Международное право. Общая часть_Лукашук 2005

§ 3. Юрисдикция государства

Каждое государство пользуется правами, присущими полному суверенитету, другие государства обязаны уважать эти права и не вмешиваться в их осуществление. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно призывала государства отказаться от законов,

экстратерриториальное действие которых противоречит суверенитету других государств.

Для реализации суверенных прав государства существенное значение имеет понятие юрисдикции. Последняя есть проявление суверенитета и означает государственную власть, ее объем и сферу действия. По объему различают юрисдикцию полную и ограниченную, по сфере действия - территориальную и экстратерриториальную, по характеру власти -

законодательную, исполнительную, судебную.

Полная юрисдикция означает власть государства предписывать поведение и обеспечивать реализацию своих предписаний всеми имеющимися в его распоряжении законными средствами. Ограниченная юрисдикция означает, что государство может предписывать поведение, однако оно в большей или меньшей мере ограничено в использовании средств, обеспечивающих выполнение предписаний.

Юрисдикция осуществляется в соответствии с рядом принципов. Основным является территориальный принцип. В проекте Декларации прав и обязанностей государств он сформулирован так: "Каждое государство имеет право осуществлять юрисдикцию над своей территорией и над всеми лицами и вещами, находящимися в ее пределах, с соблюдением признанных международным правом иммунитетов" (ст. 2).

В пределах своей территории и в сфере действия своего суверенитета государство осуществляет полную юрисдикцию. Дело в том, что власть государства распространяется и за пределы его территории, например на граждан, находящихся в международных пространствах. Для обоснования такого положения морские, воздушные и космические корабли, находящиеся в международном пространстве, считаются частью территории государства их флага. В определенной мере власть государства распространяется и на морские воды, не входящие в состав его территории.

Вторым принципом является персональный, в соответствии с которым государство осуществляет в определенном объеме свою власть в отношении граждан и в том случае, если они находятся за пределами его территории. Речь идет об экстратерриториальной юрисдикции. Зачастую ее действие распространяется также на лиц без гражданства

(апатридов) и даже на иностранцев, постоянно проживающих в данном государстве (см. § 5

гл. VIII).

331

Поскольку в пределах своей территории государство осуществляет полную юрисдикцию, а в отношении своих граждан за рубежом - ограниченную, то преимущественная сила принадлежит праву страны пребывания. Иностранное государство не может предписывать поведение, запрещенное местным правом.

Так, сфера действия законодательства определяется Воздушным кодексом РФ 1997 г.

следующим образом: воздушное законодательство РФ регулирует соответствующие отношения "на территории Российской Федерации, а также отношения, возникающие в связи с нахождением воздушных судов Российской Федерации за пределами Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами страны пребывания или международным договором Российской Федерации..." (ст. 5).

Государство осуществляет некоторые властные функции и на иностранной территории.

Его органы за рубежом защищают интересы государства, его граждан и организаций,

контролируют в определенной мере их деятельность. Дипломатические представительства и консулы следят за соблюдением их гражданами и юридическими лицами отечественных законов, а также за тем, чтобы эти субъекты не ущемлялись в своих правах, наблюдают за осуществлением страной пребывания договоров с представляемым государством, ведут учет военнообязанных, осуществляют акты бесспорной юрисдикции (акты гражданского состояния, нотариальные действия и др.).

Помимо министерства иностранных дел все большее число иных ведомств осуществляет властные функции за рубежом. Немало новых моментов вносит практика стран СНГ. Так,

многосторонняя Конвенция о правовой помощи 1993 г. предусматривает, что стороны имеют право "допрашивать собственных граждан через свои дипломатические представительства или консульские учреждения" <*>.

--------------------------------

<*> БМД. 1995. N 2.

Особым случаем являются соглашения о пребывании на территории государства иностранных вооруженных сил, которые распространяют почти полную юрисдикцию иностранного государства на часть территории страны.

§ 4. Иммунитет государства

Как мы видели, юрисдикция должна осуществляться с соблюдением иммунитетов,

признанных международным правом. Иммунитет вытекает из принципа суверенного

332

равенства. Равный над равным власти не имеет (par in parem imperium non habet). Иммунитет был вызван к жизни потребностью поддержания официальных отношений между государствами, необходимостью взаимодействия суверенных государств на территории друг друга (постоянные дипломатические представительства, делегации). Поэтому он был абсолютным, распространяясь на любую деятельность иностранного государства и его собственность.

Однако по мере того как государство стало расширять свою частноправовую деятельность (торговля, приобретение товаров и услуг, недвижимого имущества и др.),

положение стало меняться. В конце прошлого века появилась, а в наше время нашла широкое признание концепция ограниченного иммунитета. Согласно этой концепции, иммунитет ограничивается лишь теми отношениями, в которых государство выступает как носитель суверенной власти, действиями, совершаемыми в силу государственной власти (jure imperii).

Что же касается правоотношений коммерческого характера (jure gestionis), то здесь государство не обладает иммунитетом, поскольку юридические и физические лица,

вступающие с иностранным государством в такого рода отношения, не могут быть лишены правовой защиты.

В послевоенный период многие государства издали законы, воплотившие концепцию ограниченного иммунитета (Великобритания, США, Сингапур, Пакистан, Южная Африка,

Канада, Австралия). В других странах концепция была закреплена судебными решениями. В

решении Федерального конституционного суда ФРГ 1963 г. говорилось, что предоставление иммунитета зависит от того, "действует ли иностранное государство в порядке осуществления своей суверенной власти или как частное лицо, т.е. в рамках частного права"

<*>.

--------------------------------

<*> Entcheidungen des Bundesverfassungsgericht. Bd. 16. Tubingen, 1964. S. 27.

Существовала и принципиальная приверженность абсолютному иммунитету,

определявшаяся особенностями социально-экономической системы. Таковой была позиция социалистических стран, в которых государственная собственность являлась основой экономики и была установлена государственная монополия внешней торговли. Эта позиция до сих пор ощущается в российском законодательстве.

Согласно действующему ГПК РСФСР 1964 г., "предъявление иска к иностранному государству, обеспечение иска и обращение взыскания на имущество иностранного государства, находящееся в СССР, может быть допущено лишь с согласия компетентных

333

органов соответствующего государства" (ч. 1 ст. 435). Иными словами, речь идет об абсолютном иммунитете. Согласно ГК РФ, особенности ответственности РФ и ее субъектов

"в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности" (ст. 127). Однако такой закон до сих пор не принят.

Абсолютный иммунитет не только препятствует развитию коммерческих связей с участием государств, но и практически нереализуем. Предоставляя другим странам вытекающие из этой концепции иммунитеты, государство не может рассчитывать на аналогичный статус в странах, которые придерживаются концепции ограниченного иммунитета. Учитывая это, страны абсолютного иммунитета оговаривали его предоставление взаимностью. В таком случае реальные последствия концепций абсолютного и ограниченного иммунитета сближаются. В ч. 3 ст. 435 ГПК РСФСР говорится: "В тех случаях, когда в иностранном государстве не обеспечивается советскому государству, его имуществу или представителям советского государства такая же судебная неприкосновенность, какая, согласно настоящей статье, обеспечивается иностранным государствам, их имуществу или представителям иностранных государств в СССР, Советом Министров СССР или иным уполномоченным органом может быть предписано в отношении этого государства, его имущества или представителя этого государства применение ответных мероприятий" <*>.

--------------------------------

<*> Приведенное положение вызывает сомнение с международно-правовой точки зрения. В нем не проводится разграничение между иммунитетом официальных представителей государства и их имущества и имуществом, являющимся предметом коммерческих сделок.

Концепция ограниченного иммунитета легла в основу законодательства и судебной практики многих стран. Однако считать ее нормой международного права едва ли можно.

Как показали отклики государств на проект статей об иммунитетах государства, не все они были положительными. Возражали против концепции ограниченного иммунитета прежде всего Белоруссия, Болгария, Китай и СССР. Поэтому ныне стоит вопрос о создании соответствующих норм международного права. Первый значительный шаг в этом направлении сделан в результате принятия Советом Европы Европейской конвенции об иммунитете государств и Дополнительного протокола к ней в 1972 г. Конвенция подтвердила

334

общий принцип государственного иммунитета, но ограничила его путем детальных исключений, перечень которых является исчерпывающим.

Существенное значение имеет содержание понятия "государство" в плане иммунитета,

от чего зависит круг органов и лиц, пользующихся иммунитетом. По заданию Генеральной Ассамблеи ООН Комиссия международного права с учетом замечаний правительств в 1999 г.

предложила следующее определение государства для использования в проекте статей об иммунитете:

-государство и его различные органы управления;

-составные части федеративного государства и политические подразделения государства, правомочные предпринимать действия в осуществление власти государства (как видим, части федерального и унитарного государства уравнены. Далее имеются в виду именно действия в осуществление власти государства);

-учреждения государств и другие образования в той мере, в какой они правомочны действовать в осуществление власти государства;

-представители государства, действующие в этом качестве.

Заметим, что проведение различия между актами, совершаемыми в порядке осуществления государственной власти, и иными актами далеко не всегда оказывается легким делом, например при торговле оружием. Как и ряд иных аспектов, этот аспект иммунитета государств и их собственности еще подлежит урегулированию.

§ 5. Великие и малые державы

На протяжении веков великие державы занимали особое, доминирующее положение в международной системе. Они не считались с правами и интересами других государств. Они же создавали и нормы международного права. По мнению некоторых юристов, и после принятия Устава ООН наиболее могучие державы присвоили себе роль правотворцев и правонарушителей, менее могущественные государства вынуждены довольствоваться ролью подчиняющихся международному праву (профессор Гавайского университета М. Гаас) <*>.

Известный британский юрист Дж. Шварценбергер утверждает, что "сила является фактором,

определяющим место суверенных государств в иерархии международной аристократии" <**>. Аналогичные мнения высказываются и в наши дни <***>.

--------------------------------

<*> См.: International Politics and Foreign Policy. N.Y., 1969. P. 138.

<**> Schwarzenberger G. The Frontiers of International Law. L., 1962. P. 23.

335

<***> См.: Zemanek K. General Cours of International Law // RdC. 1997. T. 266. P. 44.

Думается, что это не совсем так. Ушли в прошлое времена, когда можно было безнаказанно расправляться с малыми странами. Ныне даже самая могучая держава не может позволить себе произвол и все больше вынуждена считаться с мнением других. Весьма существенно возросла роль невеликих держав. В литературе отмечается, что сегодня великие державы не меньше других заинтересованы в надежном правопорядке.

Изменились критерии великой державы. Как и прежде, это, разумеется, наиболее могучие державы. Однако в структуре могущества снизилось значение военной силы,

которой в прошлом принадлежала определяющая роль. Выросло значение экономического и научно-технического потенциала, уровня организации и особенно морально-политического авторитета.

Авторитет государства в большой степени зависит от того, в какой мере оно представляет и отстаивает общие интересы. Великие державы могут упрочивать свой авторитет лишь при условии верности международному праву. Их пример оказывает влияние и на соответствующее поведение других государств.

Международный правопорядок не может игнорировать реальность. В создании норм и в обеспечении их уважения великим державам принадлежит особая роль. Вместе с тем они несут и особую ответственность за поддержание мира и правопорядка. Есть немало документов, свидетельствующих о том, что, в принципе, великие державы сознают свою ответственность. В этом плане показательны документы состоявшейся в мае 2002 г. встречи Президента России В.В. Путина и Президента США Дж. Буша, на которой были рассмотрены основные проблемы обеспечения международного мира и безопасности: борьба с терроризмом во всех его формах и проявлениях, предотвращение распространения оружия массового уничтожения, дальнейшее сокращение стратегических наступательных потенциалов двух государств, новый конструктивный механизм по стратегической безопасности и др. <*>.

--------------------------------

<*> РГ. 2002. 25 мая.

Особая ответственность великих держав за поддержание мирного порядка закреплена Уставом ООН. Они являются постоянными членами Совета Безопасности, в котором решения принимаются на основе их единогласия. Тем не менее для принятия решения необходимо согласие и других членов Совета. Принцип единогласия сыграл в общем

336

позитивную роль в сложных условиях холодной войны. В постконфронтационный период роль Совета значительно возросла, что свидетельствует о жизненности принципа единогласия в новых условиях.

Существует орган наиболее развитых промышленных стран - совещание большой восьмерки (Great 8, или G-8). Совещание принимает решения по ключевым проблемам мировой экономики и уже в силу этого не может не оказывать влияние на мировую политику.

Сегодня способность государства влиять на структуру мировой экономики - один из главных факторов его могущества. Кроме того, совещания большой восьмерки принимают решения и по глобальным политическим проблемам.

Положение малых стран существенно изменилось с созданием ООН. Организация облегчила многим вновь образованным государствам путь в международное сообщество.

Здесь они обрели необходимый опыт, и голос их стал слышимым. Ныне малым государствам

(с населением до 10 млн. человек) принадлежит в ООН 2/3 голосов. В ближайшие годы их число возрастет еще больше, так как чем более безопасным становится мир, тем больше малых "судов" отправляется в самостоятельное плавание. В результате растет влияние невеликих держав на принятие решений и на развитие международного права.

Опыт ООН показал, что принадлежащее небольшим странам большинство голосов имеет и свои отрицательные последствия. Меньшая часть населения земного шара контролирует большинство голосов. Используя свое большинство, малые страны попытались игнорировать реальность, в частности интересы крупных государств. В результате было принято немало резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, так и оставшихся мертвой буквой.

В этом видится доказательство того, что права всегда связаны с ответственностью, и чем больше прав, тем значительнее ответственность. Между тем довольно часто приходится слышать о безответственности малых стран. Этот момент не ушел от внимания и их руководителей, которые стали указывать на значение ответственности.

Упрочение правопорядка позволяет преодолеть психологию малого государства, эгоизм слабого, его безответственность. С другой стороны, обеспечение надежного правопорядка возможно лишь при участии всех государств независимо от их могущества. Большое значение имеет политико-правовая активность государств. Развивая сотрудничество между собой и с крупными государствами, малые страны способны существенно увеличить свое влияние.

Таким образом, сегодня все государства обладают равными основными правами. Однако реальные возможности использования прав у государств различны. Во внутреннем праве

337

субъекты также обладают далеко не одинаковыми возможностями, что, однако, вовсе не лишает смысла принцип равноправия.

§ 6. Унитарные и сложные государства

1. Унитарное государство

Субъектом международного права является государство в целом. Считается, что если речь идет об унитарном государстве, то вопроса о международно-правовой субъектности его частей вообще не существует. Вместе с тем провинции, области унитарных государств поддерживают все более активные связи с аналогичными образованиями других государств.

Особенно активны в этом плане города. Речь идет о широкой сети связей, образующих особый уровень международной системы. Оформляются и регулируются эти связи соглашениями участников. Особенно широкое развитие такого рода связи получили в рамках Европейского союза. Ссылаясь на эти факты, порой ставят под вопрос роль государств как основных единиц международного сообщества.

Все это свидетельствует о том, что рассматриваемое явление заслуживает внимания.

Оно носит объективный характер и, несомненно, получит дальнейшее развитие. Государство не в состоянии централизованно обеспечить потребности своих частей в международных связях. Межгосударственные акты подчеркивают значение такого рода связей. Венская декларация 1993 г., принятая Конференцией стран Совета Европы на высшем уровне,

содержит следующее положение: "Создание терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности каждого государства". Из этого видно, что трансграничное сотрудничество никак не связывается с ограничением правового статуса государства. Речь идет об изменении не статуса государства, а его роли в регулировании международных связей, все больший объем которых передается на уровень его административно-

территориальных подразделений. При этом политические и международно-правовые связи по-прежнему остаются в руках государства.

Коснемся правовой природы соглашений между отдельными частями различных государств. Эти соглашения носят различный характер. Многие из них содержат общие положения о развитии связей в области экономики, культуры, спорта. Такие соглашения по своему характеру близки к совместным заявлениям. Они представляют собой своеобразные

338

протоколы о намерениях, не обладающие юридически обязательной силой. Встречаются и соглашения, содержащие конкретные обязательства сторон, например о совместном строительстве культурного центра. Такие соглашения носят характер частноправовой сделки и подчинены соответствующей отрасли права государств.

Трансграничные связи должны осуществляться в рамках компетенции участников,

определяемой конституцией и другими законами государства. Они заключаются и осуществляются в рамках внутреннего права соответствующих государств. В случае нарушения этого права центральные органы государства вправе запретить соответствующую деятельность. Порой между государствами заключаются договоры по поводу трансграничных связей. Для участников этих связей такие договоры обязательны.

Следовательно, соглашения между частями различных государств не являются международно-правовыми договорами. Это не исключает возможности того, что их участники при решении вопросов, связанных с их осуществлением, по взаимному согласию воспользуются нормами права международных договоров по аналогии.

Рассматриваемое явление находит отражение и в конституционном праве.

В результате реформы 1980 г. Конституция Бельгии установила, что международное культурное сотрудничество и сотрудничество по вопросам, относящимся к личности, входят в компетенцию общин. При заключении Бельгией договоров по вопросам, относящимся к компетенции общин, советы последних участвуют в переговорах. Относительно заключенных общинами соглашений с иностранными контрагентами правительство заявило,

что они не носят характера международных договоров и потому не обязывают Бельгийское государство <*>. Последнее положение подтверждает, что государство не несет ответственности по соглашениям, в которых стороной являются его части.

--------------------------------

<*> См.: Moniteur Belge. 1986. Oct. 7.

Всоставе государств встречаются автономии, возможности которых в международной сфере несколько шире, чем у иных территориальных подразделений.

Всостав Нидерландов, например, входят в качестве автономного образования нидерландские Антильские острова, в частности остров Аруба. Учитывая их связи со странами Западного полушария, им предоставлено право самим решать соответствующие вопросы, но в пределах полномочий автономии. Международно-правовым инструментом регулирования этих связей являются договоры Нидерландов, например Нидерландско-

американское соглашение о воздушном сообщении между островом Аруба и США 1986 г.

339

Для принятия таких соглашений установлена особая процедура. В ней участвуют правительство и парламент Нидерландов, а также парламент автономии.

Таким образом, вопросы участия частей государств в международных отношениях еще ждут своего правового урегулирования. Неслучайно в практике их осуществления постоянно возникают осложнения.

2. Конфедерация

Конфедерация (союз государств) - государственное образование, органы которого обладают определенной властью над государствами-членами. Но в отличие от федерации эта власть не распространяется непосредственно на физических и юридических лиц. Сохраняя суверенитет, государства-члены являются субъектами международного права.

Осуществление своих полномочий в международной сфере они могут в той или иной мере передавать конфедерации.

Такая организация неустойчива, и потому истории известно немного случаев создания конфедераций, да и существовали они в общем недолго: США - 1776 - 1787 гг., Германия - 1815 - 1866 гг., Швейцария - 1815 - 1848 гг. В 1958 г. Египет и Сирия создали Объединенную Арабскую Республику, которая была единственным участником международных отношений.

В 1961 г. Сирия вышла из объединения.

3. Федерация

Федерация (союзное государство) - государственное образование, в котором субъекты обладают значительной самостоятельностью во внутренних делах, а внешние сношения сосредоточены в руках центральной власти.

В Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г.

соответствующая норма сформулирована так: "Федеративное государство составляет только одно лицо перед международным правом" (ст. 2). Международная практика подтверждает эту норму.

Существует несколько федераций, субъекты которых обладают правом заключать международные соглашения по весьма ограниченному кругу вопросов (пограничные,

культурные, полицейские, экономические связи) под контролем федерального правительства.

К ним относятся ФРГ, Швейцария, Австрия и в какой-то мере США и Канада.

340