Этика нейтралитета

Общепринятая теория и практика административной этики счич^ь ет: управленцы должны выполнять распоряжения своего начальствг и-политику учреждения и органа управления, где они служат. С этой тс ⁷ ки зрения администраторы этически нейтральны в том смысле, что выносят независимых моральных суждений.

От них не ожидают, что они будут действовать по каким-либо с§£> им моральным принципам, отраженным в распоряжениях, и лин-" ^: поведения, которые им поручено выполнять. Они действуют так, ч'О = бы организация могла служить обществу. Вступая в должность добро вольно, что означает согласие, должностные лица с самого начала з^^ь ют, что будет входить в их обязанности, и, если эти обязанности (и их желания) изменяются, могут уйти с должности.

Этика нейтралитета не отрицает того, что управленцы могут \* ~: -пользовать собственное суждение при формировании линии поведен ' -; Но их целью всегда должно быть установление такой линии повед' ния, на которой настаивают или могли бы настаивать другие лк/'и (обычно избранные должностные лица) или в случае противоречу • указаний истолковать юридически или конституционно, кто имеет npi i определять политику. Использование некоторой свободы дейсткш этой точки зрения не может быть поводом для применения иных ( ральных принципов, кроме тех, которые были установлены раепо * жениями и политикой вышестоящих лиц, которым управленец ИОД'" няется в организации. Идеальный управленец с позиции dti* ' нейтралитета — абсолютно надежный инструмент для достижении лей организации, никогда не внедряющий собственную систему ц ностей в процесс достижения этих целей. Этика, таким образом, с -собствует основному качеству организации — служить обществеии '.>•• целям безотносительно к целям индивидов внутри организации.

Вариантность этики нейтралитета дает некоторый простор для л / v ных моральных суждений до тех пор, пока решение или политике утверждены окончательно. С этой точки зрения управленцы могут at монстрировать свои взгляды, спорить с начальством и оспарщ «/

210 Лекция 10. Административная этика

предложения в процессе формирования политики. Как только приня­то окончательное решение, все должностные лица согласованно воп­лощают в жизнь поставленные задачи. Более того, все разногласия должны иметь место только внутри организации и в соответствии с ее правилами. Эта вариантность временно отменяет нейтралитет, но "при­остановленный нейтралитет" остается нейтралитетом, и выбор для должностного лица состоит в том, чтобы "подчиниться или уйти и отставку".

Этику нейтралитета можно критиковать по ряду направлений, по-_> скольку она недооценивает сферу деятельности должностных лиц и потому снижает их ответственность перед гражданами. Вступление в должность означает согласие на обязанности, составляющие эту долж­ность, установленные организацией. Если эти обязанности не согласу­ются с самосознанием служащего как гражданина, он может отказать­ся от должности, но для многих должностных лиц такой поступок сложно совершить. Неспособность совершить такой поступок не может быть рассмотрена как одобрение всего того, что делает организация.

Для значительного большинства государственных служащих безус­ловные права (такие, как пенсия и трудовой стаж) и профессионала ные навыки (часто ненужные в частном секторе) составляют веский довод в пользу того, чтобы держаться за свое место. Даже если сами по себе многие были бы готовы пожертвовать своей карьерой ради прин­ципа, они не могут поступиться ответственностью за свою семью.

Должностные лица более высокого уровня обычно имеют преиму­щества, которые делают отказ от должности более выполнимым выбо­ром. Они могут вернуться (обычно на более выгодных условиях) в биз­нес или в свою профессию. Но возможность такого шага для них может зависеть от их верной службы в правительстве, где они продемонстри­ровали, что способны хорошо "работать в команде", что на них любая государственная или частная организация может положиться.

Более того, динамика коллективного решения не позволяет даже принципиальным должностным лицам отважиться на отказ от должно­сти. Многие решения имеют сложную структуру, их предосудительный характер проявляется только в совокупности всех частей. Должностное лицо, вовлеченное на ранней стадии подобной акции (такой, как, на­пример, урезание бюджета), вряд ли сможет возражать на последних этапах. Многие решения представляют собой компромисс, и любой недовольный может быть легко убежден в том, что если его оппоненты не добились того, к чему стремились, то и он должен согласиться на меньшее по сравнению с тем, что требуют его принципы. По этой и ис> многим другим причинам служащий может остаться на своей должнос­ти, имея при этом иные взгляды на политику руководства; и то, что он не отказался от должности, не будет означать согласия.

Этика нейтралитета i j j

Сторонники этики нейтралитета могут продолжат!) шинц|шш< и* том, что должностное лицо, которое не может выполнять сноих до»+ ностных обязанностей, должно уйти в отставку, как бы трудно ему ни было так поступить. Этот главный принцип вызывает возражения со стороны административной этики. Если бы эта точка зрения была пос­ледовательно воплощена на практике, государетв^Гые "учреждения вскоре были бы заполнены только теми, кто никогда ни в чем не со­мневается. Люди строгих моральных убеждений будут отказываться от должности, вместо того чтобы продолжать работать, и мы лишимся тех, которые могут сделать наибольший вклад в общественную жизнь. А так как мы не хотим изгонять наиболее принципиальных людей из учреждений, то должны признать, что могут быть серьезные мо­ральные причины для того, чтобы остаться на должности, при этом не соглашаясь с политикой руководства. Этика нейтралитета упрощает проблему. В соответствии с политикой нейтралитета должностные лица изображаются или сопоставляющими свои моральные принципы с политикой организации и подчиняющимися, если принципы и поли­тика совпадают, или отказывающимися от должности, если они слиш­ком расходятся. Что важно в этой точке зрения? Своим уходом индивид выражает свою "этическую автономность", которую Вейсбанд и Фрэнк в своей работе "В защиту увольнений в знак протеста" определяют как "готовность отстаивать свое собственное принципиальное суждение, даже если это повлечет за собой нарушение правил, ценностей или основных понятий организации, товарищеской группы или команды". "Общественное значение этической аитономшн'ти, -- пишут они, ••-состоит не в том, что отстаииат'и, ш» и самим jrHlriiuin шшиш то его мнения". Этика пейтранинмн нишщшм ни и иппнПимс jit-Hi шин отдельного должностного липа, ин шпишмпи m i nhi ми nm.ir иришш пы против организации и момсш у*"»*» ' iihm*imh in 'himm, шким образом, отрицает важные сооиракпшч, мпщи-к* ннмнмИ yit|t«e*ieii»u должен принимать во внимание ним ш пшшижи • вин» иОншпнннвИ, пока он находится на должности,

Однако как сотрудник вы имеете оЫншгны ши н«»|»вн мшив»ИМИ, организацией и руководством. Вступая и дии+.нш и, и щшннмии -лективные задачи, вы даете повод рассчшммнп. ни н^ииннФшсп сотрудничество с вами. Ваши коллеги начинини i-hui* рискуют и совершают действия, ожидая, что пы ну.тмг [т»°ичн1ь • щов низации. Если вы отказываетесь от должности, ч о опминмишч* н« н*н дания и в сущности перекладываете свои дела на Кошт Hitm унт м« жет нарушить деятельность организации, решающи!! шиичи г»мм*с значительные, чем те, которые явились причиной уходи Дпи + ш» im«*> лицо сопоставляет свои дела с деятельностью всех сшш uupim [»мн„ •

212

Лекиия 10. Административная этики

Этика нейтралитета

213

действиями всего руководства и имеет обязанности перед обществен­ностью. Должностные лица не должны думать только о том, смогут ли они со спокойной совестью продолжать сотрудничать с организацией, Это может быть истолковано как обычное желание остаться с "чисты­ми руками" — вариант того, что часто называют "моральным само­снисхождением".

Ограничение возможных способов поведения общественных упран-ленцев всего до двух — подчинение или отказ от должности — это еще одно направление критики этики нейтралитета. Многие формы несогла­сия, от молчаливого протеста до незаконной обструкции, могут быть совместимы с продолжением работы в учреждении. Некоторые из них, конечно, могут быть неверными с моральной точки зрения, кроме слу чаев, продиктованных чрезвычайными обстоятельствами, но этика ней­тралитета в этом случае вообще недейственна, так как она заранее отри­цает возможность морально приемлемого внутреннего противостоянии решениям организации, по крайней мере "окончательным решениям" Проблема тем не менее состоит в том, как дать управленцам вой можность выразить несогласие, не подрывая способности организации к достижению своих целей. Если демократическая общественность под держивает цели организации, то несогласие индивида может подорвать демократический процесс. В первую очередь нужно настоять на том, чтобы всякий несогласный тщательно сопоставил основания своего несогласия с линией поведения в этом вопросе. Является ли это несо гласив моральным или чисто политическим? Это неопределенное де ление, поскольку почти все важные политические решения имеют эти­ческие характеристики. Но можно сказать, что чем более явно полити ка нарушает важные моральные принципы, тем более оправданно несогласие с этой политикой. Должностное лицо скорее будет поддер­жано за противостояние решению бомбить мирные поселения во врем» партизанской войны, чем решению снизить торговые барьеры и наг/о ги на импорт. Во втором случае политического несогласия честный от­каз от должности представляется наиболее правильным поступком (если решение окончательно). Несогласные должны также решить, являетси ли линия поведения, с которой они не согласны, единичным случаем или частью общей политики и насколько важность общей политики, проводимой организацией, уравновешивает неверность проводимой политической линии. Более того, несогласные должны изучить степень собственной вовлеченности и роли: насколько (формально и нефор мально) ответственны они за проводимую политику. Какие изменении внесет их противостояние в данную политическую линию и в общую политику организации? В какой степени данная политика нарушает этику профессиональных групп, к которым относятся должностные лица (ти кую, как каноны юридической или медицинской морали)?

Эти решения помогут определить не только то, оправданно ли про­тивостояние должностного лица политике организации, но и то, ка­кой метод противостояния будет наиболее результативным. Методы выражения несогласия могут быть самыми разными: от экстремальных до умеренных. Четыре типа несогласия проиллюстрируют это разнооб­разие и покажут некоторые возможные последствия, которые всякий несогласный должен учитывать.

Первый тип: не принимать активного участия в проведении приня­той политической линии.

Одна из опасностей такой формы протеста — так называемое при­ручение несогласных. Примером может послужить случай с Джорджем Боллом, который как помощник министра в администрации Джонсо­на настойчиво возражал против политики правительства, проводимой

во Вьетнаме.

Когда мистер Болл начал высказывать сомнения по поводу пра­вильности политики во Вьетнаме, его мягко успокоили, сделав внут-риправительственным защитником Вьетнама. Обострение конфликта (во Вьетнаме) сопровождалось периодическими вопросами к мистеру Бол-лу, и он высказывал свое мнение. Болл чувствовал себя прекрасно (ведь он боролся за правое дело); остальные тоже чувствовали себя отлично (они дали слово "посланнику мира"), и все избежали неприятностей.

Таким образом, несогласные могут быть "эффективно нейтрализо­ваны", и в противоположность их намерениям несогласие может даже помочь в проведении политики, которой они противостоят.

Второй тип несогласия — должностные лица против желания на­чальства выражают протест внутри организации и в то же время удов­летворительно выполняют спою работу. Этот курс дейстиий был при­нят большинством из 65 служащих-юристо» судебного департамента, которые были против принятия отсрочки укачи о шшдрсиии деоегрет ции в Миссисипи в августе 1969 г. Служшдиоиориегы иодшичши И оиу() ликовали петицию, требующую отставки шишкою шмимишиншчн nim занности президента за политику, которую шулмшш* нити чти противозаконной и которая подвигла их nt\ длни'тиш), mipyimtiuiimt¹ каноны юриспруденции. Они также посчитали, чю уход *' днн*шп ш не поможет выполнению их обязанности тпсрдо дои»:шпинь щнннн беззакония. Некоторые несогласные призывали к (мшес ши«ммм Mi-рам, подрывавшим политику их департамента, и даже lipivuшииму информацию в Фонд правовой защиты при Национальной итщишши содействия прогрессу цветного населения, который нротиноснши t^jy дебному департаменту. Большая часть служащих тем не М(м»н« o'lнаш­лась от этих строгих мер на основании того, что они ославили tiM ol) щественную поддержку их протеста.

215

214 Лекция 10. Административная этика

Этот тип протеста обычно зависит в отношении его эффективнос­ти, так же как и законности, от существования неких широко распро­страненных стандартов, к которым несогласные могут апеллировать за пределами организации. Профессиональная этика или даже закон мо­гут оказаться недостаточными, если сотрудники не могут прийти к единому мнению в их интерпретации, но апелляция к таким стандар­там сможет, по крайней мере, убедить общественность в том, что не­согласные не используют свою должность для того, чтобы навязывать собственное мнение. Когда несогласные противостоят демократически избранным должностным лицам, они должны найти способ показать, что защищают принципы, которые одобрили бы все граждане.

Третий тип несогласия — это открытая политика противостояния. Должностные лица, например, могут отказаться участвовать в прове­дении политики, с которой несогласны, могут отказаться уступить дорогу, с тем чтобы другие могли продолжить эту политику или предо­ставить информацию и другого рода содействие посторонним людям, которые стремятся помешать проведению этой политики. Обычно та­кую стратегию можно использовать в течение недолгого времени, так как можно изолировать этих несогласных, найти других должностных лиц на эту работу и мобилизовать собственную внешнюю поддержку, чтобы нанести ответный удар любой оппозиции, которая распростра­няется за пределы организации. В любом подобном случае несогласные вряд ли будут иметь какое-либо влияние внутри организации. Эффек­тивное противостояние должно быть более продуманным.

Таким образом, мы подошли к четвертому типу несогласия: скры­той политики противостояния. Утечка информации — самый показа­тельный пример. Утечки различаются по цели и результату. Одни про­сто предоставляют информацию службам, которые имеют право на ее получение; другие дискредитируют конкретных должностных лиц, но все же не подрывают политику всей организации; третьи предоставля­ют информацию прессе или общественности, в конечном счете меняя политику, и, наконец, некоторые даже предоставляют секретную ин­формацию вражеским агентам, и это считается государственной изме­ной. Исключая последнее, мы все же можем сказать, что утечка ин­формации иногда оправданна, даже если нарушает правительственные процедуры или противоречит закону, как, например, при огласке сек­ретных документов.

Часто проводят аналогию между должностным и гражданским не­повиновением. Многие теоретики демократии утверждают, что нару­шения закона гражданами демократического государства допустимы, но только определенными способами и при определенных обстоятель­ствах. Граждане обязаны: (1) действовать публично; (2) не совершать

Этика нейтралитета

преступлений; (3) апеллировать к принципам, разделяемым другими гражданами; (4) направлять свои требования против явной несправед­ливости; (5) использовать все возможные способы протеста перед тем, как нарушать закон, и (6) планировать свое неповиновение так, чтобы оно не нарушило стабильности демократического процесса.

Даже если кто и считает, что гражданское неповиновение может быть оправданно, с должностным неповиновением согласиться нельзя. Должностные лица не могут ссылаться на те же права, на которые ссылаются гражданские лица, и можно сказать, что аналогия невоз­можна. К тому же в экстремальных случаях правительственных право­нарушений столько поставлено на карту, что должностные лица долж­ны иметь большую свободу действий, чем обычные граждане; рамки стандартных условий гражданского неповиновения слишком узки для

должностных лиц.

Важной задачей в отношении неповиновения и других форм проте­ста является разработка соответствующих критериев, которые помога­ли бы определить, насколько протест оправдан в тех или иных обстоя­тельствах. Этика нейтралитета делает эту задачу ненужной, отрицая саму возможность существования этики в администрации. Но, как можно видеть, административный нейтралитет невозможен и нежелателен.