Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015
.pdfМинистерство сельского хозяйства Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I»
С.В. Судакова
ПРИНЦИП САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОПОНИМАНИЯ
И РЕАЛИЗАЦИИ
Монография
Воронеж
2015
Печатается по решению научно-технического совета
Воронежского государственного аграрного университета
УДК 34:352 ББК 67.401
С 89
Рецензенты:
Профессор кафедры административного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государ- ственный университет», доктор юридических наук,
доцент Бялкина Т.М.
Доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета
ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», кандидат юридический наук, доцент Бондарева Е.А.
Судакова С.В.
С 89 Принцип самостоятельности местного самоуправле- ния: особенности современного правопонимания и реализации: монография / С.В. Судакова. – Воронеж: ФГБОУ ВПО Воро- нежский ГАУ, 2015. – 229 с.
ISBN978-5-7267-0780-8
Монография посвящена комплексному исследованию кон- ституционно-правового содержания и сущности принципа само- стоятельности местного самоуправления в Российской Федера- ции, а также проблемам и перспективам его реализации на со- временном этапе муниципальной реформы.
Издание предназначено для преподавателей, студентов, ас- пирантов юридических образовательных учреждений и всех тех,
кого интересуют тенденции развития отечественного местного самоуправления.
ISBN978-5-7267-0780-8
©Судакова С.В., 2015
©ФБГОУ ВПО «Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I», 2015
2
Оглавление
Введение …………………………………………………… 4
Глава I. Принцип самостоятельности местного самоуправле- ния как теоретико-правовая категория……………………… 6
1.1.Принцип самостоятельности местного самоуправле- ния как дефиниция муниципального права…………………… 6
1.2.Конституционно-правовое содержание принципа са- мостоятельности местного самоуправления………………….. 21
1.3.Принцип самостоятельности в системе принципов местного самоуправления……………………………………… 39
1.4.Самостоятельность местного самоуправления
ивозможность ее ограничения в законодательстве
Российской Федерации………………………………………… 50 Глава II. Развитие идеи самостоятельности местного управления и самоуправления в России……………………… 72
2.1.Формирование концепции самостоятельности мест- ной власти и её воплощение в дореволюционной России……. 72
2.2.Самостоятельность местных Советов: теория и практика………………………………………………………… 86
2.3.Развитие идеи самостоятельности местного само-
управления в условиях демократических преобразований в России в 90-х годах ХХ в………………………………………. 100
Глава III. Принцип самостоятельности местного самоуправ- ления на современном этапе муниципальной реформы: пра- вовое регулирование и проблемы реализации………………... 118
3.1.Реализация принципа самостоятельности местного самоуправления в организационной сфере…………………… 118
3.2.Реализация принципа самостоятельности местного самоуправления в сфере компетенции………………………... 146
3.3.Реализация принципа самостоятельности в финансо- во-экономической сфере………………………………………. 162
Заключение……………………………………………………... 190 Список литературы…………………………………………….. 192
3
Моему дедушке – старшему советнику юстиции Кострыкину Борису Александровичу – посвящаю
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена нестабильно- стью современного состояния местного самоуправления в Россий- ской Федерации, непрекращающимся поиском путей его совер- шенствования и развития. Конституция Российской Федерации в
качестве основополагающего принципа местного самоуправления закрепляет его самостоятельность в решении вопросов местного значения. В то же время в современном государственном устрой- стве России преобладают тенденции централизации. В связи с
этим принцип самостоятельности местного самоуправления как фундаментальный принцип его организации требует всестороннего комплексного научно-теоретического осмысления.
Современный этап муниципальной реформы проходит в по-
литически напряженных условиях и под постоянным влиянием смежных реформ (административной, избирательной, налоговой и т.п.). Естественно, что нестабильность законодательства и во мно- гом хаотичный характер его изменений, стимулируемый затяж- ным социально-экономическим кризисом, крайне негативно от- ражаются на практике муниципального строительства.
Кроме того, в управленческих структурах всех уровней власти до сих пор нет четкого понимания того, что выработка эффективной
стратегии государственного развития возможна только на основе конструктивного диалога между органами государственной власти – координирующим центром и сильным местным самоуправлением. Поэтому сохранение и укрепление местного самоуправления в каче-
стве относительно самостоятельной и обособленной от государства формы публичной власти являются одними из первоочередных за- дач современного Российского государства.
Особое значение в свете специфики современного развития Российской Федерации приобретает аналитическая оценка воз-
можностей ограничения принципа самостоятельности местного самоуправления и выработка критериев такого ограничения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г.
4
№ 456-ФЗ) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) закрепляет
пределы правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и определяет основы их взаимо- отношений с органами местного самоуправления. Однако осново-
полагающие принципы взаимоотношений региональных органов государственной власти и местного самоуправления в законах большинства субъектов Российской Федерации на сегодняшний день отсутствуют. Такая ситуация существенно осложняет право- применение и негативным образом отражается на практике реали-
зации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, поэтому данная проблема также нуждается в сис- темном анализе и поиске научно обоснованных путей решения.
Наконец, важнейшее практическое значение имеет реализа- ция принципа самостоятельности местного самоуправления в ор- ганизационной, компетенционной и финансово-экономической сферах его деятельности. Именно эти области общественных от- ношений развиваются наиболее динамично, что обусловливает
необходимость постоянного совершенствования законодательных подходов к правовому регулированию этих сфер, поиск опти- мальных путей решения возникающих проблем. Поэтому реали- зация принципа самостоятельности местного самоуправления свя- зана с множеством внешних и внутренних противоречий, что также требует адекватной научной оценки.
Целью монографического исследования явился комплекс-
ный анализ сущностных аспектов самостоятельности российского местного самоуправления и специфики его реализации примени- тельно к наиболее значимым сферам функционирования, а также формулирование предложений теоретического и прикладного ха- рактера, имеющих значение для совершенствования отечествен- ного законодательства и практики муниципального строительства.
5
Глава I. Принцип самостоятельности местного самоуправления как теоретико-правовая категория
1.1. Принцип самостоятельности местного самоуправления как дефиниция муниципального права
Эволюция муниципального права – сложный динамичный процесс, напрямую зависящий не только от развития муници- пального законодательства, но и от реальной практики муници- пального строительства. Правовая основа отечественного местно-
го управления и самоуправления на протяжении всей истории своего развития неоднократно претерпевала переоценку своей концепции и радикально меняла идеологическую направленность. К сожалению, и сегодня отечественное местное самоуправление пока еще не обрело прочного правового фундамента.
Впервые понятие «муниципальное право» было введено в
оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» (утратил силу)1 (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ), но без должного пояснения содержания данного термина2.
Принятие отраслевого законодательства о местном само- управлении и развитие его положений в региональном и муни- ципальном нормотворчестве, по мнению Е. Н. Харламовой, по- ложило начало «функционально-эклектическому» этапу развития муниципального права, поскольку накопленный правовой мате- риал сложился во внутренне недостаточно согласованную систе- му с нераскрытым потенциалом интегрирующих связей3. Поэто- му муниципальное право пока представляет собой формирую- щуюся отрасль права, предмет и метод которой находятся в ста- дии генезиса, но современные тенденции развития позволяют прогнозировать перспективу обретения данной отраслью само- стоятельного места в системе российского права. Не менее попу- лярной на сегодняшний день является точка зрения, подчерки- вающая дуалистический характер муниципального права. С од-
1Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
2См.: Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005. С. 38. 3См.: Харламова Е. Н. Муниципальное право в системе российского права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2011. С. 13.
6
ной стороны– самостоятельность данной отрасли (наличие спе-
цифического предмета правового регулирования и особенности метода правового регулирования), а с другой – ее явно выражен- ный комплексный характер (особая межотраслевая функция му- ниципального права, особенности метода правового регулирова- ния, соотношение с иными отраслями права)4. Между тем такая эволюция муниципального права неразрывно связана с необхо- димостью укрепления его идейной основы посредством форми- рования слаженной терминологической и нормативно-правовой базы, во многом зависящей от успешного выстраивания системы принципов организации и функционирования местного само- управления. Формирование такой системы является задачей нау- ки муниципального права, которая, будучи относительно новой областью отечественного государствоведения, также еще не до конца обрела свое теоретико-правовое обоснование. Поэтому прежде чем говорить о системе принципов местного самоуправ- ления, необходимо проанализировать сущностные характеристи- ки местного самоуправления как социального феномена.
Местное самоуправление как вид социального управления представляет собой сложный комплексный социально-правовой институт, включающий в себя разнообразные по содержанию об- щественные отношения и проявляющийся в нескольких ипоста- сях. Так, современная правовая наука рассматривает местное са-
моуправление как одну из основ отечественного конституцион-
ного строя (здесь и далее курсив мой. – С.С.), как форму народо-
властия, а также как право населения на самостоятельное реше- ние вопросов местного значения5. Общественное самоуправление
4Об этом см., например: Муниципальное право России : учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2011. С. 8–11 ; Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском пра- ве : понятие, назначение и структура // Известия вузов : Правоведение. 2004. № 3. С. 54–62; Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России. М. : Юристъ, 2005. С. 2–6 ; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. С. 4. Традиционно муниципальное право признается комплексной отраслью права. См. подробнее, например: Дмитриев Ю. А., Комарова В. В., Пылин В. В. Муниципальное право РФ / под общ. ред. Ю. А. Дмитриева. Ростов н/Д. : Феникс, 2007. С. 16–18; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2013. С. 12; Шугрина Е. С. Муниципальное право. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 34–40 ; и др.
5См., например: Авакьян С. А. Конституционное право России : учеб. курс [учеб. пособие для студентов ву- зов : в 2 т.]; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, 2010. Т. 2. С. 89–97 ; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Консти- туционное право России. М.: Проспект, 2012. С. 554–558 ; Смоленский М. Б., Мархгейм М. В., Тонков Е. Е. Конституционное право Российской Федерации. Ростов н/Д.: Феникс, 2009. С. 412–417; Старилов Ю. Н. Ад- министративное право: в 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1998. С. 204–207; и др.
7
вРоссии, его основополагающие принципы, формы и методы реализации, культурно-исторические традиции затрагивают не
только политику и право, но и проблемы нравственные, духов- ные, религиозные и иные6. Феномен самоуправления выступает не только в качестве характерного свойства высокоорганизован- ных систем, в частности социума, но и онтологически укоренен
всоциальной и культурной практике, что позволяет рассматри- вать его в качестве предмета социальной философии и филосо- фии культуры. Самоуправление в социально-философском смысле – это форма самоорганизации общества, которая создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, приспособленную к ме-
стным условиям, культурным традициям и региональным осо- бенностям7. Сильное местное самоуправление – наиболее ком- фортная площадка для инициативного и активного участия на- рода в управлении государством. Его первоочередной целью яв- ляется создание условий для гармонизации интересов государ- ства и общества посредством умеренной демократизации систе- мы управления на местах, стимулирования творческой активно- сти местного сообщества, подкрепленной чувством ответствен- ности и гражданского долга.
Поэтому следует согласиться с В. Л. Глазычевым, который
считал развитие местного самоуправления в современной России тем важнейшим приоритетом, который действительно заслужи- вает названия «национальный проект», поскольку именно мест-
ное самоуправление призвано быть фундаментом гражданского общества и без его усиления разговоры о гражданском обществе
просто бессмысленны. «То, что демократия в стране начинается с демократии в местном сообществе, является азбучной истиной»8. Подобное мнение созвучно с позицией А. И. Солженицына, ко- торый писал, что «демократия должна постепенно, терпеливо и
6Арефьев М. А., Давыденкова А. Г., Осипов И. Д. Русская культурология. Часть 1: Культура россий- ского самоуправления : учеб. пособие. СПб., 2003. С. 8.
7Арефьев М. А., Давыденкова А. Г., Осипов И. Д. Русская культурология. Часть 1: Культура россий- ского самоуправления... С. 3–4.
8См.: Глазычев В. Л. Политическая экономия города : учеб. пособие. М.: Дело АНХ, 2009. С. 47–48.
8
прочно строиться снизу, а не просто возглашаться громковеща- тельно и стремительно сверху»9.
Ряд ученых-муниципалистов выделяют следующие основ- ные особенности местного самоуправления как социального фе- номена:
–территориальная ограниченность, предполагающая осу-
ществление местного самоуправления только в пределах муни- ципальных образований – городских или сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов
свнутригородским делением, внутригородских районов, а также внутригородских территорий городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
–наличие собственных материально-финансовых ресурсов,
адекватных основным потребностям жизнеобеспечения муници- палитета, главными из которых являются муниципальная собст- венность и самостоятельный местный бюджет;
–особый характер власти, обладающий свойством подза- конности, т.е. муниципальная власть в отличие от государствен- ной правомочна действовать в порядке и в пределах, указанных ей на конституционном и законодательном уровнях;
–структурированность местного самоуправления, озна-
чающая, что в организационном плане система местного само-
управления включает в себя формы прямой и представительной демократии, посредством которых местное сообщество, реализуя свое конституционное право, осуществляет власть на подведом- ственной ему конкретной территории;
–учет исторических, национально-этнических, культурных и иных особенностей жизни населения данной территории, ко-
торый свидетельствует о большей демократичности местного са- моуправления по сравнению с централизованным государствен- ным местным управлением;
–разграничение компетенции государственной власти и местного самоуправления, провозглашенное Конституцией Рос- сийской Федерации, а также самостоятельность последнего в решении вопросов местного значения;
9Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию? (подзаголовок: посильные соображения) // А. И. Солжени- цын. На возврате дыхания. М.: ВАГРИУС, 2004. С. 402.
9
– ответственность, которая предполагает отсутствие в му- ниципальном образовании, помимо его органов, иных управлен- ческих структур (как государственного, так и общественного ха- рактера), обязанных заниматься экономическими и социальными аспектами жизнеобеспечения муниципалитета. Кроме того, ответ- ственность за ненадлежащее исполнение органами местного са-
моуправления возложенных на них функций подразумевается как непосредственно перед населением, так и перед государством10.
Данные сущностные характеристики местного самоуправ- ления находят свое отражение в системе принципов его организа- ции, одним из которых является принцип самостоятельности,
наиболее ярко выражающий именно самоуправленческий аспект деятельности муниципальной власти.
С философской точки зрения под принципом понимается «идеальное начало, с помощью которого мыслитель охватывает воедино определенную совокупность фактов, фрагментарных знаний или отдельных идей»11. В античности принцип рассматри- вали как выражение необходимости или закона явлений. В логи- ческом смысле принцип – это центральное понятие, основание си- стемы, представляющее обобщение и распространение какого- либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован12. Владимир Соловьев обращал внимание на то, что принцип должен обладать наибольшим единством и наибольшей полнотой содержания, а его связь с тем, что из него объясняется, должна быть ясной и внутренне обоснованной13.
Применительно к сфере управления понятие «принцип» от- ражает, прежде всего, закономерности, объективно существую- щие в системе управления и имеющие особое значение для ее ор- ганизации и функционирования. Кроме того, принцип – это спе-
10См.: Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1996. С. 8–10. Аналогичные по содержанию, но с отдельными дополнениями особенности (основные черты) местного самоуправления сформулированы также С. А. Авакьяном (см., например: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 2. С. 93–96), В. А. Холоповым (см., например: Холопов В. А. Государст- венное и муниципальное управление : учеб. пособие. Ростов н/Д.: Феникс, 2010. С. 146–151); и др. Причем В. А. Холопов, обосновывая свою позицию, использует весьма своеобразный подход к терминологии, рассмат-
ривая основные черты местного самоуправления в качестве обязательных атрибутов и критериев местного самоуправления.
11Василенко В. Краткий религиозно-философский словарь. М.: Истина и жизнь, 1996. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://www.terme.ru/dictionary/188 (дата обращения: 25.09. 2012). 12Философский словарь / под ред. М. М. Розенталя. М.: Политиздат, 1975. С. 329.
13См.: Философский словарь Владимира Соловьева. Ростов н/Д.: Феникс, 1997. С. 40.
10