§ 3.Эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Регуляторы социальной деятельности индивидов эффективны тогда, когда они не просто существуют в виде привычных для данного общества институтов, норм и ценностей, но и охотно принимаются большинством, естественны для людей, соответствуют их стремлениям. Это означает, что имеющийся в обществе социальный идеал может быть принят и адаптирован большинством членов общества на личностном, персональном уровне; в идеальной структуре будущего социума большинство людей смогут определить свое место, отыскать свою социальную нишу, которая бы их вполне устроила. Кроме того, что очень важно, существующие в обществе социальные нормы и ценности в этом случае являются эффективным средством достижения не только стратегической цели развития всего общества, но и практическим способом реализации жизненной стратегии большинства его членов на индивидуальном, обывательском уровне. В этом соответствии нормативно-ценностного континуума общества имеющемуся в данный исторический период человеческому потенциалу содержится, на наш взгляд, базовое условие стабильного, бескризисного состояния социального организма.

Одним из важнейших вопросов правового регулирования является его конечный результат, в качестве которого в нашем понимании должно выступать не только достижение целей и решение задач, стоящих перед государством, но также и удовлетворение в принимаемых актах интересов населения, а также возможность реализовать закрепленные права и обязанности в различных сферах общественной жизни. В обществе накоплен громадный опыт правового регулирования. Но, тем не менее, во многих странах, как и в России, нет удовлетворенности его эффективностью, поскольку возникает много ошибок и противоречий, трудностей. Эффективно ли оно влияет на развитие экономики и социальной сферы? Помогают ли традиционные процедуры правотворчеству¹? Возможно ли определение эффективности принимаемых нормативных правовых актов ещё на стадии их разработки?

Но прежде чем вести речь о возможности определения эффективности разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов рассмотрим существующие подходы к понятию эффективности правовых норм в общем и административно-правовых в частности.

Эффективность правовых норм традиционно относится к узловым проблемам юридической науки, в которой тесно переплетаются как общетеоретические (философские, социальные), так и отраслевые (административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исполнительные, уголовно-процессуальные) компоненты. Эффективность правового регулирования общественных отношений представляет собой одну из важнейших, извечных проблем теории права, которой с момента появления юридической науки занимались и, по мнению авторов, будут в будущем заниматься ученые, вплоть до исчезновения права. Это, в свою очередь, совсем не означает, что нужно отказаться от окончательного решения данной проблемы, но нужно искать оптимальные способы повышения эффективности правовых норм.

В юридической науке на сегодняшний день не существует единого подхода к определению понятия «эффективность правовых норм», а сама проблема эффективности норм права в литературе именуется «проблемой высшей степени трудности» и является одной из центральных в российской юридической науке.

В современной отечественной юридической науке можно выделить два основных этапа в активном изучении эффективности права и законодательства:

Первый этап (конец шестидесятых – начало восьмидесятых годов) характеризовался выработкой понятия эффективности права (правовых норм), критериев, условий и методик исследования. Ученые ставили перед собой две группы проблем. К первой группе относились проблемы, касающиеся содержания самого понятия эффективности норм и институтов, ее критериев, отграничения эффективности от других свойств действия правовой нормы. Вторая группа проблем связана с разработкой способов и приемов измерения эффективности¹. Цель данных исследований заключалась в создании общей теории эффективности права, для того, чтобы специалисты каждой отрасли правовой науки не оказывались перед необходимостью начинать свою работу по определению эффективности соответствующих норм с разработки вопросов, имеющих общее значение².

Период с начала 90-х годов по настоящий момент можно рассматривать как очередной этап исследования в области эффективности права. Обращение взглядов ученых к этой проблематике не случайно и вызвано необходимостью изучения современного состояния законодательства вследствие произошедших в нем коренных изменений. Термин «эффективность» применительно к праву и законодательству в последнее время широко употребляется как в юридической, социологической литературе, так и в нормативных актах.

Для того чтобы распространить категорию «эффективность» на широкую сферу действия правовых норм, требуется определить, что в содержательном значении включает в себя данное понятие.

В словарях русского языка под эффектом понимается «действие, производимое чем-нибудь, следствие чего-нибудь (книжн.)». Слово «эффективный» означает «дающий эффект, действенный (книжн.)»³.

Профессор А. П. Ипакян отмечает, что «в общем виде эффективность любой деятельности измеряется степенью достижения ее целей»¹.

В современной справочной литературе, мы встречаем: «эффективность» – это отношение полезного результата (эффекта) к какому-то основанию, позволяющее сравнивать данный результат с затратами на него (экономическая эффективность) или с поставленной целью (социальная эффективность)².

Л. Ш. Берекашвили, рассматривая понятие и признаки эффективности функционирования социальных систем, подчеркивает, что «под эффективностью надо понимать выраженную количественно-качественными характеристиками конечных результатов труда и мерой их соответствия произведенным для этого затратам степень достижения целей функционирования систем»³.

«Эффективность обычно измеряется либо количеством затрат, необходимых для получения определенного результата, либо результатом, полученным при определенных затратах»⁴.

В самом общем виде эффективность определяется как степень соотношения между целью деятельности и полученными результатами. Так, эффективность управления представляет собой своеобразную меру полезности управления с учетом достижения стоящей цели, совершенных затрат, а также полученного результата⁵.

С точки зрения филологии лексическое толкование понятий «эффект» и «эффективный» возможно только при помощи слова «действие». «Свойства, приписываемые обычно любому объекту, являются, в конечном счете, названиями его поведения». Этим эпиграфом открывается раздел «Механизм» в книге У. Росс Эшби «Введение в кибернетику»⁶. Приведенное положение полностью приемлемо к характеристике понятия эффективности правовых норм.

На первых этапах обсуждения проблемы эффективности правовых норм это понятие, как правило, отождествлялось с оптимальностью, правильностью, обоснованностью самих норм права. В правовой науке такую позицию занимали в свое время ряд известных ученых¹. Однако необходимо разграничивать такие дефиниции, как «эффективность» и «оптимальность», поскольку эффективность в зависимости от тех или иных обстоятельств, моментов «работы» правовых норм имеет определенную степень, представляющую собой меру способности данного юридического средства при определенных социальных затратах вызывать положительный результат. Оптимальность представляет собой наилучшую качественную и количественную характеристику способности нормы права, в том числе административно-правовой, достигать поставленные цели. Оптимальным представляется юридическое средство, позволяющее получить положительный результат наиболее рациональным и экономичным способом. При этом административно-правовые нормы в полной мере достигают поставленных перед ними целей в кратчайшие сроки, при минимальных социальных затратах и т. п. Оптимальность административно-правовой нормы всегда предполагает ее высокую эффективность, однако высокая эффективность не во всех случаях означает оптимальность. Оптимальность является своего рода потолком эффективности, к которому стремится законодатель. Вероятность его достижения во многом зависит от соблюдения общих условий эффективности².

Некоторые авторы трактовали эффективность правовых норм как их «действенность, результативность, то есть способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении»³. Например, О. Э. Лейст под эффективностью права подразумевает его осуществимость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью (хотя бы беспробельными связями материально-правовых и процессуальных норм), соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных органов⁴.

Проблема эффективности привлекает внимание и зарубежных авторов: X. Булла, В. Коплина, Э. Бленк-Кнокке, В. Бочарта, Р. Фишера и др. В их исследованиях затрагиваются как общеметодологические проблемы эффективности, так и конкретно-социологические, социально-психологические, аксиологические методы и подходы к изучению эффективности норм права.

Так, X. Булла считает, что для определения эффективности нормы следует установить имеется ли соответствие между действием субъекта и предписываемым нормой права поведением. Причем отдельные случаи невыполнения норм права еще не свидетельствуют о неэффективности права в целом¹.

Американский ученый В. Коплин пишет, что правовая система эффективна, если имеется определенный уровень симметрии между действиями членов общества и моделями поведения, установленными правом².

В зарубежной правовой литературе много внимания уделяется исследованию так называемого принципа эффективности – проблеме связи права и факта, юридического и фактического.

В данных работах эффективность понимается как выражение отношения между некоторым фактическим состоянием при социальной реальности (фактами, поведением субъектов и т.д.) и административно-правовой нормой или тем, что считается правом в определенный момент. Это соотношение может быть двоякого рода: с одной стороны, фактические обстоятельства могут полностью соответствовать праву в данный конкретный момент. С другой стороны, может быть расхождение между этими двумя элементами. Если первый случай не вызывает проблем, то дело обстоит иначе в другом случае, когда возникает расхождение между правом и фактическими отношениями. Новые фактические отношения вызывают потребность в изменении или отмене устаревших правовых норм или создание новых³.

Следует отметить, что, несмотря на все многообразие существующих подходов, и определений, единого согласованного понятия эффективности доктриной не выработано. Главным недостатком теории эффективности правовых норм является невозможность измерения степени результативности действия норм. Кроме того, объективному анализу таковой препятствует и частое смешение эффективности с другими свойствами и условиями действия правовой нормы, такими как целесообразность, ценность, оптимальность⁴.

Оценка результата действия права, правовых норм немыслима без анализа поставленных перед ними целей. Д. А. Керимов отмечает, что «цель как философская категория лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования».¹В теории права под юридической целью понимается идеально предполагаемая и гарантированная государством модель, образ, субъективная форма будущей действительности, какого-либо социального явления, состояния или процесса. Цели являются первым и исходным фактором, детерминирующим процесс правового воздействия.

В монографии «Цели и средства в праве и правовой политике» А. В. Малько и К. В. Шундиков отмечают, что «в российском законодательстве провозглашено немало приоритетов и задач, однако отсутствие в ряде случаев конкретных юридических механизмов и условий для их реализации обесценивает правовые цели, превращает их в пустые декларации, в благие пожелания государства»².

Прежде всего, следует иметь в виду наличие юридических целей самых различных уровней.

Используя уровень функционирования как критерий классификации правовых целей, авторы данной монографии выделяют: общеправовые, специальные и частные цели³. Такая классификация, по их мнению, отражает реально существующую иерархию, где общеправовая цель является стратегической по отношению к нижестоящим.

В. И. Никитинский и И. С. Самощенко считают необходимым условное деление целей на материальные и юридические⁴. Материальные цели касаются общественных отношений вне правовой области. Такие цели, по их мнению, могут иметь экономический, политический, идеологический и другой характер. Юридические же цели отличает то, что ближайшим объектом здесь выступает само право, его соблюдение и исполнение.

Подобной дифференциации целей придерживаются исследователи вопросов эффективности правовых норм, выделяющие в связи с этим эффективность социальную и юридическую. Приоритеты в данном исследовании делались на изучение социальной эффективности правовых норм, поскольку она «является решающим в системе управления»⁵. В целом, советская наука отдавала предпочтение исследованию социальной эффективности правовых норм, аргументируя ее главенствующее положение важностью конечной социальной цели.

Одновременно высказывались критические замечания о неперспективности поддерживаемого зарубежными исследователями направления юридической эффективности правовых норм. Поскольку такая, юридическая эффективность характеризовалась соответствием поведения адресатов правовой нормы с требуемым поведением, то исследование сводилось, по сути, к выявлению роли санкций правовых норм в обеспечении желаемого поведения людей.

Общественно полезная цель является необходимым условием подлинной эффективности права. Поэтому недостаточно говорить лишь о целесообразности результата действия нормы административного права. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей норм административного права, изучение эффективности нормы административного права с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам (ценностям), адекватности отражения в них объективных потребностей социального развития. Практика показывает, что лишь социально полезные (ценные) юридические установления обнаруживают способность приносить положительные результаты. Действительность, как известно, порождает различные правовые возможности: реальные и формальные, необходимые и случайные и т. д. Нормы административного права, основанные на необходимых правовых возможностях, являются социально-ценными установлениями. Они обнаруживают наибольшую способность давать положительные результаты потому, что сама действительность, порождая необходимые правовые возможности, одновременно создает и условия, при которых их превращение в действительность является неизбежным. Разумеется, могут быть реализованы и такие административно-правовые нормы и цели, которые противоречат объективным закономерностям развития общественных отношений. В широком социальном плане трудно признать норму административного права эффективной, если она причиняет обществу больше вреда, чем приносит пользы, хотя и достигает конкретно-юридическую цель, перед ней поставленную.

В качестве определяющего в юридической литературе признается и, несмотря на критику, занимает приоритетное место функционально-целевой подход. Сторонники указанного подхода воспринимают эффективность норм права как отношение между фактическим результатом и той целью, ради которой были приняты соответствующие правовые предписания¹.

Выступая в оппозиции такому подходу к пониманию эффективности, Ф. Н. Фаткуллин, в качестве критики указывал, что «цель и результат объективно суть явления, не охватываемые непосредственно самим содержанием права. Юридические нормы могут содержать указание на свою социальную цель, но и в таком случае последняя, как идеально намеченное состояние реального объекта, находится вне их собственного содержания. Цель всегда направляет, результат достигается. Они оба никогда не становятся внутренним свойством самих правовых норм. И уже по этой причине эффективность не может рассматриваться одновременно в качестве и свойства правовых норм, и отношения их цели и результата. Ни одно внутреннее свойство правовых норм (в том числе эффективность) не может трактоваться как их отношение к другим, внешним явлениям, а только выражается в «таком отношении». Определенные соотношения цели, результата, издержек – это не суть эффективности норм права, а возможный путь ее изменения»¹.

Ф. Н. Фаткуллин рассматривал в качестве обязательного условия социальной эффективности правовых предписаний их социальную ценность, выражающуюся главным образом в их способности отражать объективные общественные интересы и содействовать достижению последних. Эффективность правового предписания ученый определял, как способность оказать объективно-положительное влияние на общественные отношения при данных конкретных социальных условиях, характеризуемую преимущественно количественными показателями².

Определение эффективности правовой нормы соотношением между поставленной целью и полученным результатом не нашло поддержки и у авторов монографии «Эффективность действия правовых норм», которые считали, что нет никаких оснований исключать из анализа эффективности правовых норм те реальные средства, действия тех конкретно-исторических субъектов, которые только и приводят к достижению того или иного результата. «Чистое» действие нормативного акта ничему в действительности не соответствует. Даже если рассматривать действие закона в отношении индивидов, а не социальных групп, то и тогда очевидно, что результат такого действия зависит не только от права, но и от множества характеристик рассматриваемого субъекта. Определять эффективность по отношению между результатом и целью проблематично не только потому, что у отдельной нормы редко имеется особая цель, но еще и потому, что полный результат действия этой нормы на момент исследования никогда не известен³.

Анализируя данные суждения, следует отметить, что цель и результат, действительно никогда не станут свойствами самих административно-правовых норм. Однако по нашему мнению это не может являться основанием для отрицания целевого подхода к пониманию эффективности. Данная характеристика выступает свойством, характеризующим отношение цели к результату.

Желательно сделать и ещё уточнение применительно к понятию эффективности административно-правовых норм. Эффективность административно-правовых норм не может не включать в себя временной признак.

Без учета фактора времени эффективность действия большинства административно-правовых норм вообще не может быть установлена. Вполне очевидно, что слишком позднее достижение запланированного государством результата по существу может означать неэффективность административно-правовой нормы. Слишком раннее появление даже положительных результатов тоже может свидетельствовать о неэффективности административно-правовой нормы, если она нужна государству лишь как предпосылка будущих действий. Вот почему в понятие эффективности следует включить указание на своевременность изменения фактического состояния общественных отношений под влиянием действия административно-правовой нормы в сторону достижения научно обоснованной цели этой нормы¹.

Сторонники функционально-целевой концепции включают в оценку эффективности такие элементы, как социально полезный характер, результат реализации административно-правовой нормы, учет затрат материальных средств, человеческой энергии и времени при решении поставленных задач, оптимальный вариант достижения поставленной цели и т.д.²Одним из сторонников данного подхода, В. А. Козловым, эффективность права понимается как максимально положительная результативность действия правовых норм при наименьших социальных издержках. По его мнению, «эффективность правового регулирования нельзя рассматривать как простую результативность, она необходимо должна включать классовую полезность этих результатов³.

В. А. Козлов предлагал различать социальную и юридическую эффективность правовых норм. Социальная эффективность – это понятие, характеризующее социальную полезность результатов правового регулирования в рамках конкретной системы общественных отношений, объективным критерием которой является соответствие потребности прогрессивного развития общества. Юридическая эффективность – это способность нормы права оказывать такое мотивационное воздействие на психику людей, которое обеспечивает определенный вариант их поведения, предусмотренный правовым предписанием¹. Юридическая эффективность административно-правовых норм характеризует результативность механизма административно-правового регулирования, способность осуществлять цели, поставленные перед правовым регулированием.

Несомненно, что об эффективности административно-правовых норм и соответственно нормативных правовых актов следует говорить при наличии количественных и качественных показателей (юридическая эффективность). В то же время считаем необходимым вести речь об эффективности административно-правовых норм не только при наличии данных показателей, но также и на стадии их разработки (в данном случае социальная эффективность).

В административно-правовой науке и практике в ряде случаев приходится оценивать теоретическую, проектируемую эффективность административно-правовых норм права, поскольку либо нет фактических, реальных результатов действия таких норм, либо не представляется возможным их установить. Подобные ситуации могут возникнуть, например, при составлении прогнозов эффективности норм административного права на стадии их подготовки и последующей апробации. Это необходимо для того, чтобы правотворческий орган имел представление об эффективности действия проектируемых новелл до того, как они будут приняты и вступят в действие.

Логически можно предположить два варианта оценки теоретической эффективности норм права: 1) признать действующие нормы права эффективными, поскольку отсутствуют какие-либо данные об их неэффективном действии; 2) попытаться выявить дополнительные критерии, которые позволяли бы судить о степени эффективности исследуемых норм и при отсутствии сведений о результатах их фактического действия².

Первый вариант представляется неприемлемым. Здесь не может использоваться формально-логический принцип доказательства от противного. Отсутствие данных о том, что норма административного права действует неэффективно, не является свидетельством в пользу другого, прямо противоположного вывода. Социально-правовые факторы полностью нейтрализуют, нивелируют позитивные регулятивные свойства нормы административного права, и соответственно ничего нельзя сказать о действительных результатах ее действия. В этом случае шансы быть эффективным и малоэффективным регулятором общественных отношений у нормы административного права примерно равны. Научные же знания могут основываться только на объективных проверенных данных. «Презумпция невиновности» в науке, в отличие от уголовного процесса, пользу не принесет.

Более плодотворным представляется второй вариант. Эффективность как внутреннее свойство нормы административного права порождается, обусловливается ее остальными свойствами, качествами, ее непосредственным содержанием. Следовательно, можно выявить какие-то признаки, свойства норм административного права, без которых их действие не может быть эффективным. Констатируя интенсивность проявления таких признаков у исследуемых норм, можно будет сделать достаточно достоверный вывод о степени их эффективности. Бесспорно, подобный теоретический вывод подлежит проверке и обоснованию фактическими данными. Однако и до их получения теоретическая эффективность, основанная на научных объективных данных, имеет познавательную ценность и может быть использована для решения теоретических и практических задач.

В рамках данного подхода к определению понятия эффективности права в качестве необходимого условия рассматривалась социальная обусловленность административно-правовой нормы, выражающаяся в сочетании трех элементов: а) существовании определенной социальной проблемы (неудовлетворенной социальной потребности); б) объективной возможности решения проблемы средствами правового регулирования или создания условий, облегчающих ее решение; в) отсутствии таких нежелательных последствий действия административно-правовой нормы, которые исключали бы ее целесообразность.

Интересной представляется точка зрения В. В. Лапаевой по данному вопросу.

Понятие эффективности должно рассматриваться сообразно новому типу нормативного регулирования. Существо этого типа, считает В. В. Лапаева, состоит в понимании нормотворчества как согласования различных социальных интересов, при котором свобода реализации одних интересов не ущемляет других. Речь идет о нормотворчестве, в основе которого лежат выявление и учет правообразующих интересов.

Приведем основные положения, выражающие позицию В. В. Лапаевой.

Правообразующий интерес – это не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая общая модель выражения и защиты различных интересов, определенная теоретическая конструкция (и в этом смысле теоретическая абстракция), которая каждый раз должна быть творческой находкой законодателя.

Известно, что субъект нормотворчества, стремящийся решить ту или иную социальную проблему, как правило, оказывается в эпицентре столкновения противоборствующих социальных интересов, претендующих на нормативное признание и закрепление, либо это могут быть только интересы соответствующего органа исполнительной власти. Эти интересы обнаруживают себя в деятельности лоббистских групп – в активности политических партий и течений, имеющих своих представителей в соответствующих органах, во внепарламентских формах воздействия на субъекта нормотворчества, вплоть до прямого давления на него со стороны «улицы».

К сожалению, принятие нормотворческих решений в пользу лишь отдельных, частных интересов (под давлением забастовочного движения и ультиматумов, умелого лоббирования, политического сговора и т. д.) является в настоящее время скорее правилом, чем исключением.

Между тем в современных условиях нет такой социальной группы, удовлетворенный интерес которой (при игнорировании интересов других групп населения) мог бы обеспечить стабильность общества и действие нормативных правовых актов. Для этого нужно согласие всех основных социальных сил. А общество в целом может согласиться лишь с равносправедливым для всех правовым принципом, не позволяющим осуществляться интересам одних групп населения в ущерб другим. Это означает, что компромисс различных социальных интересов возможен лишь на общезначимой правовой основе. Поэтому задача нормотворчества заключается в поиске правовой модели согласования различных социальных интересов, при которой свобода одних лиц в реализации своих интересов не ущемляла бы свободу других. Лишь очертив пространство правообразующего интереса, в границах которого одни правомерные социальные интересы не противоречат другим правомерным интересам, и, закрепив правообразующий интерес в нормативном правовом акте, придав ему, таким образом, легальный характер и государственную поддержку, обеспечив нормальное, свободное развитие общественных отношений в соответствующей сфере.

Чтобы выявить правообразующие интересы в каждом конкретном случае, субъект нормотворчества должен не просто подняться над частными, групповыми интересами, но и суметь обнаружить в том или ином групповом интересе общезначимый момент, увидеть те направления и формы его реализации, которые не наносят ущерба интересам других групп населения. На основании вышеизложенного В. В. Лапаева делает вывод о том, что правообразующий интерес – это определенный итог взаимоувязки, согласования частных групповых интересов, который позволяет наиболее полно использовать заложенный в каждом из них потенциал общественно полезной или, как минимум, общественно не вредной социальной активности.

В русле данного подхода В. В. Лапаева дает следующее определение эффективности нормативного правового акта – мера его вклада в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях. Что касается цели правового воздействия, то речь должна идти не о внешних по отношению к праву экономических, политических, идеологических и иных целях, а об имманентной правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении, таким образом, максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни¹.

Ввиду этого, чтобы государственное нормотворческое решение было эффективным, социально легитимным, оно должно в идеале основываться на определенном согласии, компромиссе противоборствующих воль и интересов членов государственно-организованного российского общества, которых затрагивает в той или иной связи правовой норматив.

Ради справедливости, следует еще раз отметить, что это идеальный вариант. В конечном счете, государственная воля, то есть воля политических сил стоящих у власти является решающей и определяющей при принятии соответствующего решения. Она может выражать и согласованную волю, а может быть далеким от идеала, социальных ожиданий большинства членов общества, однако тогда социальная легитимность правотворческого решения будет существенным образом подорвана, это, несомненно, скажется на эффективности правового регулирования.

Существующие механизмы предварительной оценки проекта нормативного правового акта выглядят совершенно критически. Либо отсутствуют его необходимые элементы, либо он в существующих частях является несбалансированным и неразвитым и не учитываются при этом важные условия, необходимые для того, чтобы реализовывать его положения в жизни.

Современные задачи и цели, стоящие перед федеральными органами исполнительной власти, требуют установления определенных стандартов оценки хода нормотворческой деятельности, проектов нормативных правовых актов и законодательства. Речь идет прежде всего о перспективной оценке эффективности проектов нормативных правовых актов, при употреблении которой максимально полно просчитываются положительные и отрицательные последствия введения того или иного проекта.

Правовая политика как средство социального реформирования, отрицая необходимость детальной, методологически и прогностически выверенной, предварительной проработки (оценки) эффективности проектов нормативных правовых актов или допускающая «игнорирование» такого фактора или рассчитывающая на возможность и достаточность исправлений «по пути», когда акт уже начал действовать, обречена, очевидно, на провал. Если же законодательство направлено на латание дыр и совершенно игнорирует социальные потребности, изыскивая для себя все большие материальные средства, то это напоминает ту ситуацию, которая в настоящее время складывается в дорожном хозяйстве, где вместо качественного дорожного покрытия и его надлежащего ремонта осуществляется «латочный ремонт», совершенно неконтролируемый, требующий для себя материальных расходов по принципу «бездонной ямы».

Оценка эффективности проекта нормативного правового акта способствует его жизнеспособности, делает его пригодным для разрешения существующих правовых споров и удовлетворяет социальные ожидания и потребности.

Оценка эффективности влияния нормативного правового акта выступает определенной гарантией учета федеральным органом исполнительной власти социальной действительности и вместе с тем требует усилий по ее институциализации без которой невозможно её использование в нормотворческой деятельности.

При оценке эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти необходимо учитывать многоаспектный, комплексный характер проблемы. Вполне обоснованно представляется возможным говорить о следующих аспектах оценки эффективности:

– правовой аспект эффективности, суть которого в реализации нормативным правовым актом смысла и назначения права в обществе, основных правовых принципов, выбор которых зависит во многом от степени развития общества и его цивилизованности. Отрицать вопрос о правовом аспекте эффективности нормативного правового акта означает согласиться с игнорированием идей права, правового государства, прав человека. В такой интерпретации нормативный правовой акт есть средство управления и выражения воли властвующего, которые может формализовать в закон любое воззрение, настроение и т.д.;

– технический аспект эффективности связан с пониманием технологического характера нормативного правового акта и его формой. Совершенный в формальном смысле нормативный правовой акт может быть не правовым, экономически неэффективным и социально непринятым (неадекватным). Выполнение требования технической эффективности означает соблюдение требований формальной легистики, приемов, способов и средств подготовки текстов нормативных правовых актов, выхолащивания содержащихся в них понятий, конструкций, норм, связей. Именно эта сторона проблемы эффективности получила подробную разработку в трудах классиков (Бентама, Иеринга, Васьковского, Люблинского) и современников;

– экономический аспект эффективности очень важен, ведь без адекватных расчетов затрат, которые будут произведены для реализации положений нормативного правового акта, ни один нормативный правовой акт не достигнет тех целей, ради которых принимался. Довольно часто вместе с проектами нормативных правовых актов можно наблюдать в пояснительной записке или финансово-экономическом обосновании, которая может состоять всего из одной страницы указание на то, что нормативный акт не потребует затрат из соответствующего бюджета. А кто это просчитал, где заключения экспертов, например Счетной Палаты?

Практика оценки экономической эффективности нормативных правовых актов в США демонстрирует удачный пример нормативного закрепления данного требования, включая различные методические шаги на разных стадиях данного подхода. Так, в частности, существует требование проведения анализа издержек и преимуществ, которое установлено Правительственным распоряжением 12291, принятым в 1980 г.

Его основные требования следующие:

– описание потенциальных преимуществ от применения нормы, включая любые преимущества, которые не могут быть оценены в денежном эквиваленте, а также определение тех отраслей промышленности или групп людей, которые, вероятно, получат эти преимущества;

– описание потенциальных затрат на применение нормы, включая любые неблагоприятные воздействия, которые не могут быть оценены в денежном выражении, а также определение групп или лиц, которые предположительно понесут затраты;

– определение потенциальных «чистых» преимуществ от применения нормы, включая оценку воздействия, которые не могут быть определены количественно в денежном эквиваленте;

– описание альтернативных подходов, которые могли бы привести к достижению практически той же цели, но при более низких затратах, наряду с анализом потенциальных преимуществ и затрат при альтернативных решениях и кратким обоснованием юридических оснований неприемлемости таких альтернатив¹.

Строгая оценка цены нормативных правовых актов при определении политики и перед введением нормативного правового акта в действие не только принесет экономическую выгоду государству, но и будет способствовать повышению качества нормативных правовых актов;

- социальный аспект эффективности. Любой нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Современное общество характеризуется противоречивостью интересов различных слоев и групп. Отыскание компромиссного варианта обеспечения интересов делает право универсальным регулятором отношений в обществе. Дело не в том, что оно способно обеспечить интересы всех слоев и всех групп. Удовлетворение социальной справедливости возможно при согласование интересов отдельных людей и социальных групп при создании правовых норм. Выражая идею социальной справедливости, право, таким образом, должно учитывать интересы всех членов общества. Практически, история показала, что воплощение в социальной жизни посредством права интересов всех слоев общества – не более чем утопия, миф. В силу объективных причин, право не может учитывать интересы всех, даже потому, что «у каждого своя правда и справедливость». Однако, превалирование общественного интереса над индивидуальным заложено в саму суть права. В этом смысле прав Р. З. Лившиц, отмечающий, что «функции права как средства социального компромисса полностью соответствуют природе справедливости». Специфика права как социального феномена заключается в том, что оно призвано внести порядок в общественные отношения и закрепить этот порядок¹. Это также один из аспектов справедливости в праве, выражающийся в нормативности, обязательности правовых положений, в возможности их принудительного проведения в жизнь². Идеи, соответствующие справедливости, которые нашли закрепление в правовых нормах, стали правом. Остальные идеи, не нашедшие закрепления остаются за пределами права. Таким образом, право есть не что иное, как нормативно закрепленная и реализованная справедливость, выражающаяся в компромиссе индивидуальных интересов и признании общественного интереса. Такое положение вещей делает справедливость неким мерилом правовых норм, критерием, служащим для определения степени соответствия конкретной правовой нормы идеалу социальной справедливости.

Помимо обозначенных аспектов эффективности нормативных правовых актов можно с определенной долей условности поддержать мнение С. А. Жинкина выделяющего антропологический аспект. В этом аспекте эффективность норм законодательства должна пониматься как степень духовного развития, степень духовной и материальной самореализации личности, которую обеспечивает соответствующая группа правовых предписаний. Антропологический (психологический) аспект эффективности норм законодательства включает также степень формирования у конкретных индивидов и их групп активной гражданской позиции, глубокой солидарности с соответствующими нормами, желания их добровольно соблюдать, исполнять, использовать или применять. Антропологическая эффективность норм законодательства зависит от их антропологической адекватности, т. е. соответствия норм основополагающим качествам и потребностям личности, способности норм права содействовать развитию и самореализации членов общества¹.

При необходимости возможно выделение и других аспектов эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, но говорить о ней в целом возможно при учете всех возможных аспектов.

Во многом говорить об эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти и составляющих его норм при регулировании поведения участников общественных отношений возможно при наличии такого его внутреннего свойства как качество.

Не углубляясь в философский анализ категории «качество», необходимо отметить, что данная категория имеет место, широко используется в общественной и научной жизни и обозначает «совокупность всеобщих признаков, которые составляют качество любого явления, процесса природы, общества или мышления, и тем самым выступают методологическим основанием в изучении качества конкретного явления»².

Качество административно-правовой нормы – это, прежде всего, совокупность её свойств, во-первых, отличающая его от других явлений, во-вторых, выявляющая его природу, закономерности развития и функционирования.

О качестве административно-правовой нормы можно вести речь, если она соответствует признакам, позволяющим отличать его от других социальных регуляторов. Отсутствие хотя бы одного из признаков административно-правовой нормы позволяет сделать вывод о том, что правовая норма не качественна.

В юридической науке существуют различные мнения о показателях, характеризующих качество правовых норм, в общем, и административно-правовых в частности. Так, С. В. Поленина выделяет юридические, социальные и политические аспекты качества правовых норм.

Юридические параметры, по ее мнению, сводятся к тому, что правовые нормы должны закреплять нормативно-правовые предписания, т. е. регламентировать отношения между субъектами путем установления их взаимных прав и обязанностей, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства. На уровне конкретного нормативного правового акта понятие «качество» предполагает внутреннюю логическую согласованность и способность к взаимодействию содержащихся в нем нормативных предписаний. Причем, показателями качества отдельно взятого нормативного правового акта, считает С. В. Поленина, выступают также соотносимость его основных типологических характеристик (юридической силы, круга регламентируемых общественных отношений, специфики содержащихся в нем норм и т.п.)¹. На уровне отраслей законодательства качественные показатели включают системность образующих отрасль актов, т. е. их внутреннюю согласованность и взаимодополняемость, а также отсутствие пробелов в нормах права, адекватность специфики охватываемых отраслью общественных отношений методом их правовой регламентации.

На уровне системы законодательства важное значение для ее качественных характеристик приобретают своевременность обновления, расчистки и систематизации законодательства, поскольку каждый новый нормативный правовой акт должен вписываться в систему законодательства.

Социальная характеристика качества нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти предполагает адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов и их проектирование на будущее, прогнозирование возможных путей развития общественных отношений.

Политические параметры качества нормативного правового могут быть определены как степень соответствия выбранных субъектом нормотворчества вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы требованиям законодательной политики, задачам и потребностям общественного развития.

В. И. Гойман качество нормативного правового акта связывает с фактическим его содержанием (социальной адекватностью) и его формой (юридической адекватностью).

Социальная адекватность нормативного правового акта характеризует его соответствие общественным отношениям, когда нормативный правовой акт отвечает прогрессивному характеру человеческой деятельности и объективным тенденциям общественного развития, а также гуманистической природе права.

С точки зрения юридической адекватности нормативного правового акта выделяется две группы требований.

1. В аспекте требований фундаментального характера предполагается определение: а) типа правового регулирования; б) достаточности специально-юридических средств или их соответствия целям нормативного правового акта (это связывается с наделением участников правоотношений правовыми возможностями); в) гарантированности порядка, административных процедур (юридического механизма реализации содержащихся в нормативном правовом акте материально-практических предписаний). При этом нормативный правовой акт должен иметь свойства акта, непосредственно регулирующего действия.

2. В аспекте требований прикладного характера нормативного правового акта считается качественным тогда, когда осуществляется адекватный перевод фактического содержания нормативного правового акта на язык права, что предполагает четкое, стилистически безупречное построение в правовом акте нормативного материала и т.п.¹

Следует согласиться с точкой зрения А.И Дурова²и обозначить критерии, по которым определяется качество нормативного правового акта: во-первых, свойства (показатели) нормативного правового акта, характерные для национальной правовой системы общества. На их основе должны разрабатываться стандарты качества нормативного правового акта, причем применительно ко всем его видам. Во-вторых, критериями качества нормативного правового акта служат определенные международные стандарты, общепризнанные нормы и принципы международного права, а также положения международных договоров России. В-третьих, важным критерием нормативного правового акта является практика его реализации, ценность (полезность), максимальная эффективность для отдельных людей, коллективов и организаций, государства и общества в целом.

Наиболее важным показателем или критерием качества и эффективности административно-правовых норм будет являться правоприменительная практика, которая покажет насколько административно-правовая норма регулирует поведение участников общественных отношений и насколько в результате данного регулирования будут достигаться социально полезные цели поставленные субъектом нормотворчества при его принятии, вместе с тем эффективность может определяться также и заранее на стадии её принятия.

В результате, подводя небольшой итог, следует сказать, что, несмотря на многообразие подходов к определению эффективности правовых норм большинство авторов и, мы придерживаемся данной точки зрения, сходятся на том, что эффективность административно-правовой нормы – это её внешняя (социальная) составляющая, выражающаяся в выполнении её тех социально значимых целей в виде положительного изменения подвергнутых правовому регулированию общественных отношений с учетом возможных наименьших временных характеристик и материальных затрат. Что касается качества административно-правовых норм – это их внутреннее содержание, отвечающее существующим юридическим приемам, способам и правилам их создания. Для создания качественного нормативного правового акта необходимо грамотное тактическое использование технико-юридических средств.

Рассмотренные нами элементы, такие как прогнозирование, включающее проведение мониторинга правоприменения и составление концепции проекта нормативного правового акта, планирование и эффективность составляют в совокупности юридическую стратегию технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Под юридической стратегией следует понимать действия субъектов технологии по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленные, в конечном итоге, на улучшение их качества и эффективности.

Прогнозирование как элемент юридической стратегии представляет собой определение целей будущего нормативного правового акта путем проведения мониторинга правоприменения и выработка на его основе концепции проекта нормативного правового акта.

Планирование заключается в определении наиболее оптимальных приемов и способов достижения целей, ради которых федеральным органом исполнительной власти будет приниматься нормативный правовой акт.

Дальнейшая разработка вопросов юридической стратегии позволит решить ряд теоретических и практических проблем, связанных с эффективностью принимаемых федеральными органами исполнительной власти нормативными правовыми актами, с их исполнением и реализацией.

Развитие системы законодательства, без соответствующей стратегии такового, без стратегии отдельных нормативных правовых актов вовлекает в обсуждении реанимационных мероприятий, необходимых для законодательства как стратегии и политико-правовой практики, с одной стороны, и парализует возможности интенсивного социального развития – с другой.