Глава IV

СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ

Право на доступ к информации

Право человека на поиск и получение информации от государственных органов – одно из относительно новых прав, оно не является столь же древним и священным, как право на жизнь, свободу мысли, право голосовать и быть избранными. О нём как о праве на доступ к информации впервые настойчиво заговорили только в 40–50-е годы XX века.

Само это право было сформулировано западными философами и политологами, которые объясняли необходимость его закрепления за людьми следующими важными обстоятельствами. Во-первых, право на доступ к информации вытекает из священного в любом демократическом государстве права, основы основ демократии – права на свободные выборы.

Во-вторых, засекреченность работы органов власти, порядка принятия тех или иных решений вызывают подозрительность у людей в отношении самих властей. Недоверие общества затрудняет реализацию этих решений, лишает власти возможности рассчитывать на сознательность граждан.

Третий главный посыл заключается в том, что вся важная информация, о которой идёт речь, право на доступ к которой должен быть у граждан, – это информация государственная, т.е. информация, собранная различными государственными органами, начиная от органов регистрации рождения, брака, водительских прав и кончая национальными службами безопасности. Такая информация не просто собрана этими органами, она собрана ими на деньги налогоплательщиков. Стало быть, если за сбор и хранение информации платят рядовые граждане, то они вправе знакомиться с тем, на что потрачены их деньги. В этом, кстати, состоит принципиальное отличие государственной (общественной) информации от коммерческой, а также от персональных данных, для сбора которых бюджетные средства не тратились.

Вот три основных посыла, которые широко использовали активисты движения за свободу доступа к информации в Западной Европе и Северной Америке в начале 50-х годов XX века. Это движение увенчалось успехом, и, начиная с конца 1960-х годов право на свободу поиска и получения информации от государственных органов было закреплено в законодательстве США, затем Канады, Новой Зеландии, Австралии, других стран Запада. Причём это право стало почти столь же священным, как и право на свободу печати и массовой информации. Впоследствии, уже в 1990-е годы, оно было подтверждено и в отношении информации, хранящейся в международных организациях, например Европейского Союза.

Права и обязанности журналистов

Определение круга прав и обязанностей журналистов является одним из важнейших элементов российского законодательства о средствах массовой информации.

Первая обязанность – сохранение в тайне источника информации. Это один из основных профессиональных принципов, смысл которого заключается в следующем. Достоянием общественной свободы является то, что люди могут безбоязненно сообщать о социально значимых вещах и событиях в средствах массовой информации, а также обсуждать подобные события в СМИ, – даже если информация включает сведения о неблаговидных поступках и поведении самих информаторов. При этом дискуссия в СМИ имеет большую общественную значимость, чем непосредственное нахождение и осуждение виновных. Введение такой нормы предоставляет защиту как гражданину, который, разглашая информацию, уже не опасается за свою судьбу.

На первый взгляд эта норма противоречит положениям статьи 56 Уголовно-процессуального кодекса РФ. В статье даётся перечень лиц, не подлежащих допросу в качестве свидетелей (адвокат, священнослужитель и др.), в который не входят работники СМИ. Но существование этого перечня не исключает возможности иных случаев освобождения от обязанности давать свидетельские показания. Такая возможность прямо предусмотрена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 51), которая позволяет преодолеть указанное противоречие между нормами Закона о СМИ и УПК РФ.

Закон о СМИ гласит, что журналист, редакция СМИ не вправе разглашать источник информации и называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени (ч. 2 ст. 41 и п. 4 ч. 1 ст. 49). Это обязанность. Исключением являются случаи поступления соответствующих требований от суда в связи с находящимся в его производстве делом. В соответствии с Законом о СМИ журналист не вправе разглашать источник ни по требованию полиции, ни по требованию прокуратуры, ни по требованию Федеральной службы безопасности, но он обязан сделать это по требованию суда в связи с рассматриваемым этим судом делом.

Второе право журналиста, которому соответствует схожая обязанность, – соблюдение достоверности информации. Журналист, с одной стороны, имеет правопроверять достоверность сообщаемой ему информации (п. 8 ч. 1 ст. 47 Закона о СМИ), с другой – он обязан убедиться в достоверности информации до её распространения (п. 2 ч. 1 ст. 49). Последнее фактически означает, что журналист отвечает за каждое слово, написанное в статье или прозвучавшее в телерадиопередаче, если он готовил распространённый материал.

Право проверять сообщаемую журналисту информацию является тем принципом, который позволяет ему требовать ответа на запрос, посещать государственные органы и организации, быть принятым должностными лицами, получать доступ к документам и материалам, производить записи, посещать места стихийных бедствий и катастроф, обладать другими правами, специально оговоренными в Законе о СМИ (ст. 47).

Обязанность всесторонней проверки распространяемой информации в свою очередь лежит в основе социально ответственной журналистики, на страже прав которой и стоит законодательство о СМИ. При этом не имеет никакого значения, идет ли речь о статье под рубрикой «Слухи» или о материале на полосе новостей. Вся информация должна быть достоверной (или, по крайней мере, не должна затрагивать ничьих прав и интересов). Журналист не может сказать в телевизионной программе что-то вроде следующего: «...все мы знаем, что мэр нашего города является честнейшим человеком, который заботится о судьбе горожан, следит за чистотой и порядком в городе. И хотя на прошлой неделе на центральном рынке старухи стали распространять нелепые слухи, о том, что уважаемый мэр берёт по субботам взятки со своих подчиненных, зарабатывая при этом несметное количество денег для строительства своей дачи, мы все прекрасно понимаем, что это – совершеннейшая глупость, чепуха, и никто не должен в неё верить». С той самой секунды, как эти слова прозвучат в эфире, будут опубликованы в газете и т.п., к журналисту можно предъявлять судебный иск, можно привлекать к ответственности как его самого, так и редакцию и т.д. Все ссылки на то, что это слухи, что журналист сам в них не верит, и никто в них не поверит, суд не обязан принимать во внимание.

 Журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации». Однако журналисты не имеют возможности досконально проверить достоверность тех или иных фактов в отличие от работников органов дознания, следствия, прокуратуры, суда. Они не могут проводить графологические и иные экспертизы, устраивать очные ставки, организовывать другие следственные мероприятия для определения подлинности документов и истинности чьих-то слов. Но это не означает, что журналисты должны верить всему на слово; они обязаны предпринять всё, что в их силах, для проверки достоверности информации.

Свобода информации и конфиденциальные сведения

В связи с проблемой доступа к информационным ресурсам возникает вопрос: к какой именно информации необходимо допускать любого гражданина, а к какой –только журналистов Означает ли это, что вся государственная информация должна быть предоставлена либо журналистам, либо гражданам? Очевидно, что нет. Сюда в первую очередь относятся военные секреты, а также определённые сведения о внешнеполитической деятельности государства, некоторые экономические, финансовые и другие показатели.

Однако сказанное отнюдь не означает, что если эта информация не предоставляется, то её никак нельзя получить. Это означает лишь то, что государство охраняет тайну информации. Но, тем не менее, журналист может найти какого-нибудь служащего в компетентных органах, который по дружбе или в силу собственных интересов (например, за деньги) предоставит ту информацию, которую по закону он предоставлять не должен. Что происходит в такой ситуации? Вправе ли государство наказывать журналиста за распространение тайной информации?

Даже если распространение тех или иных сведений карается по закону, в большинстве западных стран журналисты не несут реальной ответственности за публикацию любой информации, охраняемой государством. И, уж конечно, государство, узнав о планах газеты опубликовать секретные сведения, не вправе осуществлять цензуру и запрещать распространение этой информации. В США, например, Верховный суд еще в 1931 году принял решение («Нир против Миннесоты»), по которому счёл возможным предотвращать оглашение информации о передвижении американских войск во время войны, а также сведений, являющихся прямым подстрекательством к насилию, свержению правительства или содержащих явную угрозу правам обвиняемых на справедливый суд. Однако в этих целях цензура может осуществляться только по решению самого Верховного суда США, при этом на практике ни в первом, ни во втором случаях суд таких решений не принимал.

Имевший место факт, когда суд отказался принимать подобное решение, вошёл в анналы борьбы за свободу массовой информации. Это дело о «документах Пентагона». В начале 1971 года бывший сотрудник министерства обороны США Дэниэл Элсберг (впоследствии осуждённый за разглашение государственной тайны) передал журналистам газеты «Нью-Йорк Таймс» фотокопии 47-томного исследования вовлечения США в войну во Вьетнаме. Три месяца в редакции изучали документы, и 13 июня 1971 года газета вышла с первой разоблачительной статьёй из серии «Вьетнамский архив». В тот же день генеральный прокурор (он же министр юстиции) США направил в газету телеграмму, требуя немедленно прекратить публикацию секретных материалов, ссылаясь на то, что она наносит «непоправимый ущерб интересам обороны США». «Нью-Йорк Таймс» проигнорировала призыв прокурора, сопроводив вторую статью из этой серии следующим редакционным комментарием: «Впервые за всю историю Республики генеральный прокурор США пытается остановить обнародование документов, которые он сам не читал, о войне, которая официально таковой не объявлена». Тогда генеральная прокуратура обратилась в окружной суд г. Нью-Йорка с просьбой экстренно приостановить публикацию документов до проведения судебного разбирательства. Такое распоряжение было вынесено судьёй уже 15 июня того же года. Исполнив решение суда, редакция, однако, передала вёрстку следующей статьи в газету «Вашингтон пост», которая сразу же её и опубликовала. После аналогичной процедуры приостановления публикации судом в Вашингтоне продолжение серии статей подхватила «Бостон глоб», а затем и другие газеты страны. Дело принял к рассмотрению Верховный суд США, который вынес решение уже 30 июня. В суде представители правительства утверждали, что публикация архива показала бы слабость и нерешительность властей в применении военной силы, их сомнения в поддержке союзников по НАТО, а это поставило бы США под угрозу возможной ядерной войны с СССР. Однако, основываясь на прецеденте «Нир против Миннесоты», Верховный суд США признал, что правительство не смогло «самым серьёзным образом доказать необходимость введения ограничения на свободу печати», и отменил цензурные решения районных судов. Интересно, что за такое решение проголосовали 6 из 9 судей, но даже эти шесть человек колебались в своём мнении. Так, признавая право правительства на сохранение государственной тайны, они предлагали властям возбудить дело против журналистов по Закону о шпионаже 1917 года. Решение по делу о «документах Пентагона», как и последующее за ним дело журнала «Прогрессив» (1979), имело революционное значение в обеспечении прав и привилегий журналистов.

Что же касается наказания за уже распространённую государственную тайну, то сегодня в США единственный вид информации, за разглашение которой журналист, несомненно, будет нести ответственность, – это сведения, указывающие на личность агентов.

Кстати, так называемые «законы о привилегиях журналистов» (shield laws), действующие в большинстве штатов Америки, защищают право работников СМИ не разглашать источники получаемой ими конфиденциальной информации во всех либо, по крайней мере, в гражданских делах. В уголовных делах суд может обязать разгласить такой источник, только если это необходимо для защиты обвиняемого либо если обвинение докажет, что речь идет о «серьёзной преступной деятельности», для раскрытия виновных в которой не обойтись без скрываемых журналистом источников. Привилегии включают и запрет правоохранительным органам обыскивать редакции и другие места работы журналиста.

Не вдаваясь более в подробности того, как обстоит дело в каждой из западных стран, можно с уверенностью сказать, что общая тенденция заключается в значительном уменьшении сферы действительно охраняемых государством секретов. На это есть две основные причины. Первая состоит в расширении признания и поддержки общественного движения за свободу информации. Многие убеждены, что чем больше граждане будут знать, тем лучше будет для общества, даже если при этом пострадает национальная безопасность. Вторая причина заключается в том, что всё сложнее становится удерживать распространение информации технологически. Даже если журналистам запретят публиковать определённые сведения в газетах, а издателям – в книгах, то и в этом случае все желающие смогут с ними ознакомиться через Интернет.

Доступ к информации в России

В Конституции РФ, и в Законе «О средствах массовой информации» говорится о праве каждого на поиск информации. Имея это неотъемлемое право, человек, тем не менее, сталкивается с целым рядом серьёзных препятствий. Большинство из них носит неправовой характер, не имея никакого отношения к законам.

Первая причина, по которой доступ к информации бывает закрыт, имеет исключительно психологический характер. Государственные чиновники, проработавшие в тех или иных учреждениях не один десяток лет, не привыкли делиться информацией хотя бы в силу того, что ещё со старых времён они помнят: почти вся информация, собираемая государством, имеет закрытый характер и без особой надобности передавать её гражданам или журналистам просто не принято. Возможно, что на эту ситуацию повлияет решение, принятое в июле 2001 года российским Правительством. В соответствии с ним каждое из федеральных министерств и ведомств обязано было до конца года обзавестись веб-сайтом и обеспечить постоянное обновление информации на нём.

Ещё одна причина – экономическая – связана с тем, что информационные ресурсы накапливаются годами и на их классификацию, создание соответствующих условий хранения, как правило, не хватает средств. Поэтому иногда чиновник и рад бы предоставить информацию, но не знает, где она находится, а для того же, чтобы её найти, потребуются недели.

Государственная тайна

Государство вправе охранять свои секреты от журналистов.

Принятый в 2006 году российский Закон «Об информации, информатизации и защите информации» подразделяет информацию с ограниченным доступом на:1) информацию, отнесённую к государственной тайне, и 2) конфиденциальную информацию (ст. 10). Первая в соответствии с Законом «О государственной тайне»1993 года содержит «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которой может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» (ст. 2).

Статья 5 этого Закона перечисляет категории сведений, которые отнесены к государственной тайне. К ним относятся: