессионального образования, выдаются академические справки установленного образца.
Сроки освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования составляют:
для получения квалификации (степени) «бакалавр» - не менее 4-х лет.
для получения квалификации «дипломированный специалист» – не менее 5 лет, за исключением случаев, предусмотренных соответствующими государственными образовательными стандартами.
для получения квалификации (степени) «магистр» – не менее 6-ти лет.
Лица, получившие документ государственного образца о высшем профессиональном образовании определенной степени, имеют право в соответствии с полученным направлением подготовки (специальностью) продолжить обучение по образовательной программе высшего профессионального образования следующей ступени.
Получение впервые образования по образовательным программам высшего профессионального образования различных ступеней не рассматривается как получение второго высшего профессионального образования.
Негосударственные вузы в большинстве своем готовят бакалавров. Квалификация «бакалавр» при поступлении на работу дает гражданину право на занятие должности, для которой квалификационными требованиями предусмотрено высшее профессиональное образование.
Основные образовательные программы высшего профессионального образования обучающимися могут осваиваться в различных формах – очной, очно-заочной (вечерней), заочной, в форме экстерната.
В России устанавливаются следующие виды высших учебных заведений: университеты, академии, институты.
В Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 3) обозначен принцип автономности вуза, выражающийся в том числе в его самостоятельности в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом вуза. Педагогическим, научным работникам и студентам вуза предоставляются академические свободы, в том числе свобода преподавателя излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы научных исследований, а также свобода студента получать знания согласно своим склонностям и потребностям. Признается необходимым создание оптимальных условий для свободного поиска истины, ее свободного изложения и распространения. Вуз несет ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством.
В этом же законе подробно определен статус студента вуза (ст. 16)2, установлены льготы для лиц, совмещающих учебу в вузе с работой (ст. 17), предусмотрен перечень должностей научно-педагогического и иного персонала, порядок их замещения, указаны ученые звания и порядок их присвоения, решены вопросы организации аспирантуры и докторантуры.
Высшее учебное заведение в соответствии со своим уставом может осуществлять платную деятельность в области образования, однако платная образовательная деятельность вуза не может проводиться взамен и в рамках образовательной деятельности, осуществляемой и финансируемой за счет средств бюджета (ст. 29).
Управление вузом более детально регламентируется Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования и уставом данного вуза.
Этими документами установлено, что общее руководство вузом осуществляет Ученый совет, возглавляемый ректором (начальником). Ученый совет – выборный орган, формируется на срок до 5 лет.
Деятельностью факультета вуза руководит декан (начальник).
Основным звеном вуза является кафедра во главе с заведующим (начальником). Кафедра ведет учебную, методическую и научную работу по соответствующим дисциплинам, осуществляет подготовку научно-педагогических кадров.
Управление негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем.
Система органов управления образованием
Органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие управление образованием в РФ, можно поделить на несколько групп:
Федеральные органы государственного управления образованием (Правительство РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по образованию).
Государственные ведомственные органы управления образованием РФ и ее субъектов, управляющие только подведомственными им образовательными учреждениями по профилю отраслей и сфер деятельности этих органов (например, СибЮИ МВД России подведомственен МВД России).
Органы государственного управления образованием субъектов РФ и муниципальных образований:
министерства образования республик в составе России, департаменты, главные управления образования – в краях, областях, автономных образованиях;
отделы образования – в районах и городах.
Положение о Минобрнауки России утверждено Постановлением Правительства РФ 15 июня 2004 г. № 280. Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
Управление наукой
К научной относится деятельность по планированию, организации и проведению фундаментальных, поисковых, прикладных научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и осуществление инновационной деятельности.
Новой чертой правового регулирования научной деятельности, характерной для рыночной системы, является возмездность научного труда. Однако науку и научную деятельность трудно представить только как предпринимательский интерес частного исследователя, ведь научный результат достигается для удовлетворения потребностей, имеющих общественный характер. По этой причине сохраняется государственный контроль за научной деятельностью, ведь необходимо обеспечить безопасность общества от бесконтрольных экспериментов3. Передовые рубежи науки становятся все более трудоемкими и наукоемкими, где частный интерес, несомненно, уступает место интересу общественному.
В соответствии со ст. 44 Конституции РФ каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.
Основным источником финансирования научных работ в Российской Федерации является государственный бюджет. Получение финансирования в последнее время связано также с безвозмездными целевыми субсидиями, распределяемыми в конкурсном порядке и называемыми грантами.
Общие вопросы воспитания, образования, науки в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» позволил сформировать законодательную базу в данной сфере. Приоритет отдан статусу субъектов научной деятельности.
В ст. 7 названного закона зафиксированы основные начала по управлению научной и научно-технической деятельностью. Оно осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и саморегулирования. Органы государственной власти РФ, научные организации в пределах своих полномочий определяют соответствующие приоритеты и направления развития науки и техники, обеспечивают формирование системы научных организаций.
Государственное управление наукой осуществляется в различных формах: финансирование, планирование, контроль, лицензирование и др. Для отношений между научной организацией, заказчиком и иными потребителями научной продукции характерна такая форма, как договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной продукции, оказание услуг и др.
На основе указанных договоров выполняются научные исследования и экспериментальные разработки для государственных нужд. В этих случаях договоры заключаются между государственным органом и научной организацией-исполнителем.
Управление в сфере науки долгие годы отличалось консерватизмом. Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике осуществлял централизованное руководство, а Академия наук была как бы вторым центром в данной сфере.
В настоящее время управление наукой осуществляют следующие государственные органы федерального уровня:
Правительство РФ;
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области науки. Оно определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области формирования и реализации единой государственной научно-технической политики, утверждает федеральные научные и научно-технические программы и проекты по приоритетным направлениям развития науки и техники.
Министерство образования и науки РФ;
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
Федеральное агентство по науке и инновациям;
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;
Почти каждый федеральный орган исполнительной власти имеет свои специализированные структуры управления вопросами науки.
В субъектах Российской Федерации действуют министерства, управления (департаменты) по научно-технической политике.
Органы государства, учреждающие государственные научные организации, утверждают уставы государственных научных организаций; осуществляют контроль за эффективным использованием и сохранностью предоставленного государственным научным организациям имущества; осуществляют другие функции в пределах их полномочий. Эти органы вправе также устанавливать для государственных научных организаций обязательный государственный заказ на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок.
Научные учреждения
Центральное место в системе организации науки занимает Российская академия наук (РАН)4. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 ноября 1991 г. № 228 «Об организации Российской академии наук», РАН является высшим научным учреждением России и представляет собой общероссийскую самоуправляемую организацию, действующую на основе законодательства России и собственного устава. РАН объединяет действительных членов (академиков) и членов-корреспондентов академии, а также других научных сотрудников учреждений академии. В ее составе – институты, лаборатории, предприятия и организации, обеспечивающие исследования по основным направлениям фундаментальной науки.
РАН действует на основе своего Устава. Высшим органом РАН является Общее собрание академии, решающее все основные вопросы ее деятельности. В период между общими собраниями действует Президиум РАН. Президиум подотчетен Общему собранию академии. Структуру РАН образуют отделения, региональные отделения, региональные научные центры (филиалы академии).
Создаются и функционируют также отраслевые академии наук (Российская академия медицинских наук, Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия образования, Российская академия художеств, Российская академия архитектуры и строительных наук и др.). Отметим, что период активного учреждения отраслевых академий наук приходится на 90-е годы прошлого века.