Глава 1. Механизмы интеграции государственных и частных инвестиций. Зарубежный и отечественный опыт

1.1. Сущность государственных инвестиций в объекты капитального строительства

В рыночном хозяйстве участие государства в инвестиционном процессе реализуется по двум основным направлениям. Государство выступает в качестве непосредственного субъекта инвестиционной деятельности - инвестора, пользователя инвестиций, а также в иных формах (гаранта, посредника), а так же в качестве системообразующего института, обеспечивающего нормативную правовую, институциональную и экономическую среду для всех участников инвестиционного процесса.

Приоритетной в рыночной экономике считается деятельность государства, связанная с созданием благоприятного режима для активизации частного инвестирования. Вместе с тем для основных жизнеобеспечивающих производств, социальной сферы, отраслей, имеющих особое народно-хозяйственное значение, государство играет важную роль как непосредственный участник инвестиционной деятельности, в процессе которой реализуются государственные инвестиции.

Государственные инвестиции могут осуществляться как в объекты государственной собственности, так и негосударственной. Эти инвестиции могут быть произведены как непосредственно государственными органами власти и управления, так и предприятиями государственной формы собственности.

Государственные инвестиции формируются за счет средств государственного бюджета, других государственных финансовых источников, а также средств, привлекаемых на финансовом рынке. В этом Плане понятие «государственные инвестиции» является более широким, чем понятие «бюджетные инвестиции», под которыми подразумевают государственные инвестиции, осуществляемые за счет бюджетных средств.

Российское инвестиционное и бюджетное законодательство не содержит определения государственных инвестиций. Государственные инвестиции осуществляются при бюджетном финансировании объектов капитального строительства по приоритетным направлениям, вложении капитальных средств предприятиями государственной формы собственности, предоставлении финансовой помощи на инвестиционные цели, размещении государственных бюджетных средств в отдельные инвестиционные программы и проекты.

Следует учитывать, что мера государственного участия в инвестиционной деятельности имеет объективные пределы. Эти пределы, с одной стороны, обусловлены реальными финансовыми возможностями, а с другой стороны, тем, что присутствие государства в экономике должно способствовать притоку частных инвестиций, а не их вытеснению.

В рыночном хозяйстве государственные инвестиции играют определяющую роль в отраслях, от которых зависит национальная безопасность, осуществление структурных преобразований, развитие стратегически важных производств или территорий, развитие инфраструктуры. За счет государственных инвестиций поддерживают перспективные исследования, потенциально конкурентоспособные сектора экономики с высокими технологиями, а также сферы, которые не могут обеспечить быструю отдачу от вложенных средств, но являются значимыми для достижения общенациональных целей. Участие государства в экономике усиливается в долгосрочном периоде, где необходимы твердые гарантии окупаемости проектов.

С переходом к рынку происходит существенное изменение инвестиционного статуса государства и негосударственных структур, разделение их функций в инвестиционном процессе, сокращение доли государственных инвестиций в их общем объеме, изменение структуры инвестиций по формам собственности. Ведущим направлением изменения структуры инвестиций в период рыночных преобразований становится снижение доли бюджетных ассигнований и увеличение доли собственных средств предприятий, частных инвестиций и заемных ресурсов.

По оценкам МВФ, в среднем в развитых странах уровень государственных инвестиций составляет около 3,7% ВВП, или 15% всего объема инвестиций. Однако для стран с высокой нормой сбережения - Японии (26% ВВП) и новых индустриальных стран Азии (29% ВВП) – характерен более высокий, чем в России, уровень государственных инвестиций.

При всем многообразии форм и видов государственных инвестиций можно условно выделить два основных направления их осуществления:

• инвестиции в объекты государственной собственности;

• инвестиции в рамках государственной поддержки частных инвесторов.

Инвестиции в объекты государственной собственности, в свою очередь, включают: инвестиции, направляемые государством на поддержание и развитие государственных предприятий, и инвестиции, осуществляемые самими государственными предприятиями. Они направлены на обеспечение воспроизводства государственного сектора экономики, продолжающего играть значимую роль в современном рыночном хозяйстве. Государственный сектор выполняет функции не только поддержки жизнеобеспечивающих и убыточных производств, но и стимулирования национального производства. Поэтому политика в отношении развития государственного сектора должна строиться с учетом принципа стимулирования, а не вытеснения аналогичных видов деятельности в негосударственном секторе.

Инвестиции в рамках государственной поддержки частных инвесторов являются важным инструментом государственного экономического регулирования. С их помощью государство может оказывать поддержку предприятиям реального сектора, воздействовать на состояние стратегически важных отраслей, производственный потенциал и занятость. Такие меры, особенно в условиях экономического спада, способны стабилизировать социально-экономическую ситуацию, придать импульс частной инвестиционной активности.

По направлению использования государственные инвестиции подразделяются на три категории: реальные инвестиции - капитальные вложения в приобретение недвижимости (земли и строений), закупка машин, оборудования, технологий, нематериальных активов и т.д.; финансовые инвестиции - государственные кредиты государственным и частным структурам для реализации инвестиционных проектов, вложения в ценные бумаги, паи, доли в уставных (складочных) капиталах; капитальные трансферты - ассигнования министерствам, ведомствам, региональным органам власти на капитальные затраты.

По источникам финансирования выделяют государственные инвестиции, осуществляемые за счет бюджетных средств (капитальные расходы бюджета), за счет других государственных финансовых источников (внебюджетных целевых фондов и др.), за счет средств, привлекаемых с финансовых рынков (эмиссии государственных ценных бумаг, внутренних и внешних кредитов и займов).

Государственные капитальные расходы могут охватывать расходы на приобретение основного капитала, капитальное строительство и ремонт, покупку земли, нематериальных активов, создания запасов и капитальных трансфертов. Согласно Бюджетному кодексу РФ для финансирования государственных капитальных расходов необходимо, чтобы инвестиции были включены в федеральную адресную инвестиционную программу, другие федеральные и региональные целевые программы или чтобы государственные (федеральные, региональные), органы исполнительной власти предусмотрели данные расходы в бюджете соответствующего уровня своим решением.

В соответствии с российским бюджетным законодательством предоставление государственных бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными унитарными предприятиями, влечет за собой одновременное возникновение права собственности государства на долю в уставном (складочном) капитале такого юридического лица и его имущества.

Для финансирования инвестиционных программ государство вправе выпускать облигационные займы, вовлекать в инвестиционный процесс временно приостановленные и законсервированные стройки, другие объекты, находящиеся в государственной собственности.

Расширение практики предоставления государственных инвестиций на основе долевого финансирования является общей тенденцией, проявляющейся в странах, как с развитыми, так и развивающимися рынками. Так, в странах развитой рыночной экономики все большее распространение получает принцип развития сотрудничества государства и бизнеса, особенно в сфере инфраструктуры.

Таким образом, в современной системе регулирования экономики, где доминируют цели развития, эффективное использование государственных инвестиций предполагает их концентрацию на стратегических направлениях. В условиях научно-технической революции, предопределившей переход к современному постиндустриальному обществу и необходимость масштабных структурных преобразований, интеграция государственных и частных инвестиций может стать действенным инструментом модернизации экономики.

1.2. Механизмы интеграции государственных и частных инвестиций

Согласно ст. 1 Федерального закона № 39-ФЗ от 25 февраля 1999 года «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капительных вложений», инвестиции — это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного положительного эффекта. Инвестиционная деятельность согласно нормам закона представляет собой вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного положительного эффекта.

Одной из приоритетных задач, направленных на завершение строительства аэропорта «Омск-Федоровка» и вынос аэропортовой деятельности (в частности существующего аэропорта «Омск-Центральный») за пределы г. Омска, является привлечение частных внебюджетных инвестиций для строительства аэропорта «Омск-Федоровка».

Эффективная реализация привлечения частного инвестора может опираться не только на существующую на федеральном уровне законодательную базу, но и на региональное законодательство, которое бы позволило всем участникам, реализующим крупные инвестиционные проекты, руководствоваться четкими и прозрачными правилами игры.

На сегодняшний день только некоторые субъекты Российской Федерации имеют законодательство в сфере интеграции государственных и частных инвестиций, в основном это законодательство о государственно-частном партнерстве (далее ГЧП). Среди таких субъектов Российской Федерации Санкт-Петербург, Томская область, Дагестан, Алтайский край, Омская область. При этом самым передовым законом считается Закон г. Санкт-Петербурга «О государственно-частных партнерствах» от 20.12.2006 г. Именно Санкт-Петербург в Российской Федерации ведет самую активную работу в сфере интеграции государственных и частных инвестиций для реализации крупных инвестиционных проектов. В Омской области принят Закон Омской области «О государственно-частном партнерстве в Омской Области» от 06 апреля 2010 года № 1249-ОЗ. Необходимо отметить, что в настоящий момент не существует закона о ГЧП на Федеральном уровне.

Основными механизмами интеграции государственных и частных инвестиций являются:

1. концессионные схемы,

2. контракты жизненного цикла,

3. участие в капитале общества,

4. соглашения о государственно-частном партнерстве.

1. Механизм концессионного соглашения предусматривает предоставление Инвестору прав на временное использование государственного имущества с целью инвестирования в развитие этого имущества или в создание нового имущества. На федеральном уровне порядок заключения и исполнения концессионных соглашений регулируется Федеральным законом «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ от 21 июля 2005 г.

Можно отметить ряд недостатков указанного правового регулирования концессионных соглашений, которые в настоящее время не позволяют в полной мере задействовать данный механизм.

Среди серьезных недостатков федерального законодательства в области концессионных соглашений отмечается невозможность закладывать права по концессионному соглашению финансирующим банкам в обеспечение исполнения обязательств по соответствующим кредитным соглашениям, что в значительной мере снижает вероятность эффективного привлечения заемных средств для реализации инвестиционного проекта; Отсутствие механизма долгосрочного бюджетирования в законодательстве РФ не позволяет предоставить инвестору-концессионеру достаточных гарантий того, что, например, через 10 лет после заключения концессионного соглашения, ему будут выплачены суммы штрафов при нарушении концедентом условий соглашения; Также отсутствует возможность выбора сторонами соглашения международного арбитража в качестве механизма для разрешения споров, что, безусловно, в некоторой степени отталкивает международных инвесторов.

Среди незавершенных примеров реализации инфраструктурных проектов с использованием концессионных соглашений можно назвать проект Западный скоростной диаметр в г. Санкт-Петербурге, Орловский тоннель под рекой Невой.

2. Схема реализации проектов на основе контрактов жизненного цикла получила популяризацию в РФ в период мирового кризиса и позволила по-новому взглянуть на взаимоотношения государства и частного бизнеса.

Такой инструмент, как контракт жизненного цикла (далее – КЖЦ), уже довольно давно и успешно применяется в зарубежных странах.

Модель КЖЦ за рубежом чаще всего используется в инфраструктурных проектах в области транспорта. Пилотным проектом в России, концепция которого предусматривает реализацию проекта с использованием модели КЖЦ, является строительство высокоскоростной магистрали «Москва – Санкт-Петербург».

Суть КЖЦ сводится к тому, что одна сторона по контракту – исполнитель – обязуется за свой счет возвести инфраструктурный объект и эксплуатировать его в течение жизненного цикла объекта: осуществляя ремонт, уход и обслуживание, а другая сторона – государство – за счет бюджетных средств оплачивает услуги по предоставлению объекта в общее пользование либо публичные услуги, оказываемые с помощью такого объекта. Таким образом, объект, в отношении которого заключается КЖЦ, должен быть объектом публичного пользования (например автодорога, порт, аэропорт, административное здание, школа, медицинское учреждение, иное).

Структурирование инвестиционных проектов по модели КЖЦ возможно как на основании Федерального закона «О концессионных соглашениях», так и на основании Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ, но с оговоркой о необходимости внесения соответствующих изменений в действующие редакции упомянутых законов.

В настоящий момент отдельный законодательный акт, регламентирующий порядок заключения и условия КЖЦ, в России отсутствует.

Региональное законодательство также не содержит законодательного акта, который бы регламентировал и детализировал порядок заключения КЖЦ.

Существуют некоторые сходства КЖЦ и концессией. Во-первых, и КЖЦ и концессия по своей правовой природе являются инструментами интеграции государственных и частных инвестиций, во-вторых, модель КЖЦ в рамках российского законодательства рассматривается как разновидность концессионных правоотношений.

Однако ключевыми особенностями являются следующие.

­ Предметом КЖЦ являются не строительство/реконструкция объекта (как в концессионном соглашении), а покупка услуги сервиса, а именно – поддержание функциональных согласованных характеристик объекта строительства в течение нормативного срока его эксплуатации.

Исполнитель осуществляет финансирование (за счет собственных либо привлеченных средств), проектирование, строительство и эксплуатацию (включая капитальный и текущий ремонт и обслуживание) объекта, за счет чего оптимизируются затраты на строительство и эксплуатацию при качественном проектировании (так как все этапы «жизненного цикла» объекта сосредоточены в «одних руках»).

В условиях бюджетного дефицита возможность несения единовременных затрат на проектирование и строительство представляется затруднительной.

Наряду с этим в рамках КЖЦ бюджетные средства предоставляются только после сдачи объекта в эксплуатацию и представляют собой ежеквартальные или ежемесячные платежи за услуги по эксплуатации объекта строительства в течение срока действия контракта. Для государственной стороны КЖЦ существенно снижаются затраты на администрирование процесса строительства: функция государства будет сводиться к приемке работ/услуг и текущему мониторингу состояния объекта.

Кроме того, указанное обстоятельство влияет на срок ввода объекта в эксплуатацию (у инвестора возникает потенциальная заинтересованность в скорейшем вводе объекта в эксплуатацию).

­ Заказчик (в нашем случае – публичная сторона) при заключении КЖЦ формулирует пользовательские характеристики объекта (например объем авиаперевозок аэропортового комплекса), а не методы его исполнения – проектирование и строительство. Типовое концессионное соглашение в отношении аэродромов, зданий и (или) сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов предусматривает, что проектная документация должна соответствовать требованиям, предъявляемым к объекту соглашения в соответствии с решением заказчика (публичной стороны).

В КЖЦ исполнитель (привлеченный инвестор) самостоятельно создает проектную документацию. Данное обстоятельство гарантирует максимальное применение инноваций, неограниченный выбор методов решения технических проблем при разработке проектной документации (допустимых в рамках норм действующего законодательства с учетом специфики объекта – аэропорта); позволяет добиться существенного снижения стоимости объекта и его обслуживания, а также стоимости привлеченного (заемного) капитала соответственно, и риск выбора технологии будет лежать полностью на исполнителе.

Условиями КЖЦ могут быть предусмотрены отсрочка платежей либо штрафные санкции за низкие потребительские качества объекта.

­ Прозрачная схема возврата платежей. По условиям типового концессионного соглашения исполнитель осуществляет деятельность по обслуживанию воздушных судов, пассажиров, багажа, грузов, почты и иные виды деятельности. При оказании аэропортовых услуг вся выручка и доход принадлежат исполнителю. Исполнитель при концессии имеет право начислять и взимать аэропортовые сборы.

Таким образом, конечным плательщиком по концессионному соглашению является пользователь аэропортовых услуг. Концессионная плата вносится исполнителем в бюджет заказчика из доходов, полученных исполнителем в результате осуществления указанной деятельность.

Высокие инвестиционные затраты, связанные со строительством нового аэропорта, требуют и оправдывают повышение существующих сборов или введение нового сбора. Поэтому, как указано в стратегии аэропортовых сборов, существенное повышение сборов ощутимо отразится на прогнозируемом росте авиаперевозок и тем самым поставит под угрозу экономическую модель в целом. Такое положение приведет либо к сокращению доходов авиакомпании, либо плата за повышение сборов будет переложена на пассажиров.

В свою очередь КЖЦ не включает в себя вопросы оперирования, т. е. сбора платы за аэропортовые услуги, в том числе и аэропортовые сборы. Заказчик (Омская область) самостоятельно либо путем привлечения оператора на договорной основе осуществляет указанную деятельность. Предоставление исполнителем услуг инфраструктуры на этапе ее эксплуатации оплачивается за счет бюджетных средств – платежи за эксплуатацию объекта строительства, что обеспечивает возвратность заемных и собственных средств исполнителя. Последнее обстоятельство не может не сказаться на инвестиционной привлекательности Проекта, реализуемого по модели КЖЦ, для бизнеса.

3. Механизмом интеграции государственных и частных инвестиций так же выступает участие в уставном капитале общества. Данный механизм предполагает, что у сторон таких отношений возникает не право собственности на объект, а право собственности на долю/вклад в уставном капитале общества, которому будет принадлежать создаваемый объект.

Вклад (доля) в уставный капитал общества как со стороны Российской Федерации, так и региона влечет возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ в уставных капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.Механизмом приобретения права на долю в собственности создаваемого объекта является совместное создание акционерных обществ.

Открытое акционерное общество – коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Уставный капитал общества формируется путем оплаты акций при учреждении общества.

При внесении государственного имущества, а также исключительных прав в качестве вклада в уставный капитал ОАО количество акций, приобретаемых в собственность Российской Федерации, субъекта РФ, доля этих акций в общем количестве обыкновенных акций ОАО и стоимость государственного имущества, вносимого в качестве вклада в уставный капитал ОАО (цена приобретения указанных акций), определяются в соответствии с Федеральным законом «Об акционерных обществах» (далее – Закон об АО) и законодательством РФ об оценочной деятельности.

Решение об участии Российской Федерации/субъекта РФ в учреждении ОАО принимается путем издания акта соответственно Правительством РФ или высшим органом исполнительной государственной власти субъекта РФ.

Таким актом может устанавливаться учреждение ОАО совместно с частными инвесторами или без таковых. Допустимо вступление Российской Федерации/субъекта РФ в качестве акционера в уже существующее ОАО.

Управление ОАО осуществляется его органами (общее собрание акционеров, совет директоров, генеральный директор). От лица государства полномочия акционера, какправило, осуществляет Росимущество или соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ.

Преимущества указанной формы:

• управление осуществляется менеджментом самой компании. Отсутствует необходимость согласования управленческих решений между государственными органами;

• имущество ОАО формируется посредством внесения имущества в уставный капитал, следовательно, имущество будет находиться в собственности ОАО и дальнейшее распоряжение им не требует проведения процедур, опосредующих приватизацию;

• сделки с имуществом заключаются самим ОАО без необходимости согласования с госорганами. Контроль за совершаемыми сделками осуществляется советом директоров и акционером (государством) через механизм корпоративного одобрения (по умолчанию – свыше 25% стоимости активов, уставом режим одобрения может распространяться на иные сделки, «именным» законом может вводиться иная процедура согласования);

• возможности по привлечению частных инвестиций практически не ограничены (облигации, кредиты, дополнительная эмиссия акций);

• специальным законом можно установить особенности приватизации и внесения в уставный капитал создаваемого ОАО имущества, в том числе передачи земельных участков;

• возможности по участию в инвестиционном процессе практически ничем не ограничены. Универсальная правоспособность – возможность получения доходов от иной деятельности.

Недостатки указанной формы:

• в связи с тем что все оперативные решения принимаются менеджментом самостоятельно, необходима система внутреннего контроля для целей устранения риска злоупотреблений;

• при недостаточном уровне контроля высок риск злоупотреблений менеджмента;

• нахождение имущества фактически в частной собственности может привести к «бесконтрольной приватизации»;

• привлечение государственных средств возможно исключительно через увеличение уставного капитала (дополнительную эмиссию акций, решение по которой со стороны органов государственной власти занимает длительный период).

4. Можно говорить об еще одном механизме интеграции государственных и частных инвестиций. Это соглашение о государственно-частном партнерстве, упомянутое в законе Омской области о ГЧП. Но действующий Закон о ГЧП не раскрывает понятие «соглашение о государственно-частном», закон Омской области «О стимулировании инвестиционной деятельности на территории Омской области» не содержит такой формы поддержки, как соглашение о ГЧП. Более того, действующий Закон о ГЧП не регламентирует порядок реализации проектов с использованием форм реализации ГЧП, а также процедуру, в частности конкурсную, выбора инвестора по реализации ГЧП-проектов на территории Омской области.

Таким образом, существующие механизмы интеграции государственных и частных инвестиций могут успешно применяться для строительства крупных инфраструктурных объектов, в частности для строительства аэропорта «Омск Федоровка». Выбор конкретного механизма осуществляется исполнительными органами субъекта в зависимости от сложившейся экономической ситуации, нормативной базы, возможностей потенциальных инвесторов проекта и других условий, способных повлиять на конечный результат. Грамотно подобранная схема финансирования проекта существенно облегчает его реализацию в целом.

1.3. Зарубежный и российский опыт строительства инфраструктурных объектов со смешанными источниками финансирования

С 1980-х годов во всем мире происходит приватизация аэропортов. Одним из самых ярких примеров служит приватизация оператора британских аэропортов ВАА в 1987 году путем выпуска акций для открытой продажи. ВАА осуществляет управление 7 британскими аэропортами, включая Хитроу, Гэтвик и Стэнстед.

Данная тенденция была подхвачена в других странах и приватизация аэропортов стала распространенной практикой по всему миру. Так, например, были приватизированы все главные аэропорты Австралии, крупные аэропорты в Индии и многие аэропорты в Европе. Компания НТА, к примеру, является частным инвестором аэропортов в городах Афины (Греция), Будапешт (Венгрия), Дюссельдорф и Гамбург (Германия), Тирана (Албания) и Сидней (Австралия).

На протяжении последнего десятилетия приватизация операторов компаний, управляющих сетью аэропортов (как в случае ВАА), встречается все реже и реже. Более распространенной стала приватизация отдельных аэропортов, на основе каждого конкретного случая. Данная концепция показала большую прозрачность и легкость в реализации как для правительств, которые стараются привлечь инвесторов, так и для инвесторов, которые проявляют интерес осуществить инвестиции в аэропорт.

Главной движущей силой для привлечения частных инвесторов в аэропорты является улучшение финансового статуса государства за счет получения доходов от продажи прибыльных активов, либо нежелание или неспособность государства осуществить инвестиции в конкретном аэропорте. В данном контексте, приватизация становится все более популярной моделью в тех случаях, когда есть необходимость осуществления значительных инвестиций в развитие существующего, или в строительство нового аэропорта.

Первым шагом в процессе приватизации аэропорта является учреждение управляющей компании аэропорта и перевод активов аэропорта в данную компанию. Для проведения оценки стоимости активов должна быть подготовлена финансовая отчетность согласно международным стандартам бухгалтерского учета.

На протяжении последних десятилетий были разработаны две основные концепции приватизации, различающиеся по продолжительности частного участия:

- постоянное частное участие;

- временное частное участие.

Постоянное участие частных инвесторов обычно достигается путем продажи акций компании аэропорта либо институциональным инвесторам, либо широкому кругу инвесторов путем первичного размещения акций на фондовом рынке (IPO).

Временное участие частных инвесторов обычно достигается путем предоставления концессии частному инвестору. В международной практике срок действия концессионного соглашения варьируется от 10 до 100 лет.

В основном, длительность предоставляемой концессии определяет объем инвестиций, которые могут быть сделаны частным инвестором. Концессионные периоды длительностью менее 20-25 лет обычно не позволяют инвесторам осуществлять значительные капиталовложения, что обусловлено коротким сроком их окупаемости. С другой стороны, концессионные периоды длительностью 40-50 лет имеют минимальное экономическое воздействие, поскольку дополнительная чистая приведенная стоимость для частных инвесторов ограничена.

Обе вышеназванные модели позволяют государству либо сохранять пакет акций компании аэропорта, либо полностью выйти из владения акциями. В случае если государство принимает решение остаться акционером компании аэропорта, необходимо осуществить тщательную балансировку прав и обязанностей, распределяемых между инвестором и государством. Подобные структуры являются сложными структурами, а сопутствующие им соглашения требуют комплексного подхода.

В Российской Федерации существует пример успешной интеграции государственных и частных инвестиций в строительстве крупных инфраструктурных объектов – проект развития аэропорта «Пулково»

25 сентября 2007 г. Президент РФ подписал Указ №1283, в соответствии с которым было принято предложение Правительства Российской Федерации и правительства Санкт-Петербурга о передаче в собственность г. Санкт-Петербурга находящихся в федеральной собственности 100 процентов акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково» для привлечения правительством Санкт-Петербурга на условиях государственно-частного партнерства и в соответствии с утверждаемым им планом мероприятий по реконструкции аэровокзального комплекса открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково» инвестиций в размере не менее 30 млрд. рублей в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры аэропорта.

29 декабря 2007 г. Правительство РФ издало распоряжение №1940-р, в соответствии с которым было принято предложение Минэкономразвития России, согласованное с Росавиацией и правительством Санкт-Петербурга, о передаче находящегося в федеральной собственности имущественного комплекса аэродрома Пулково (за исключением объектов единой системы организации воздушного движения) в собственность г. Санкт-Петербурга.

После передачи акций ОАО «Аэропорт Пулково» и имущественного комплекса аэродрома Пулково Правительством Санкт-Петербурга был объявлен открытый конкурс на право заключения соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта «Пулково».

На первом этапе конкурса был проведен предварительный отбор участников конкурса. Среди предквалификационных требований к потенциальным участникам конкурса предъявлялись следующие:

1) быть надлежащим образом зарегистрированным в стране регистрации;

2) в отношении него не должно быть начато процедур банкротства;

3) не должен иметь задолженности в Российской Федерации перед бюджетом любого уровня или перед любым внебюджетным фондом по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей по состоянию на конец последнего календарного года в размере, превышающем 15% активов участника конкурса;

4) в отношении участника не принято решение о приостановлении его деятельности в соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

После успешного прохождения предварительного этапа конкурса участники конкурса получали право на участие в основном конкурсном отборе. Конкурсная документация, утвержденная постановлением Правительства Санкт-Петербурга №393 от 16.04.2008 г., содержала следующие критерии основного этапа конкурса:

1) Технический критерий (оценка Технической части);

2) Юридический критерий (оценка Юридической части);

3) Финансовый критерий (оценка Финансовой части).

Победитель конкурса определялся по итогам суммарной оценки всех вышеуказанных критериев.

Согласно Постановлению Правительства Санкт-Петербурга №393 от 16.04.2008 г. организатором конкурса была разработана следующая схема взаимоотношений с потенциальным победителем конкурса. 100% акций ОАО «Аэропорт Пулково» принадлежат на праве собственности г. Санкт-Петербургу, кроме того, имущество аэродромного комплекса также находится в собственности г. Санкт-Петербурга. ОАО «Аэропорт Пулково» является оператором аэропорта Пулково, имеет лицензии, сертификаты, а также штат сотрудников, необходимых для осуществления аэропортовой деятельности.

Участникам конкурса предлагалось для целей участия в конкурсе зарегистрировать специальную компанию, которая в случае победы, получала право на заключение трехстороннего соглашения между Правительством Санкт-Петербурга, ОАО «Аэропорт Пулково» и победителем конкурса. Проект указанного соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации объектов, входящих в состав имущества аэропорта Пулково был утвержден Постановлением Правительства Санкт-Петербурга №393 и содержал следующие основные условия:

Победитель конкурса обязуется за плату осуществить создание, реконструкцию и эксплуатацию переданного ему ОАО «Аэропорт Пулково» объекта Соглашения в целях развития аэропорта Пулково на земельных участках, переданных победителю конкурса Санкт-Петербургом и ОАО «Аэропорт Пулково», с проектной пропускной способностью не менее 35 миллионов пассажиров в год и соответствующему уровню обслуживания пассажиров «С» по классификации ИАТА, требованиям к категории аэродрома в соответствии с классификацией ИКАО не ниже 8-й категории

Кроме того, победитель конкурса был обязан осуществлять необходимую эксплуатацию, техническое обслуживание, ремонт, модернизацию аэропорта Пулково в течение срока действия Соглашения, качественно и эффективно оказывать аэропортовые услуги в целях обеспечения бесперебойного функционирования аэропорта.

Под объектом Соглашения организатором конкурса подразумевался в сущности весь имущественный комплекс (не предприятие) аэропорта Пулково, который для целей исполнения Соглашения передавался на срок его действия в аренду победителю конкурса от ОАО «Аэропорт Пулково». Кроме того, также в аренду от Санкт-Петербурга или ОАО «Аэропорт Пулково» победитель конкурса получал соответствующие земельные участки, необходимые для осуществления проекта развития аэропорта или занятые соответствующим имуществом аэропорта.

Помимо земельных участков и имущества аэропорта Пулково победитель конкурса также получал возможность перевести на себя контракты, заключенные ОАО «Аэропорт Пулково» на дату подписания Соглашения, например, договоры аренды в терминалах и т.п.

На победителя конкурса в соответствии с условиями Соглашения возлагалась обязанность в установленные сроки реализовать поэтапную программу развития аэропорта (был установлен перечень объектов, подлежащих строительству/реконструкции, объем инвестиций и т.п.).

Договоры подряда на строительство объектов аэропортовой инфраструктуры заключались от имени победителя конкурса. Вновь создаваемые объекты поступали в совместную долевую собственность победителя конкурса и ОАО «Аэропорт Пулково», соответствующая доля в праве собственности, принадлежащая победителю конкурса, по окончании срока действия Соглашения передавалась ОАО «Аэропорт Пулково».

Соглашение также содержало порядок действий Сторон по переводу сотрудников ОАО «Аэропорт Пулково» на работу к победителю конкурса:

В соответствии с условиями Соглашения победитель конкурса должен на регулярной основе предоставлять отчетность правительству Санкт-Петербурга и ОАО «Аэропорт Пулково». Кроме того, указанные стороны Соглашения имели право самостоятельно осуществлять мониторинг надлежащего исполнения победителем конкурса условий Соглашения.

Так же можно выделить удачный проект интеграции инвестиций – проект развития «Международный аэропорт Нижний Новгород»

При реализации проекта развития Международного аэропорта Нижний Новгород была предложена схема с объявлением дополнительной эмиссии акций по закрытой подписке в пользу инвестора, объем дополнительной эмиссии должен обеспечивать по итогам увеличения уставного капитала переход к инвестору доли в уставном капитале аэропорта в размере 75%-1 акция.

После получения инвестором акций аэропорта между инвестором и субъектом РФ планируется подписать инвестиционное соглашение, устанавливающее обязанность инвестора реализовать согласованную инвестиционную программу по развитию аэропорта.

В качестве механизма, обеспечивающего интересы субъекта РФ, использовано акционерное соглашение, которое может быть заключено между инвестором и субъектом РФ как акционерами в соответствии с возможностями, предоставляемыми ФЗ «Об акционерных обществах».

В частности, согласно ст.32.1. ФЗ «Об акционерных обществах», акционерным соглашением может быть предусмотрена обязанность его сторон голосовать определенным образом на общем собрании акционеров, согласовывать вариант голосования с другими акционерами, приобретать или отчуждать акции по заранее определенной цене и (или) при наступлении определенных обстоятельств, воздерживаться от отчуждения акций до наступления определенных обстоятельств, а также осуществлять согласованно иные действия, связанные с управлением обществом, с деятельностью, реорганизацией и ликвидацией общества. Таким образом, акционерное соглашение, может устанавливать обязанность инвестора продать принадлежащие ему акции аэропорта по согласованной цене в случае нарушения инвестором его обязательств по реализации инвестиционного проекта.

Условиями конкурсной документации предусмотрено, что победитель инвестиционного конкурса получит право выкупить дополнительную эмиссию акций ОАО «Международный аэропорт Нижний Новгород», в результате инвестор получит около 70% акций аэропорта. С инвестором будет подписано акционерное соглашение, в соответствии с условиями которого, инвестор будет обязан реализовать долгосрочную инвестиционную программу развития инфраструктуры аэропорта Нижний Новгород.

Между тем, получение контроля над действующим аэропортом посредством участия в уставном капитале имеет как свои достоинства, так и свои недостатки.

Среди достоинств можно выделить:

- инвестор получает контроль над предприятием, обладающим всеми необходимыми сертификатами и лицензиями для осуществления аэропортовой деятельности;

- инвестор получает контроль над предприятием, обладающим необходимым штатом для ведения аэропортовой деятельности;

- относительно несложная процедура реализации данного способа с точки зрения процедурных моментов;

- инвестор приобретает контроль над аэропортом «навсегда»;

- инвестор получает рыночный актив, который может быть продан инвестором (с соблюдением ограничений, установленных в акционерном и инвестиционном соглашениях)

Недостатки:

- инвестор принимает на себя «исторические» риски деятельности аэропорта (юридические, налоговые и т.п.);

- инвестор принимает на себя бремя текущих расходов аэропорта, например, вынужден принять бремя содержания избыточного штата сотрудников.

Таким образом, адаптированный опыт показывает, что в России возможна реализация крупных инфраструктурных проектов на основе интеграции государственного и частного капитала, будь то реконструкция существующего объекта или возведение нового. Успешная реализация проектов в Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде тому практическое подтверждение.