Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА	21

управління, науково методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.

На наш погляд, потреба адміністративної реформи в Україні не викликає сумнівів, але якщо говорити про адміністративне право та його реформування, то це стосується його як галузі права, відповідної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне призначення адміністративного права зав жди пов’язувалося із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов’язків у сфері державного управління, із завданнями щодо організації управління суспіль ними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку сус пільства й держави, правової системи пріоритети були різни ми, як і пріоритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.

У Концепції визначено п’ять напрямів здійснення адмі ністративної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) форму вання нових інститутів, організаційних структур та інстру ментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпе чення нової системи державного управління; 4) зміцнення та формування нових фінансово економічних основ забезпечен ня системи державного управління; 5) наукове та інформацій не забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціо нування1.

Здійснення зазначених напрямів розраховано на досить три валий період і включає три етапи. Перший, підготовчий етап має за мету розроблення й офіційне схвалення Концепції та Програми здійснення адміністративної реформи, розв’язання першочергових питань, пов’язаних із поточним удосконален ням елементів наявної системи державного управління. Дру гий етап пов’язують із запровадженням організаційно право вих засад реформування ключових елементів системи дер жавного управління. Третій етап передбачає поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів державного управлін ня. Заходи щодо законодавчого, кадрового, наукового та інфор

1 Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. — К., 1999. — C. 8.

22	ГЛАВА 1

маційного забезпечення реформи, зміцнення й оновлення фінансово економічних основ державного управління перед бачають провести на всіх етапах.

Процес реформування має стосуватися системи централь них і місцевих органів виконавчої влади, системи місцевого самоврядування й адміністративно територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово еконо мічного, інформаційного, наукового забезпечення. Передбаче но створення комплексного механізму організаційного забез печення адміністративної реформи, який би охоплював головні складники адміністративних перетворень. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через еко номічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в усякому випадку європейські). Ефективність їх проведення забезпечували спеціально створювані організації. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не завершилися. Однією з причин цього була відсутність політичної волі й організаційного механізму забезпечення ре форм.

Правову основу адміністративної реформи становлять Кон ституція та закони України, які визначають статус централь них і місцевих органів виконавчої влади, систему адміністра тивно територіального устрою й організацію місцевого само врядування. Для забезпечення реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено підготовку інших концепцій і програм, законів України.

На виконання положень Концепції Президентом України прийнято низку нормативно правових актів. Серед них особ ливе місце посідають спрямовані на реформування системи й структури центральних органів виконавчої влади. Це укази Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему цент ральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади»1.

Перетворення в системі місцевого самоврядування мають забезпечувати Координаційна рада з питань місцевого само врядування при Президентові України та Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України.

1 Див.: Урядовий кур’єр. — 1999. — 17 грудня.

ГЛАВА 2

Предмет, метод і система адміністративного права України

§ 1. Предмет адміністративного права

Традиційно до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у сфері публічної діяль ності держави, зокрема, у сфері державного управління. Таке трактування предмета зазначеної галузі права є дуже стислим і вимагає певних уточнень.

Для окреслення кола відносин, що потребують адміністра тивно правового врегулювання, слід виходити з наступного.

1.Державне управління здійснюють з метою «впорядкуван ня» різноманітних процесів, які відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативно правових ак тах. У свою чергу, призначенням виконавчої влади є виконан ня законів та інших правових документів. Отже, державне уп равління є формою зовнішнього прояву виконавчої влади. Однак за змістом таке управління не співпадає з виконавчою владою, оскільки його здійснюють і за межами системи органів виконавчої влади. Так, функції управління виконують керів ники будь яких державних органів, підприємств, установ, організацій щодо службовців цих органів, персоналу під приємств, установ, організацій.

Таким чином, нормами адміністративного права регулюють відносини, що виникають як у процесі реалізації виконавчої вла* ди, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки влади.

2.В Україні управлінські функції виконавчої влади здійсню ють не лише державні органи. Так, ст. 143 Конституції вста новлено, що органам місцевого самоврядування законом мо жуть надаватися повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне положення конкретизовано й деталі зовано в тексті Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., окремі статті якого містять переліки відпо

24	ГЛАВА 2

відних делегованих повноважень1. Крім того, зазначені функ ції можуть надаватися і деяким іншим недержавним інститу ціям (наприклад, Законом «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону вповноважені застосовувати примусові заходи, спрямовані на припинення протиправних діянь, складати протоколи про адміністративні правопорушен ня тощо2.

Отже, предмет адміністративного права включає суспільні відносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням недержавни* ми суб’єктами делегованих їм повноважень виконавчої влади.

3.У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» містить ся чіткий перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладають на ви конавчі органи місцевого самоврядування. Зіставляючи ці пов новаження, можна відзначити майже повну відсутність прин ципової різниці між ними. Так, реалізуючи як власні, так і деле говані повноваження, в яких зафіксований загальносуспільний інтерес, такі органи впливають на різноманітні процеси, що відбуваються на певній території, в тому числі шляхом прий няття рішень, забезпечених примусовою силою держави. Метою такого впливу є створення сприятливих умов для втілення в життя законів, реалізації громадянами своїх прав і свобод, нор мального функціонування суб’єктів господарювання. Таким чином, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, однорідний із відно* синами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно*правового врегулювання.

4.Одним із видів юридичної відповідальності є адміністра тивна відповідальність. В Україні питання про притягнення винних до відповідальності такого виду можуть розв’язувати представники органів виконавчої влади, місцевого самовряду вання, а також судді. Останні, розглядаючи справи про адмі ністративні правопорушення, керуються нормами адміністра тивного права, іншими словами, здійснюють правосуддя у

формі адміністративного судочинства.

1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170. 2 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 40. — Ст. 338.

ПРЕДМЕТ, МЕТОД І СИСТЕМА АДМІНІСТРАТИВНОГО...

25

Таким чином, суспільні відносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства, також є складником предмета адміністративного права.

У законодавстві та літературі словосполучення «адмініст ративне судочинство» згадують не лише в зв’язку з розглядом судами справ про адміністративні правопорушення. Законом «Про судоустрій в Україні» від 7 лютого 2002 р. передбачено, що в нашій державі підлягають утворенню спеціалізовані адмі ністративні суди, які у формі адміністративного судочинства вирішуватимуть спори, пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління й місцевого самоврядування1. Запро вадження та діяльність таких судів зумовить те, що правосуд дя у формі адміністративного судочинства охоплюватиме не лише судовий розгляд справ про адміністративні правопору шення, а й вирішення спорів, пов’язаних із згаданими право відносинами.

Під час визначення предмета адміністративного права важ ливо відзначити, що діяльність органів виконавчої влади, місце вого самоврядування, інших уповноважених суб’єктів і відно сини, що виникають при цьому, мають велике значення для реалізації конституційних прав і обов’язків громадян. У зв’яз ку з цим, у сучасних умовах, коли йдеться про запровадження справді демократичних відносин між владними структурами й громадянами, адміністративне право, з одного боку, покли кано забезпечувати ефективну діяльність зазначених органів, а з іншого, – створювати умови для реалізації і захисту грома дян від сваволі суб’єктів управління шляхом чіткого окреслен ня повноважень останніх і закріплення доступних механізмів протидії їх незаконній діяльності.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що пред8 мет адміністративного права становлять суспільні відносини, які виникають з метою реалізації і захисту прав громадян, ство* рення нормальних умов для функціонування громадянського сус* пільства й держави. Такі відносини пов’язані з: 1) діяльністю органів виконавчої влади; 2) внутрішньоорганізаційною діяльніс* тю інших державних органів, підприємств, установ, організацій; 3) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядуван*

1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 27—28. — Ст. 180.

26	ГЛАВА 2

ня; 4) здійсненням іншими недержавними суб’єктами делегова* них повноважень органів виконавчої влади; 5) здійсненням пра* восуддя у формі адміністративного судочинства.

Предмет адміністративного права охоплює широке коло відносин, зміст яких об’єктивно потребує правового врегулю вання за допомогою специфічних методів, механізмів. Остан ня обставина дозволяє визначити адміністративне право як профілюючу галузь, яка разом із кримінальним і цивільним правом утворює юридичну основу, обов’язкову частину очо люваної конституційним правом системи.

До профілюючих галузей матеріального права примикають процесуальні — кримінально процесуальне, цивільне процесу альне, а також адміністративно процесуальне право, яке пере буває в стані формування. Наявність процесуальних галузей обумовлено необхідністю організації виконання норм відповід них профілюючих галузей.

На базі профілюючих виникають спеціальні галузі, призна ченням яких є забезпечення спеціалізованого правового режи му для окремого виду суспільних відносин (наприклад, трудо ве право, сімейне право, земельне право, фінансове право). І, нарешті, теоретики вирізняють комплексні галузі, які, будучи другорядними в системі права, регламентують певне коло відносин, що не потребують особливих методу й механізму ре гулювання, однак передбачають необхідність формулювання правових приписів, які дещо відокремлені від норм профілю ючих галузей (наприклад, банківське право, податкове право, авторське право).

Співвідношення адміністративного права з іншими галузя ми права обумовлено місцем кожної з них у правовій системі. Так, найтісніший зв’язок спостерігається між адміністратив ним і конституційним правом, оскільки останнє становить ос нову всіх галузей права, містить вихідні положення, на підставі та з урахуванням яких виникають адміністративно правові норми. Адміністративне право та профілюючі галузі є рівно значними, автономними центрами системи права. Певні спе ціальні й комплексні галузі виникають на базі адміністратив ного права, приймаючи при цьому окремі елементи, притаманні саме йому (земельне, фінансове, податкове право тощо).

ПРЕДМЕТ, МЕТОД І СИСТЕМА АДМІНІСТРАТИВНОГО...

27

§ 2. Метод адміністративного права

Метод адміністративного права, тобто спосіб впливу норм цієї галузі на суспільні відносини, можна охарактеризувати, з’ясувавши такі обставини: 1) яке правове положення займає кожен з учасників відносин, урегульованих адміністративно правовими нормами; 2) на підставі яких юридичних фактів виникають, змінюються, припиняються адміністративно пра вові відносини; 3) як визначають і захищають права та обов’яз ки суб’єктів зазначених відносин.

Учасниками суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, здебільшого є суб’єкти, що перебу вають у стані влади й підпорядкування. Адже у таких відноси нах з одного боку наділений владними повноваженнями орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, інший уповно важений суб’єкт, а з іншого — громадянин або суб’єкт господа рювання, які, безумовно, мають певні нормативно закріплені права, втім ці права не дозволяють їм ігнорувати законні ви моги іншої сторони.

Роль юридичних фактів, на підставі яких виникають, зміню ються, припиняються адміністративно правові відносини, най частіше відіграють правові акти управління, які приймають органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, інші упов новажені суб’єкти в односторонньому порядку й містять при писи, обов’язкові для виконання, а іноді й забезпечені приму совою силою держави.

Права та обов’язки учасників суспільних відносин, що скла дають предмет адміністративного права, визначаються норма тивними актами і не можуть змінюватися на їх розсуд.

Норми адміністративного права фіксують різні способи за хисту прав громадян — від оскарження незаконної діяльності в адміністративному порядку до звернення до суду. Це, безпе речно, ознака нового адміністративного права, яке має за мету гарантування прав людини й встановлення цивілізованого па ритету між інтересами особи та держави.

На основі наведеного можна зробити висновок, що метод ад* міністративного права базується на відносинах субординації між учасниками суспільних відносин, а це є ознакою так званого імпе* ративного методу регулювання (або методу владних приписів).

28	ГЛАВА 2

Враховуючи різноманітність відносин, що складають пред мет адміністративного права, в літературі звертається увага на наявність різних форм вияву імперативного методу зазначе ної галузі права1. Так, перша форма вияву стосується регулю вання управлінських відносин між прямо підпорядкованими органами й посадовими особами. У даному випадку нормами фіксується обов’язок підпорядкованого органу (особи) вико нувати розпорядження вищого органу (особи).

Інша форма вияву імперативного методу переважно влас тива відносинам, що виникають між органами виконавчої вла ди, місцевого самоврядування, іншими уповноваженими суб’єктами та громадянами і юридичними особами. Такі відно сини регламентовано нормами, що закріплюють гарантоване право фізичних і юридичних осіб вимагати від представників влади належного виконання управлінських функцій, оскільки діяльність останніх відіграє важливу роль у процесі реалізації цими особами своїх прав. Зазначеному праву кореспондує обо в’язок суб’єктів управління неухильно виконувати законні ви моги громадян та юридичних осіб.

Отже, остання форма вияву імперативного методу адмі ністративного права свідчить про якісно новий зміст відносин між державою та особою, який характеризується, по перше, на явністю рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін і, по друге, реальних можливостей громадян щодо юри дичного захисту своїх прав у разі їх порушення.

У більшості випадків відносини, що становлять предмет адміністративного права, вимагають регламентації за допомо гою засобів імперативного методу, оскільки виникають такі відносини, як правило, у зв’язку зі здійсненням державного управління. Однак поряд із засобами імперативного методу в адміністративному праві можуть застосовувати й засоби дис позитивного методу регулювання. Нагадаємо, що диспозитив ний метод побудований на координації цілей та інтересів учас ників суспільних відносин, їх рівності. Тому найчастіше засо би останнього використовують під час регламентації так званих горизонтальних адміністративно правових відносин, що ви

1 Див.: Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’я нова. — К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2002. — С. 68—70.

ПРЕДМЕТ, МЕТОД І СИСТЕМА АДМІНІСТРАТИВНОГО...

29

никають між представниками влади й спрямовані на коорди націю їх зусиль для досягнення спільних результатів управлін ської діяльності. Так, ст. 35 Закону України «Про місцеві дер жавні адміністрації» передбачено, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. Наведене законодавче положен ня фіксує право органів, уповноважених на здійснення управ лінських функцій і непідпорядкованих один одному, само стійно й добровільно з метою досягнення взаємовигідних ре зультатів укладати певні угоди, створювати спільні органи та організації.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що під ме8 тодом адміністративного права слід розуміти сукупність за* фіксованих у нормах цієї галузі прийомів (засобів) впливу на суспільні відносини, що складають її предмет, застосування яких дозволяє створити належні умови для реалізації і захисту прав громадян, нормального функціонування громадянського суспільства й держави.

§ 3. Принципи адміністративного права України

Основні ознаки, притаманні адміністративному праву Ук раїни, пов’язані з його принципами, на яких здійснюється пра вове регулювання виконавчої діяльності Української держа ви. Принципи відображають особливості й тенденції форму вання та функціонування адміністративного законодавства України і його норм. На жаль, цю досить важливу проблему недостатньо висвітлено в теорії адміністративного права.

Звертаючися до розуміння принципів адміністративного права, зазначимо, що це вихідні, об’єктивно зумовлені осново* положні засади, відповідно до яких формується й функціонує система та зміст цієї галузі права. Подібне визначення не пре тендує на всебічність. Однак, як вбачаємо, воно в цілому пра вильно орієнтує законодавця, відзначає те найважливіше, що він зобов’язаний ураховувати під час створення соціально орі єнтованого адміністративного права. Головним, що випливає з цього поняття, є нерозривна єдність суб’єктивного й об’єк

30	ГЛАВА 2

тивного, усвідомлення, що принципи адміністративного пра ва формувалися протягом значного періоду, їм притаманна прийнятність прогресивних загальнодемократичних ідей. Іншими словами, за межами соціальної активності та практич ної діяльності суб’єктів принципи адміністративного права не можуть бути сформовані й закріплені, тим більше реалізовані. Разом з тим — і це важливо для законодавця — принципи адмі ністративного права України мають об’єктивно відбивати пот реби та інтереси суспільства й держави, реально відповідати існуючим відносинам.

Стосовно значення принципів адміністративного права України зауважимо, що вони є підґрунтям права, виступають активним центром у формуванні й розвитку адміністративно го права України. Принципи в узагальненому вигляді виража ють природу адміністративного права, забезпечують єдність його змісту, визначають спрямованість і найсуттєвіші риси регулювання виконавчої діяльності, сприяють її оптимізації. Будучи ідеями та найважливішими положеннями, принципи адміністративного права є вираженням об’єктивних суспіль них потреб, які народ України пред’являє до регулювання ви конавчої діяльності держави. Вони служать чинником підви щення правової культури громадян і взаємопов’язані. Адмі ністративне право, безумовно, не може слідувати тільки одному принципу, яким би важливим він не був, а має формуватися й функціонувати з урахуванням усіх наявних принципів.

Звертаючись до системи принципів адміністративного права України та їх характеристики, зазначимо, що в сучасних умо вах йдеться, по перше, про внутрішні закономірності самого права як певного формально змістовного юридичного явища, а по друге, — про зовнішні вимоги, що висувають до органі зації і функціонування адміністративного права, без чого не можливе формування останнього.

Обидві групи принципів (назвемо їх внутрішні та зовнішні) — це не якісь особливі, незалежні одна від одної категорії, а лише різні аспекти відтворення виконавчої діяльності держави, по в’язані з різними критеріями підходу до наукового аналізу. Незважаючи на умовність, такий диференційований підхід до аналізу видів і змісту принципів адміністративного права доз воляє, як вважаємо, повніше й адекватніше їх дослідити та про аналізувати.