1.2Меры административного пресечения в законодательстве стран - участниц Содружества Независимых Государств

Настоящий параграф охватит вопросы применения правоохранительными органами стран - участниц Содружества Независимых Государств мер административного пресечения. Существовавшая ранее правовая база всех государств - бывших республик Союза Советских Социалистических Республик была единой, в связи с чем представляется небезынтересным подвергнуть анализу законодательство Содружества Независимых Государств, рассмотрев, как в новых условиях ими решаются проблемы, связанные с применением мер административного пресечения в отношении указанных выше субъектов. Системный анализ нормативной правовой базы указанных государств в части правовой регламентации применения мер пресечения можно провести как минимум по двум основаниям. Первым основанием такой классификации может стать объединение перечисленных государств по сходным описаниям в своих внутригосударственных правовых актах оснований применения мер пресечения, а вторым - выделение конкретной меры пресечения (по законодательству Российской Федерации) и рассмотрение ее свойств в сравнении с описаниями аналогичных или сходных мер пресечения, используемых в выбранных нами государствах. Второе основание классификации, по нашему мнению, является более приемлемым, так как позволяет обстоятельно исследовать каждый из вариантов правовой регламентации конкретной меры пресечения и на его основе выработать предложения по улучшению правоприменительной деятельности в данной сфере.

Наиболее резонансными антисоциальными проявлениями, требующими применения мер пресечения являются употребление алкоголя либо наркотиков в общественных местах и связанное с ним поведение. Так по данным Федеральной службы государственной статистики под наблюдением наркодиспансеров в России находится более 2 млн. больных алкоголизмом и более 500 тыс. больных наркоманией¹. Однако, согласно действующему законодательству, на полицию в Российской Федерации возлагаются задачи по обеспечению безопасности личности и общественной и безопасности, а не лечение больных алкоголизмом и наркоманией. Согласно данным ГИАЦ Министерства внутренних дел России в 2014 году по этим статьям было задержано более 11,5 млн. правонарушителей.

В качестве самостоятельной группы мер административного пресечения, применяемых органами внутренних дел в деятельности по борьбе с асоциальными проявлениями, выступают задержание и доставление правонарушителей. Содержание и порядок реализации данных мер по-разному определяются в законодательстве исследуемых государств. Используемые в качестве мер пресечения они применяются в отношении неограниченного круга субъектов: несовершеннолетних; невменяемым; лиц, находящихся в состоянии опьянения; больных наркоманией, алкоголизмом, венерическими заболеваниями, ведущими паразитический образ жизни.

Доставление лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения (нетрезвом состоянии), при сохранении общей правовой сущности, имеет некоторые различия в трактовке тех или иных моментов данной меры административного пресечения. Эти отличия касаются мест доставления, признаков, свидетельствующих о противоправности поведения лиц, в отношении которых они применяются, а также правомочий или возложения полномочий на сотрудников органов внутренних дел по применению мер принуждения. Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»¹деятельность по изъятию с улиц, из других общественных мест лиц, находящихся в состоянии опьянения, является обязанностью (пункты 30 - 38 статьи 10) и правом (пункт 13 статьи 11) органов внутренних дел.

К признакам, с которыми закон связывает противоправность поведения, относятся: возможность причинения вреда себе и окружающим²; утрата способности самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке¹; внешний вид, оскорбляющий человеческое достоинство и общественную нравственность²; а в случае доставления правонарушителя из жилища эти обстоятельства дополняются письменным заявлением проживающих там граждан³.

Местами для вытрезвления законом определены: специальные медицинские учреждения⁴; специально предназначенные для содержания лиц помещения подразделений органов внутренних дел⁵; специальные медицинские учреждения (медицинские вытрезвители) либо дежурные части органов внутренних дел⁶; медицинские учреждения либо дежурные части милиции⁷.

Статутное законодательство всех рассматриваемых стран Содружества Независимых Государств в качестве меры административного пресечения предусматривает доставление и задержание лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. При этом некоторые государства расширяют данные правомочия за счет включения в их перечень права направления данной категории лиц на принудительное лечение¹. Неоднозначна позиция законодателя относительно целей принудительных мер, мест и сроков содержания данной асоциальной категории граждан². О целях задержания бродяг и попрошаек говорится только в пункте 12 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» и пункте 4 части 1 статьи 24 Закона Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», где предусматривается в качестве таковых установление личности, проверка по учетам органов внутренних дел и оказание социальной либо медицинской помощи, а также последующая передача данной категории граждан соответствующим органам и учреждениям. Исследуя вопрос мест содержания лиц без определенного места жительства и рода занятий, можно констатировать, что ими являются специально предназначенные для содержания данных лиц помещения подразделений органов внутренних дел³или приемники-распределители⁴.

Определяя сроки задержания данной категории лиц, закон либо предусматривает бланкетные нормы, отсылающие к другим законодательным актам⁵, либо упоминает о максимальной границе этих временных рамок (до 30 суток¹), предусматривая в качестве обязательного условия получение санкции судьи или прокурора.

Несмотря на различия в применении данных принудительных мер, законы государств Содружества Независимых Государств признают бродяжничество и попрошайничество в качестве негативного социального явления, наносящего непоправимый урон здоровью нации и осложняющего криминогенную обстановку.

Перевод этой проблемы из правоохранительной в социальную сферу не позволил России вернуть в общество граждан, ведущих асоциальный образ жизни. То, что проблема борьбы с бродяжничеством не утратила своей актуальности, отмечают ученые², правоприменители³и законодатели⁴.

По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации бездомных в России от 100 до 350 тысяч, а по мнению независимых экспертов - от 1 до 3 миллионов человек ⁵. В 2013 году в Москве из 54591 раскрытых преступлений 1157 совершены лицами без определенного места жительства (далее - «бомж»)¹, и это без учета административных проступков, совершенных данной категорией лиц, количество которых в десятки раз превосходит указанные показатели. Данное обстоятельство представляется весомым, и не считаться с этим нельзя. К обозначенным выше негативным тенденциям необходимо добавить и то обстоятельство, что каждый второй «бомж» болен туберкулезом, каждый четвертый - разносчик венерических и других опасных заболеваний.

Всемирная организация здравоохранения расценивает как угрожающий в эпидемическом плане показатель, при котором уровень заболевания туберкулезом составляет 20 человек на 100 тысяч населения. В то время сегодня в Москве на каждые 100 тысяч жителей приходится 80 больных туберкулезом, а в Западной Сибири - 110 ².

В законодательстве таких стран СНГ, как Азербайджан, Республика Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Республика Молдова, Таджикистан и Украина, не наблюдается единообразия правовых норм, регламентирующих применение специальных мер принуждения. Так, ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 28 октября 1999 г. № 727-IQ «О полиции»³раскрывает такие дефиниции, как «физическая сила» и «специальные средства». В соответствии с законодательно определенной формулировкой «физическая сила - это способность оказания механического воздействия путем применения силы, имеющая место в результате растяжения мышц человека»¹.

Часть 7 ст. 13 Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. № 41 «О милиции» расширяет это понятие за счет введения в него правомочия по применению подручных средств. Эта позиция поддерживается рядом авторов, которые включают в процесс воздействия субъекта на объект разнообразные механизмы, предметы, устройства (например, при буксировке судна нарушителя используется буксировочное приспособление; при взломе замка входной двери может быть использован ломик, металлический прут, молоток; при отражении нападения - подручные средства и т.д.)².

Правила применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия предписывают милиции (полиции) применять данные меры административного пресечения в тех случаях, когда иными способами выполнение возложенных на нее обязанностей не представляется возможным. При этом Законы «О милиции» Республики Беларусь и Республики Таджикистан на основаниях, предусмотренных их положениями, предоставляют право сотрудникам милиции самостоятельно определять, какие средства принудительного воздействия применять, исходя из складывающейся обстановки, не исключая ответственности за их незаконное применение³. Подобная правовая норма способна оказать положительное влияние на правоприменительную (правоохранительную) деятельность органов внутренних дел, так как только сотрудник милиции способен определить характер и степень опасности возникшей противоправной ситуации и, оценив ее, избрать оптимальные средства воздействия в целях ее разрешения. Данное утверждение подкрепляется данными анкетирования, проведенного автором статьи среди руководителей различных служб милиции общественной безопасности Российской Федерации. 80% респондентов высказались о необходимости законодательного закрепления данного полномочия сотрудников правоохранительных органов.

Есть в законодательстве стран СНГ положения, ограничивающие сотрудников органов правоохраны в физическом воздействии на правонарушителей. Так, молдавские полицейские не вправе применять физическую силу в отношении лиц, совершающих или совершивших преступные деяния. Это вызвано исключением из оснований ее применения такой группы юридических фактов, как совершение преступных деяний¹. Представляется, что данное законодательное упущение существенно снижает возможности полиции в борьбе с преступностью, а в ряде случаев делает ее вовсе невозможной, например задержание преступника на месте происшествия.

Рассматривая основания применения специальных средств, статутное законодательство ряда стран СНГ (Республики Беларусь и Республики Молдова) связывает применение специальных средств с пассивной формой противоправного поведения - неповиновением²(злостным невыполнением законных требований работника полиции³), выражающимся в отказе от исполнения настойчивых требований работника милиции, в том числе и запросов удостоверить свою личность⁴. Подобный подход законодателя, с одной стороны, повышает авторитет милиции, а с другой - создает простор для чиновничьего произвола, позволяя применять достаточно суровые принудительные меры в отношении лиц, не способных оказать и не оказывающих активного противодействия. Таким образом, возникает законодательное противоречие в несоразмерности вреда преодолеваемого и причиняемого.

Законодательство всех стран СНГ, включая Россию, рассматривает применение оружия в качестве крайней меры пресечения преступных действий, отделяя тем самым их от административных проступков. Однако и данная группа специальных мер административного пресечения имеет различные законодательные конструкции, некоторые имеют значительные недостатки и огрехи.

Так, существенным недостатком Закона Республики Беларусь от 26 февраля 1991 г. № 637-XII «О милиции»¹представляется п. 1 ч. 2 ст. 23 «Применение огнестрельного оружия». В соответствии с ним милиции предоставлено право использовать огнестрельное оружие «для остановки транспортных средств путем их повреждения, если водитель создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан или не подчиняется законным требованиям работников милиции остановиться». Исходя из данной правовой нормы, сотрудник милиции имеет право «вести огонь» из табельного оружия с целью остановки транспортного средства, если водитель нарушил действие запрещающего дорожного знака, сигнала светофора или регулировщика, не остановился на требование работника милиции, но при этом не создал аварийной ситуации и угрозы для других участников дорожного движения. Здесь имеет место коллизия результата действия и противодействия.

Недостатком представляется исключение казахским²и киргизским³Законами «Об органах внутренних дел» из перечня лиц, в отношении которых запрещено применение огнестрельного оружия, лиц с явными признаками инвалидности. Таким образом, данные нормативно-правовые акты рассматривают людей, полностью или частично лишенных трудоспособности, в одном ряду с физически здоровыми, способными оказать существенное противодействие сотруднику ОВД. Представляется, что данное обстоятельство не соответствует реальной действительности.

Также неоправданной представляется возможность украинских милиционеров обнажать огнестрельное оружие для задержания правонарушителей, и совсем неприемлемо совершение аналогичных действий в отношении лиц, заподозренных в их совершении или при проверке документов¹. Подобные законодательные конструкции расширяют сферу субъективного усмотрения сотрудников милиции, а вместе с ней законодательно закрепляют возможность злоупотребления должностным положением.

При отмеченных недостатках ст. 14 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» содержит положительный элемент, который, к сожалению, не нашел достойного отражения в ЗаконеРФ «О полиции». В качестве такого обстоятельства выступает право применять оружие во всех случаях необходимой обороны и крайней необходимости. Возможны, например, случаи, когда сотрудник правомерно защищается от преступного посягательства на его жизнь и здоровье, т.е. действует в состоянии правомерной обороны, но нарушает при этом правила применения оружия (например, в нарушениезаконаприменяет оружие в многолюдном общественном месте, когда от этого могут пострадать посторонние лица). В ряде таких случаев нарушение правил применения оружия может быть оправдано состоянием крайней необходимости, поскольку для предотвращения более тяжкого вреда (угрожающего жизни работника милиции) причиняется вред иным правоохраняемым интересам (порядку несения службы и применения оружия), причем вред, как правило, меньший по сравнению с предотвращаемым вредом¹.

Достойна заимствования законодательная конструкция, предусматривающая в качестве одного из обстоятельств применения оружия «задержание лица, оказывающего вооруженное сопротивление либо застигнутого при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления...»²

Некоторые авторы считают, что понятие «тяжкие преступления» достаточно объемно и включает в себя такое понятие, как «особо тяжкие преступления»³. С этим высказыванием трудно согласиться, ведь недаром данное понятие выделено в качестве самостоятельной правовой конструкции, рассматривающей в качестве самостоятельных составов не просто преступные деяния, а такие из них, которые несут в себе повышенную общественную опасность (угрозу) и, следовательно, предусматривают более суровое наказание. Хотя следует согласиться с мнением данных авторов, что сотруднику милиции достаточно сложно за считанные мгновения до применения огнестрельного оружия разграничить, какое преступное деяние совершается - средней тяжести, тяжкое или особо тяжкое⁴.

Еще одним положительным моментом является то, что Закон Республики Молдова «О полиции», рассматривая основания для применения оружия, определил в качестве одного из них обстоятельство, связанное с задержанием вооруженного лица, не выполнившего законное требование сотрудника полиции о сдаче оружия¹. Так, в соответствии с данной законодательной конструкцией сотруднику полиции не следует дожидаться активных действий (вооруженного сопротивления) лица, имеющего оружие, как это требовалЗаконРФ «О милиции»², достаточно предъявить требование о сдаче оружия и в случае его отклонения (как-то: совершение каких-либо действий, например попытки излечения оружия из-за пояса брюк, скрытно-носимой кобуры и т.д., либо отказ от их совершения, например выбросить находящийся в руке нож, пистолет, иной предмет) применить оружие. При этом законодательно определено, что применение оружия есть производство прицельного выстрела, т.е. на поражение цели, а посягательством на личную безопасность сотрудника полиции наряду с другими действиями признается приближение к нему правонарушителя менее чем на три метра после требования остановиться³. Данное обстоятельство является существенным, так как, по данным ЗИЦ ГУВД г. Москвы, в 2014 г. при выполнении служебного долга погибло восемь сотрудников, при этом убито три преступника⁴. Подобное соотношение свидетельствует о неуверенности сотрудников российской милиции в своей правовой защищенности. На данный факт было обращено внимание многих ученых, рассматривавших проблему применения оружия сотрудниками милиции⁵.

В качестве положительного момента необходимо отметить, что национальным законодательством ряда государств (Республики Беларусь, Кыргызской Республики) в правовых нормах, определяющих гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника милиции (полиции), в отличие от российского закона включены дополнительные обстоятельства, с возникновением которых законодатель связывает применение огнестрельного оружия. К ним он относит попытку лица, задерживаемого сотрудником милиции (полиции) с обнаженным огнестрельным оружием, достать что-либо из своей одежды без команды последнего. Данное обстоятельство является существенным, так как данные практики правоохранительных органов свидетельствуют о том, что преступники в основном скрывают оружие в элементах своего туалета (карманах или за поясом брюк, внутренних карманах верхней одежды и т.д.). Так, по данным ГИАЦ МВД России, в 2011 г. из незаконного оборота было изъято 1784 единицы огнестрельного оружия¹, при этом - 320 на территории города Москвы .

К сожалению, объем параграфа не позволяет рассмотреть весь комплекс проблем, связанных с применением специальных мер административного пресечения. Однако высказанные на основе анализа статутного законодательства стран СНГ, регламентирующего соответствующие направления правоохранительной, контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, предложения позволят повысить эффективность применения данных мер принуждения российскими правоприменителями.