Глава III

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ СМИ

Законодательство о порядке освещения деятельности органов власти в государственных СМИ

В 1995 году был принят ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». В соответствии с ним журналисты имеют право знакомиться с записями всех официальных мероприятий с участием Президента РФ, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ и его президиума и снимать копии с них (кроме записей закрытых мероприятий). Такие записи, которые хранятся бессрочно, ведут соответствующие пресс-службы.

В законе определяется порядок освещения официальной деятельности Президента РФ, обеих палат парламента, Правительства РФ, высших судебных институтов страны в аудиовизуальных СМИ, учредителями которых выступают органы государственной власти РФ и (или) субъекта федерации. Закон устанавливает те из официальных событий, которые редакции аудиовизуальных СМИ обязаны транслировать в полном объёме не позднее чем через 24 часа с момента их совершения. Сообщения о других событиях, перечисленных в законе, должны быть включены в информационные программы в тот день, когда они состоялись.

В общенациональных государственных аудиовизуальных средствах массовой информации должны еженедельно появляться обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45 минут об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции РФ, законов и иных правовых актов, принимаемых в стране. Что же касается государственных региональных теле- и радиопрограмм, то их редакции должны предоставлять возможность для выступления депутатам Федерального Собрания по месту их избрания как минимум один раз в два месяца по телевидению и один раз в месяц по радио.

Столь же неэффективными и декларативными остаются нормы указа Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» от 31 декабря 1993 года об обязательном освещении правовых актов и решений государственных органов и о создании циклов передач, разъясняющих деятельность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в программах государственных телерадиоорганизаций.

Следует отметить и то, что во многих субъектах РФ действуют свои законы об освещении в государственных СМИ деятельности органов власти.

Доктрина информационной безопасности

В сентябре 2000 года Президентом РФ была утверждена Доктрина информационной безопасности.  Она в большей степени соответствует таким типам документов, как заявление о намерениях или декларация. В ней представлена совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Доктрина служит основой для формирования национальной политики, подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности государства, а также разработки целевых программ её обеспечения.

Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере признано Доктриной в качестве первой из четырёх составляющих национальных интересов России, для защиты которых и создаётся система информационной безопасности. Одной из таких основных конституционных свобод определена свобода массовой информации. Доктрина четко и недвусмысленно устанавливает необходимость обеспечения права человека и гражданина свободно передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, подтверждает необходимость соблюдения гарантий свободы массовой информации и запрет цензуры. Она выступает против монополизации информационного рынка России, его отдельных секторов как отечественными, так и зарубежными информационными структурами.

Доктрина информационной безопасности справедливо признает, что правовая база, регулирующая деятельность СМИ, требует безотлагательного совершенствования. Приведённый в ней перечень наиболее важных направлений такого совершенствования включает:

•           разработку и принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации, её противоправное искажение и противозаконное использование, преднамеренное распространение недостоверной и противоправное раскрытие конфиденциальной информации, использование в преступных и корыстных целях служебной информации или информации, содержащей коммерческую тайну;

•           принятие норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации;

•           уточнение статуса иностранных информационных агентств, средств массовой информации и журналистов, а также статуса инвесторов при привлечении иностранных инвестиций для развития информационной инфраструктуры России;

•           создание правовой базы для формирования в Российской Федерации, помимо имеющихся федеральных, и региональных структур обеспечения информационной безопасности.

Отдельным пунктом нормотворческой деятельности, предусмотренной Доктриной, упоминается необходимость введения запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для демонстрации программ, пропагандирующих насилие и жестокость, антиобщественное поведение.

Один из подразделов Доктрины касается информационного обеспечения государственной политики, что включает в себя доведение до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, её официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни. Однако единственный способ, который государство сочло возможным применить для обеспечения такого информирования, – усиление самих государственных СМИ и расширение их возможностей, а также разработка методов формирования государством информационной политики государственных телерадиовещательных организаций и других государственных СМИ. При этом совершенно не учитывается опыт зарубежных стран, в которых информирование граждан и международного сообщества о государственной политике успешно осуществляется не через государственные, а через общественные или частные средства массовой информации. Правда, необходимым условием для этого является открытость для СМИ как государственной власти в целом, так и отдельных её органов, что в России на сегодняшний день, увы, отсутствует. Ситуация может измениться, если будут разработаны, как предполагает Доктрина, действенные организационно-правовые механизмы доступа средств массовой информации к открытой информации о деятельности органов государственной власти и общественных объединений.

В тексте Доктрины тема государственной помощи средствам массовой информации сводится лишь к необходимости поддержки деятельности российских информационных агентств по продвижению своей продукции на зарубежный и внутренний информационный рынок и даже нет намёка на оказание государством другой помощи СМИ.

Доктрина уделяет достаточно большое внимание правам рядовых граждан на доступ к информации, на личную и семейную тайну. Наряду со свободой массовой информации соблюдение данных конституционных прав человека и гражданина соответствует национальным интересам России в информационной сфере.

Неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам и другой открытой социально значимой информации признаетсяДоктриной в качестве существенной угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности. Доктрина констатирует, что права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки не имеют достаточного правового, организационного и технического обеспечения. Неудовлетворительно организована защита персональных данных, собираемых органами государственной власти и местного самоуправления. Доктрина признает, что необеспеченность права на доступ к информации вызывает негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведёт к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе. При этом предполагается, что для обеспечения доступа граждан к информации будет ускорено формирование и повышена эффективность хозяйственного использования открытых государственных информационных ресурсов.

В качестве угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на защиту своей чести и своего доброго имени называется противодействие реализации этих прав со стороны криминальных структур, а также неисполнение органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и гражданами требований федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере.

Немало места в Доктрине уделяется перечню угроз:

•           вытеснения российских информационных агентств, средств массовой информации с внутреннего информационного рынка и усиления зависимости духовной, экономической и политической сфер общественной жизни России от зарубежных информационных структур;

•           девальвации духовных ценностей, пропаганды образцов массовой культуры, основанных на культе насилия, на духовных и нравственных ценностях, противоречащих ценностям, принятым в российском обществе;

•           монополизации информационного рынка России, его отдельных секторов зарубежными информационными структурами;

•           противодействия доступу Российской Федерации к новейшим информационным технологиям, взаимовыгодному и равноправному участию российских производителей в мировом разделении труда в индустрии информационных услуг, средств информатизации, телекоммуникации и связи, информационных продуктов, а также создания условий для усиления технологической зависимости России в области современных информационных технологий;

•           закупки органами государственной власти импортных средств информатизации, телекоммуникации и связи при наличии отечественных аналогов, не уступающих по своим характеристикам зарубежным образцам;

•           вытеснения с отечественного рынка российских производителей средств информатизации, телекоммуникации и связи; увеличения оттока за рубеж специалистов и правообладателей интеллектуальной собственности;

•           деятельности международных террористических организаций;

•           увеличения технологического отрыва ведущих держав мира и наращивания их возможностей по противодействию созданию конкурентоспособных российских информационных технологий;

•           разработки рядом государств концепций информационных войн, предусматривающих создание средств опасного воздействия на информационные сферы других стран мира, нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним;

•           распространения за рубежом дезинформации о внешней политике Российской Федерации;

•           попыток несанкционированного доступа к информации и воздействия на информационные ресурсы, информационную инфраструктуру федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, российских представительств и организаций за рубежом, представительств Российской Федерации при международных организациях;

Однако это плохо согласуется с рядом международных договоров, которые заключила Россия,  таких, как Окинавская хартия глобального информационного общества, подписанная Президентом РФ на саммите стран большой восьмерки в Японии –всего на две недели раньше, чем Доктрина информационной безопасности. Как и Доктрина, Окинавская хартия утверждает, что информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование человека и общества XXI века. Однако в противоположность Доктрине Хартия исходит из принципов максимальной открытости и дружелюбия правительств по отношению к процессам глобализации.

Возможно, именно этим различием в подходах объясняется чрезвычайная краткость и обтекаемость той части Доктрины, в которой говорится о развитии международного сотрудничества в информационной сфере. В Доктрине признаётся, хотя и сдержанно, что современные условия политического и социально-экономического развития страны вызывают необходимость расширения взаимодействия с международными и зарубежными органами и организациями. Тем не менее, такое сотрудничество ограничивается противодействием угрозе развязывания противоборства в информационной сфере.

Государственная поддержка СМИ в других странах

Существование в других странах государственной поддержки СМИ связано всё с тем же принципом, о котором говорилось в первой главе: массово-информационный бизнес – это не просто бизнес, но деятельность, которая способствует информированию и культурному обогащению общества. Подобная система поддержки СМИ существует в большинстве европейских стран, хотя у неё могут быть различные модели.

Например, в Швеции субсидируют вторую по тиражу на рынке газету. Это связано с тем, что первая по тиражу газета (и это естественно) собирает основную часть рекламы, а для того чтобы «вторая» газета не умирала и содействовала плюрализму мнений, она может получать субсидии

Шведская система субсидий более, чем аналогичные системы в других странах, базируется на двух теоретических обоснованиях.

Первое из них, общее для многих стран, основывается на равенстве доступа граждан к информации и политическим взглядам. Этот подход предполагает, что субсидирование прессы является мерой гарантии определённого уровня плюрализма на местных газетных рынках. На основании этого подхода в 1950-х годах возникло представление об определённом «разделении труда» между прессой, выражающей политические и партийные взгляды, и телевидением, предоставляющим информацию универсального характера и общекультурные ценности. Неудивительно поэтому, что первоначально, разрабатывая систему газетных дотаций, шведские парламентарии имели в виду партийные газеты, распространяющиеся на местных рынках.

Второе принципиальное теоретическое положение, учитывавшееся при создании шведской системы дотаций, было заимствовано из экономической науки. Популярная в Скандинавии теория «спирали тиража» вводит понятие «вторых» газет. Газеты, находящиеся на восходящем направлении спирали и получающие большую часть рекламы, занимают доминирующее – «первое» – положение на местном рынке. Их конкуренты, имеющие меньший тираж и как следствие низкие доходы от рекламы и неблагополучное финансовое положение, могут быть названы «вторыми». На тех рынках, где ещё сохраняются несколько газет (к примеру, в Дании – четыре, по числу основных политических партий), возможно выделить и «вторые», и «третьи», и т.д. издания. Конечно, феномен «вторых» газет не имеет исключительно «северного» характера. Это типичная черта местных немонополизированных рынков, но число таких рынков в развитых западноевропейских странах в послевоенный период быстро уменьшалось в связи с развитием процессов концентрации в газетной отрасли. Однако северные страны в момент наиболее драматического исчезновения более слабых конкурентов позаботились об их сохранении. Именно поэтому можно считать наличие «вторых» изданий и результатом государственной политики в газетной индустрии, и современной особенностью северной модели средств массовой информации.

Сегодня шведское государство в наименьшей степени, чем все остальные северные страны, выделяет партийную печать, стремясь поддержать экономически неблагополучные издания. Прямые субсидии «вторым» газетам внутренних рынков впервые были выплачены в Швеции в 1971 г. Они были получены из специального налога на рекламу, введённого незадолго до этого. Этим налогом облагаются все средства рекламы, однако его сумма невелика, и бремя налога признается незначительным. Объём дотаций определяется на основании процента охвата аудитории в регионе распространения. Прямые дотации выплачиваются газетам, которые охватывают менее 50% своих рынков и имеют менее 2000 подписчиков. Естественно, что при возрастании рыночной доли размер дотации уменьшается.

Прямые дотации направлены не только и не столько на исправление экономического положения газет, сколько на поддержание разнообразия в прессе: как правило, дотации получают издания, отстающие по тиражам и положению на местных газетных рынках. Сами газеты, получающие прямые дотации, должны соответствовать ряду условий: направлять дотации на создание редакционных материалов, включать информацию общего содержания и выходить преимущественно на шведском языке, по крайней мере, один раз в неделю.

Другие формы экономической помощи финансово неблагополучной прессе, предусмотренные шведским государством, предполагают дотирование вновь создающихся изданий, причём во многих случаях в качестве новых рассматриваются новые местные издания уже существующих региональных газет. Фонд прессы, созданный для поддержки проектов по модернизации и компьютеризации газетного производства, предоставляет газетам кредиты на выгодных условиях. Кроме этого существуют специальные формы дотаций на организацию совместного производства, распространения, закупки рекламы.