11.2. Институт государственной службы в рф
Институт государственной службы играет ключевую роль в механизме государственной власти, поскольку на практике функции государственного управления реализуют специально подготовленные государственные служащие, входящие в государственный аппарат. Именно они призваны претворять в жизнь властные предписания государства и от их профессионального мастерства, знаний, деловой этики, честности зависит эффективность государственного управления.
Правовые принципы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих устанавливают Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. и «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г.
государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: 1) Российской Федерации и ее субъектов; 2) федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (федеральных государственных органов) и органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (государственных органов субъектов РФ); 3) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Система государственной службы
В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации выделяются следующие виды государственной службы:
1. федеральная государственная служба;
2. государственная служба субъектов РФ.
в свою очередь выделяют следующие виды государственной службы:
1) государственная гражданская служба;
2) военная служба;
3) правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба – это служебная деятельность, направленная на обеспечение полномочий органов, которые осуществляют государственно-управленческие функции для разрешения экономических и социальных задач. Эта работа связана с реализацией действий и принятием решений обеспечительного характера.
Под военной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Военная служба предполагает персональные воинские звания. комплектуется как на добровольной основе, так и по призыву.
Под правоохранительной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания и классные чины.
военная служба и правоохранительная служба являются видами исключительно федеральной государственной службы. В субъекте РФ организуется только государственная гражданская служба субъекта РФ.
Основные принципы организации и функционирования системы государственной службы
принципы организации и функционирования системы государственной службы – основополагающие идеи, выражающие направления эффективной реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих.
Ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы.
Конституционные принципы государственной службы сформулированы в нормах Конституции РФ.
1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.
2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязательность их признания, соблюдения и защиты.
3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ.
4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как сама государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.
5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Он означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации.
6. Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством Российской Федерации и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Организационные принципы конкретизируют конституционные положения и отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.
1. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Другое его название – принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих.
2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Согласно этому принципу едиными должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему.
3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.
4. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Это означает открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
5. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
6. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Как нам представляется, более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата.
7. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Законодатель подчеркивает, что государственная и муниципальная службы являются видами единой публичной службы, имеют во многих чертах похожее правовое регулирование, одинаковую практическую значимость для общества. Поэтому и их развитие должно происходить во взаимосвязи.
8. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Правовой статус государственного служащего
Первоначально оговоримся, что государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством (законодательством субъекта Федерации) порядке штатную должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной властей), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему властные функции и полномочия, получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.
Для государственного служащего определены особые условия поступления на государственную службу, прохождения и прекращения службы. Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством; содержание его регулируется федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ, а также другими нормативными правовыми актами.
В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, обусловливающего эффективное функционирование государственной службы, выступают права государственного служащего, которые можно разделить на три группы:
1) права, связанные с уяснением служащим своего правового статуса и обеспечивающие его правовую защиту;
- ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;
- ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
- проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
2) права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей;
- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
- переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;
3) права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего.
- продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
- пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;
- объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
- право на денежное содержание, состоящее из должностного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы;
- право на включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности;
- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, поскольку государство принимает на работу гражданина главным образом в целях возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Перечень основных обязанностей государственного служащего включает:
1. обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
2. добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил внутреннего распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций;
3. обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;
4. исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;
5. поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей;
6. соблюдение норм служебной этики;
7. хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан;
8. своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.
Для государственного служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе.
1. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.
2. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом представительного органа Российской Федерации либо субъектов РФ, органов местного самоуправления.
3. Государственные служащие не вправе получать гонорары за публикации и выступления, которые связаны с исполнением их должностных обязанностей.
4. Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц.
5. Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему.
6. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию.
7. Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, расходов за мобильную телефонную связь и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.
8. Связанным с предыдущим запретом для государственного служащего является запрет на выезд в служебные командировки за границу за счет физических или юридических лиц.
9. Государственный служащий не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.
10. Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках.
11. Участие государственного служащего в деятельности каких-либо политических партий или других общественных объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы.
В сфере государственной службы особое место занимают поощрение (стимулирование) и ответственность государственных и муниципальных служащих. Общими основаниями для поощрения государственного служащего являются:
1. успешное, качественное и добросовестное исполнение должностных обязанностей;
2. признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы);
3. продолжительная и безупречная служба;
4. выполнение заданий особой важности и сложности;
5. проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей.
Поощрение может быть индивидуальным и коллективным, а по содержанию – моральным, материальным или смешанным.
Ответственность государственных служащих наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей. Государственные служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность.
Основная ответственность государственных служащих – дисциплинарная.
Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (руководителей, начальников).
дисциплинарные проступки могут выражаться в неисполнении или ненадлежащем исполнении государственным служащим возложенных на него обязанностей.
Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся дисциплинарному взысканию. Орган (должностное лицо), применивший взыскание, может снять его до истечения года, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный служащий. В случае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (начальнику вышестоящего государственного органа) и оспорить в суде.
Российское законодательство предусматривает также административную ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях и уголовная ответственность.
При рассмотрении дел о преступлениях против интересов государственной службы суды могут применять такие меры уголовного наказания, как увольнение, лишение государственного служащего права занимать соответствующие должности, лишение классного чина или государственных наград, ограничение по службе (для военнослужащих).
Правовое положение государственных служащих субъектов РФ устанавливается законодательными актами, принимаемыми в субъектах РФ.
Порядок прохождения государственной службы
Право поступления на государственную службу имеют, по общему правилу, граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством Российской Федерации о государственной службе.
Однако законом предусмотрены случаи, когда гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе:
а) если он решением суда, вступившим в законную силу, признан недееспособным или ограниченно дееспособным;
б) лишен судом права занимать государственные должности в течение назначенного срока;
в) имеет в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевание, препятствующее выполнению должностных обязанностей;
г) имеет близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и в других случаях, установленных нормативными актами Российской Федерации;
д) отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
е) имеет гражданство иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;
ж) отказывается от представления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности.
Для лица, поступающего на государственную службу, может быть установлен испытательный срок продолжительностью от трех до шести месяцев.
На замещение вакантной государственной должности государственной службы может быть объявлен конкурс, который может проводится в двух формах: конкурс документов и конкурс-испытание.
Государственный служащий подлежит аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Целью этой процедуры является выявление степени соответствия служащего занимаемой должности, оценка деловых, личных и нравственных качеств служащего, итоги его служебной деятельности, присвоение квалификационного разряда.
Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям государственной службы соответствующих групп.
Прекращение государственной службы – это нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и государственным органом, которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу.
Прекращение государственной службы возможно только в соответствии с законодательством о государственной службе и о труде.
Законодательство о государственной службе предусматривает специальные основания для увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа.
1. Достижение государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности государственной службы (по общему правилу – 60 лет).
2. Прекращение гражданства Российской Федерации.
3. Несоблюдение государственным служащим обязанностей и ограничений, установленных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».
4. Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
5. Государственный служащий может быть уволен и при возникновении других обстоятельств, которые предусматриваются федеральным законодательством.
Современное состояние государственной службы в РФ характеризуется крайней неэффективностью, страдает такими недостатками, как тотальная коррупция, бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, низкий уровень правовой культуры госслужащих, формализм, фаворитизм. По данным различных исследований, лишь 25% российских государственных служащих ориентируются в настоящее время на демократический стиль работы. Примерно 30% чиновников в принципе поддерживают демократический стиль управления, но в настоящее время не считают его актуальным. Остальные 45% государственных служащих откровенно ориентируются на корпоративизм.
Негативной тенденцией является преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Кроме этого, структуры административно-государственного управления недостаточно регламентированы и практически не контролируются со стороны гражданского общества.
На устранение подобных недостатков была ориентирована Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», предусматривавшая создание основ правового обеспечения государственной службы и содержащая систему первоочередных мер по оптимизации системы государственного управления.
Однако, как показала практика, намерения авторов программы оказались всего лишь благими пожеланиями, а сама она была провалена.