Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА	11

Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної фор ми діяльності, що має певну мету, однак запланований резуль тат може бути досягнутий лише в разі правильного встанов лення завдань управління, забезпечення матеріальними, люд ськими ресурсами, законодавчою основою, об’єктивною інформацією.

Державне управління як вид соціального управління обо в’язково містить три елементи: прийняття рішення, його вико* нання та контроль за реалізацією. Державне управління — це частина державної діяльності, що має своїм основним призна ченням здійснення виконавчої влади. Державний характер та кого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюють спеціальні органи (встановлюють посади), які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державно го управління й складає першу, найважливішу його сторону. Разом з тим, для безпосереднього управління економікою, со ціально культурним будівництвом і адміністративно політич ною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка ста новить інший бік державного управління. Виконавча й розпо рядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб’єктам, що її здійснюють, юридично владних повноважень.

Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають з його природи — здійснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

а) загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює най важливіші сторони життя держави й суспільства;

б) спрямованість на виконання Конституції та законів Ук раїни (підзаконна діяльність);

в) юридично владний, розпорядчий характер; г) організаційний зміст, за допомогою якого досягають ре

гулювання й координації спільної праці людей; ґ) активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об’єк

тами свого впливу галузі економічного, соціального й адміні стративно політичного будівництва;

12	ГЛАВА 1

д) безперервне та постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб’єк ти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, дося гають поставленої мети. Функція управління пов’язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність з виконан ня намічених завдань і одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матері ально фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об’єк тивною інформацією, законодавчою основою тощо) визначе но управлінські завдання. Функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого право вого акта спеціальною системою органів виконавчої влади при таманними їм методами. За мету функції управління мають ви конання завдань держави та суспільства шляхом владно орган ізуючої діяльності в різних процесуальних формах.

§ 3. Принципи державного управління

Державне управління здійснюють відповідно до принципів (засад), закріплених Конституцією України. В сучасній юри дичній літературі систему принципів державного управління, як правило, не розглядають. Проте слід зазначити, що будь яка діяльність, а тим більш управлінська, має певну основу. Конституція України дозволяє віднести до принципів держав ного управління такі: відповідальності органів виконавчої вла ди (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і дер жавою; верховенства права; законності; участі громадян та їх об’єднань в управлінні; рівноправності громадян в управлінні; гласності.

Принцип відповідальності органів виконавчої влади (посадо* вих осіб) за доручену справу перед людиною і державою випли ває зі змісту статей 3, 17, 19 Конституції України тощо. Згідно зі ст. 3 Конституції держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА	13

Органи виконавчої влади відповідальні перед Президентом України, підконтрольні й підзвітні Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України, органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, установлених законом. Рішення ви щих органів є обов’язковим для нижчих згідно з розподілом їх повноважень. Взаємовідносини вищих і нижчих органів вико навчої влади здійснюються на основі субординації.

Принцип верховенства права в Україні закріплений у ст. 8 Конституції. Відповідно до нього Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. За кони та інші нормативно правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй.

Принцип законності безпосередньо пов’язаний з принципом верховенства права і з нього випливає, а також базується на по ложеннях Конституції України, згідно з якими Україна є суве ренною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Органи державної влади й органи місцевого самовря дування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Законність повинна бути реальною. Закон став в Україні основним джерелом права, прийнятим відповід но до Конституції. Реальність законності гарантовано насампе ред обов’язком державних органів та їх посадових осіб додер жуватися її, відповідальністю перед народом України, а також судовим контролем (у тому числі з боку Конституційного Суду України), прокурорським наглядом, контролем з боку спеціаль но створених органів виконавчої влади (інспекцій, адміністрацій, комісій, комітетів) і правом громадян на звернення в державні та громадські органи, в тому числі суд.

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, всеук раїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого са моврядування. У здійсненні функцій державного управління громадяни беруть участь шляхом об’єднання в політичні партії та громадські організації. Через такі об’єднання громадяни здійснюють захист своїх прав і свобод, задовольняють по літичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси.

14	ГЛАВА 1

Громадяни користуються рівним правом доступу до держав ної служби, а також до служби в органах місцевого самовряду вання. Вони мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Обмеження на участь у державному управлінні встановлюються виключно законом (засуджені до покарання у вигляді позбавлення волі, недієздатні).

Принцип гласності в державному управлінні пов’язано на самперед з вільним доступом громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів, окрім відомо стей, які є державною таємницею або іншою захищеною зако ном таємницею. Кожному гарантовано право вільного досту пу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів

іпредметів побуту, а також право на її поширення. Таку інфор мацію ніким не може бути засекречено (ст. 50 Конституції).

Кожному гарантовано право знати свої права і обов’язки. Закони та інші нормативно правові акти, що визначають права

іобов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, а недоведені є нечинними.

Стаття 32 Конституції гарантує кожному судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення будь якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шко ди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поши ренням такої недостовірної інформації.

§ 4. Сутність виконавчої влади

Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада здійснюєть ся на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак це не свідчить про відмову від терміна «державне уп равління» чи «управління державними справами» (наприклад, ч. 1 ст. 38 Конституції). Термін «державне управління» широ ко використовують як у вітчизняній, так і в зарубіжній літера турі та законодавстві. Використання терміна «виконавча вла

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА	15

да» пов’язано передусім з переходом до розподілу єдиної дер жавної влади (певною мірою умовного) на три гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову згідно з функціонально ком петенційною спеціалізацією. Три гілки єдиної державної вла ди характеризуються відповідною самостійністю, кожну уособ люють (персоніфікують) конкретні, відповідні суб’єкти, які її здійснюють, але зміст їх діяльності спрямовано на розв’язан ня, як єдиним механізмом з внутрішнім розподілом функцій, загальносуспільних завдань.

Сутність виконавчої влади зводиться до такого.

1.Виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні — атрибутом держав но владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, й здійснюєтьсяпорядіззаконодавчоютасудовоюв тіснійвзаємодії.

2.Виконавча влада є самостійною лише у зв’язку з прак тичною реалізацією Конституції, законів України в загально державному та функціонально компетенційному масштабі. На неї покладено найбільшу частину загальнодержавних функцій.

3.Виконавча влада має державно правову природу, наділе на владними повноваженнями, що виявляється в її можливос тях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об’єднань, праві й можливостях підкоряти своїй волі інших.

4.Виконавчу владу здійснюють на засадах поділу держав ної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскіль ки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. На рівні району в місті є судові органи, в той же час відсутні органи виконавчої влади (державного характеру), крім Києва та Се вастополя. Немає їх і на рівні села, селища, міста. Управління на цьому рівні здійснюють органи місцевого самоврядування.

5.Виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю, оскільки така діяльність є формою реалізації ви конавчої влади, видом державної діяльності відповідної ком петенційної та функціональної спрямованості.

6.Виконавча влада здійснюється системою спеціально ство рених суб’єктів — органами виконавчої влади різних рівнів, які наділено виконавчою компетенцією, що не властиво органам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів — виконавчої влади — здійснюють державне управління, вико навчу й розпорядчу діяльність.

16	ГЛАВА 1

§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного управління

та адміністративного права

Виконавча влада не ототожнюється з державним управлін ням, яке характеризується як вид державно владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв’язку з тим, що дер жавне управління розглядають як виконавчо розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої вла ди. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно пра вових актів) майже зникли терміни «виконавчо розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й держав ного управління, слід виходити з того, що категорія «виконав ча влада» є політико правовою, а категорія «державне управ ління» — організаційно правовою. Єдине, що їх об’єднує, це ви конавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить со бою вид державної діяльності, в межах якої реалізується дер жавна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, ос кільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повнова ження через діяльність відповідних суб’єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснюва ти, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійсню ють у рамках єдиної системи державної влади на засадах по ділу влади, тому державне управління, елементами якого є ви конавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб’єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб’єкти виконавчої влади є ланками системи державного уп равління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконав чої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони ма ють як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливи

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА	17

ми ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб’єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття «суб’єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.

Виконавча влада в Україні, в її державно управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосеред нього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням держав ної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сфера ми життя, особливо економікою. На цій підставі проявляють ся тенденції до становлення системи державного регулюван ня, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об’єктів зменшується, а управлінський вплив пов’я зується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному й місцевому рівнях, підпри ємств і установ. Увагу зосереджують на виробленні економіч ної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприєм ництва, роздержавленні майна тощо. Це ніскільки не прини жує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більше, що між державним управлінням і державним регулю ванням немає принципової різниці, оскільки мета в них спільна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулюван ня, а регулюючи — управління. Відмінність полягає в ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсут ності підлеглості.

Відомо, що жодна держава ще не відмовилася й не відмо виться від державного управління як із політичних, економіч них, так і з соціальних причин. Державно управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми й мето ди диктують умови суспільного життя. Сьогодні відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночас

18	ГЛАВА 1

но держава все більше й більше стає на шлях формування силь ної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рі вень управління суспільними відносинами (створення відпо відно до Конституції України централізованої системи вико навчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адмі ністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адмініст рації»1 і т. ін.).

Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб’єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як дер жавного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки його здійснюють не тільки органи, що входять до системи ви конавчої влади, а й інші, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств і установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств і відомств на місцях тощо). Тісні взаємозв’язки виконавчої влади та дер жавного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права тра диційно пов’язують із державним управлінням. Адміністра тивне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адмі ністративно правового регулювання пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері дер жавної діяльності щодо керівництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно правове регулювання поширюєть ся на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконав чої влади з громадянами, недержавними формуваннями (гро мадськими організаціями, партіями).

1 Див.: Офіційний вісник України. — 1999. — № 18. — Ст. 774.

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА	19

Адміністративне право розглядають як сукупність право вих норм, що регулюють суспільні відносини в сфері держав ного управління. Його основу становить адміністративне за конодавство, що є складовою частиною (елементом) всього за конодавства України. Під адміністративним законодавством

розуміють систему правових актів, у яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно*правові норми. Воно охоплює не всі нормативно правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).

Нині в системі адміністративно правового регулювання основне місце належить: охороні й забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково технічного, соціального й культурного розвитку; управлінню об’єктами державної власності відповід но до закону; вдосконаленню форм і методів державного уп равління; розв’язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів ви конавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяль ності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочен ня та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню й ефек тивному втіленню в життя правових і організаційних засад гос подарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав влас ника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо); регулюванню функціонування в межах за кону об’єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності й порядку.

Отже, згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в межах цієї системи та іншими дер* жавними органами, не названими в Конституції України вико* навчими, й виявляється у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управ* ління. Основне його призначення — виконавча й розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законо* давство.

20	ГЛАВА 1

§6. Державне управління в умовах проведення

вУкраїні адміністративної реформи

Під час здійснення виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів, за допо могою яких держава активно впливає на суспільні процеси. Адміністративне право органічно пов’язане з виконавчою вла дою як важливий інструмент її реалізації та галузь права, що створює правові засади її функціонування. Через відносини з органами державного управління (їх посадовими особами) гро мадяни дійсно мають можливість скористатися конституцій ними положеннями про пріоритетність їх прав і свобод. Адмі ністративне право є галуззю публічного права, регулює уп равлінські відносини в галузі публічної влади, а саме ті з них, участь у яких беруть громадяни (їх об’єднання), органи вико навчої влади й органи місцевого самоврядування. Адміністра тивно правові норми застосовують при реалізації делегованих державою відповідним суб’єктам функцій і повноважень та у внутрішньоорганізаційній діяльності не тільки органів вико навчої влади й органів місцевого самоврядування, а й усіх дер жавних органів, адміністрації державних підприємств, установ і організацій. Ефективність управлінської діяльності якраз і створює необхідні умови для належної реалізації та захисту прав і свобод громадян, забезпечує виконання покладених на них обов’язків.

Нова система державного управління, необхідність якої пов’язано з комплексною перебудовою наявної у нашій дер жаві управлінської системи та розбудовою нових, важливих інститутів, має впроваджуватися в межах адміністративної ре форми. Концепція адміністративної реформи в Україні, схва лена указом Президента України від 22 липня 1998 р.1, має за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економіч них, політичних, соціальних державно правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосується не тільки управлін ських, а й інших проблем, у ній також визначено завдання переосмислення організаційних і правових засад державного

1 Див.: Офіційний вісник України. — 1999. — № 21. — Ст. 943.